II SA/Wr 566/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. z/s w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2024 r. nr SKO 4118.8.2024 w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 731 zł (siedemset trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Spółkę Akcyjną "P.", z siedzibą w W. (reprezentowaną przez radcę prawnego, dalej także jako skarżąca) od decyzji Prezydenta W.(1) z dnia 26 stycznia 2024 r. (nr 4/2024) stwierdzającej nabycie, z dniem 20 stycznia 2016 r., przez stowarzyszenie ogrodowe Polski Związek Działkowców z siedzibą w W. (dalej także jako uczestnik postępowania), prawa użytkowania nieruchomości położonej we W.(1), w granicach działki gruntu nr [...], AM - [...], obręb B., zagospodarowanej ogrodami ROD "P.", o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 15 września 2015 r., powołując się na przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073, dalej w skrócie "u.r.o.d.") PZD wystąpił do Prezydenta W.(1) o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania opisanej nieruchomości zagospodarowanej ogrodami ROD "P.". W toku postępowania organ I instancji ustalił, miedzy innymi, że Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 12 marca 2020 r. (znak: NRŚ-OR.752.29.2016RC) potwierdził, że P.(1) nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego we W.(1), oznaczonego w operacie ewidencji gruntów w obrębie B., AM – [...], działka gruntu nr [...]. Na skutek odwołania decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Ministra Rozwoju z dnia 7 sierpnia 2020 r. (znak: DO-II.7610.86.2020.KC). Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 2265/20) oddalił skargę na powyższą decyzję. Decyzją z dnia 24 stycznia 2024 r. organ I instancji potwierdził nabycie, z dniem 20 stycznia 2016 r., przez PZD prawa użytkowania opisanej na wstępie nieruchomości. Odwołując się do zebranego materiału dowodowego organ podał, że zarówno w dacie wejścia w życie u.r.o.d. tzn. z dniem 19 stycznia 2014 r., jak i po upływie 24 miesięcy po dniu jej wejścia wżycie, tj. z dniem 20 stycznia 2016 r. grunt w granicach działki nr [...] (dawniej: część działki nr [...]) stanowił własność Skarbu Państwa i pozostawał w posiadaniu rodzinnych ogrodów działkowych. Według organu, posiadanie i zagospodarowanie terenu potwierdza wypis z rejestru rodzinnych ogrodów działkowych prowadzonego przez Prezydium Krajowej Rady Związku Działkowców dla ROD "P.". Odwołując się do jego treści wskazano, że rodzinny ogród działkowy "P." utworzony został w 1966 roku i jest rodzinnym ogrodem działkowym o charakterze stałym. Ponadto z protokołu weryfikacji areału ogrodu działkowego w B. sporządzonego w dniu 10 października 1968 r. wynika, że obecny ogród "P." stanowił wcześniej kolonię "M." i L.", co potwierdza istnienie ogrodu działkowego przed rokiem 1968 r. Zaznaczono, że w toku postępowania wyjaśniającego organ pozyskał do postępowania wydruki zdjęć lotniczych sporządzonych w latach 1968-1981 oraz wydruki ortofotomap z lat 2014, 2015,2017, na podstawie których stwierdził, że działka gruntu nr [...], AM –[...], obręb B., była w ww. okresie zagospodarowana ogródkami działkowymi. Ustalono także, że decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. W.(1) z dnia 12 marca 1966 r, nr MZHT/PT/1437/66 przekazano Dyrekcji O. we W.(1) grunt niezabudowany oznaczony jako działka gruntu nr [...], AM - [...], obręb B. (o powierzchni [...] ha, z przeznaczeniem na urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych. Według ustaleń organu I instancji PZD zarządzające rodzinnym ogrodem działkowym "P." (wcześniej "M." i "L.") nie posiadał tytułu prawnego do opisanego gruntu w dniu wejścia w życie ustawy o ROD. Ogród działkowy istniał jednak na przedmiotowej nieruchomości, zarówno w dniu wejścia w życie u.r.o.d., jak również w dniu wydania decyzji. Nadto, nie została wydana decyzja o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego w ustawowym terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. ustawy. Oznacza to - zdaniem organu - że ziściła się ustawowa przesłanka wymieniona w art. 75 ust. 6 u.r.o.d. według której, w przypadku zaniechania wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy o ROD, stowarzyszenie ogrodowe nabywa prawo użytkowania, co zostaje potwierdzone w drodze stosownej decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło P. SA zarzucając organowi wadliwe przeprowadzenie postępowania oraz naruszenie przepisów art. 75 ust.6 i ust. 7 u.r.o.d przez ich błędne zastosowanie i wydanie decyzji pomimo pozostawania przedmiotowej nieruchomości w użytkowaniu wieczystym strony odwołującej się, co w istocie doprowadziło do faktycznego wywłaszczenia użytkownika wieczystego z naruszeniem art. 112 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.). SKO nie uwzględniło powyższego odwołania i wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło przebieg postępowania oraz podało i omówiło podstawę normatywną rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy jako bezsporną wskazał okoliczności, że na przedmiotowym gruncie od 1966 r. funkcjonuje ogród działkowy, co nie jest kwestionowane przez stowarzyszenie ogrodowe (Polski Związek Działkowców) ani użytkownika wieczystego (P.). Ponadto, w okresie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, nie został wydana decyzja o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Istota sporu – zdaniem Kolegium - sprowadza się do oceny, czy właściwy organ administracji mógł stwierdzić, na podstawie art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d., nabycie przez rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa która znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej powstałym przed wejściem w życie ww. ustawy. W tym względzie Kolegium stwierdziło, że według art. 75 ust. 1, 6 i 1, w zestawieniu z art. 80 u.r.o.d., nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy następuje z mocy samego prawa z dniem 20 stycznia 2016 r. W takim wypadku nabycie prawa użytkowania - z mocy samego prawa - jest wynikiem woli ustawodawcy, i jest niezależne od woli właściciela nieruchomości i innych podmiotów oraz jednostek organizacyjnych, którym przysługują do nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy określone uprawnienia wynikające z tytułu prawnorzeczowego lub z tytułu zarządu mieniem publicznym. Omawiane nabycie prawa użytkowania nastąpiło także niezależnie od woli organu mającego wydać decyzję określoną w tym przepisie, skoro decyzja ta nie kreuje prawa, a jedynie potwierdza jego powstanie z dniem wskazanym przez ustawodawcę. Do sytuacji uregulowanej w art. 75 ust. 6 i 7 omawianej ustawy nie mają - według Kolegium - zastosowania przepisy u.g.n. na skutek braku w powołanym art. 75 ust. 6 i 7 odpowiedniego odesłania. Z art. 2 u.g.n. wynika także, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustaw wymienionych w tym przepisie. Nie można więc domniemywać zastosowania przepisów u.g.n. a w szczególności art. 21 tej ustawy, do sytuacji określonej w art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d. Odwołując się do poglądów orzecznictwa, Kolegium stwierdziło, że nabywane prawo użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie wywłaszcza innych podmiotów z przysługujących im innych praw, niż prawo własności, ponieważ prawa te nadal pozostają w mocy (zob. ww. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2020 r., I OSK 1707/20 oraz wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2023 r., I OSK 842/22). Uposażenie przez ustawodawcę stowarzyszeń ogrodowych w prawo użytkowania na podstawie przepisów u.r.o.d służy natomiast zapewnieniu dalszego istnienia rodzinnych ogrodów działkowych szczególnie na tych terenach, na których ogrody te cały czas istnieją od co najmniej 30 lat bez uregulowanego tytułu prawnego przy jednoczesnym braku przynajmniej do dnia 19 stycznia 2014 r. ze strony podmiotów mających tytuł prawny do tych terenów jakichkolwiek działań kwestionujących prowadzenie działalności przez te ogrody bez tytułu prawnego. Wobec powyższego - w ocenie Kolegium — wystąpiły przesłanki określone w art. 75 ust, 6 i 7 u.r.o.d, do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 20 stycznia 2016 r., przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania opisanej na wstępie nieruchomości. Natomiast sformułowane w odwołaniu zarzuty – zdaniem Kolegium - nie zasługują na uwzględnienie. Wydaniu przedmiotowej decyzji potwierdzającej nie stoi bowiem na przeszkodzie to, że nieruchomość zajęta przez ogród działkowy znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej. Nabywane prawo użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie wywłaszcza bowiem użytkownika wieczystego z przysługującego mu prawa, ponieważ prawo to nadal pozostaje w mocy. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem P. SA , reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając: I.naruszenie przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy, tj: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że Prezydent W.(1) mógł wydać decyzję potwierdzającą nabycie użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe PZD, pomimo faktu, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości P. przysługuje prawo użytkowania wieczystego, co potwierdza decyzja Wojewody Dolnośląskiego nr NRŚ -OR. 752.29.2016.RC z dnia 12 marca 2020 r.; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mace wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 75 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że decyzja może zostać wydana w stosunku do nieruchomości nie znajdującej się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa i która znajduje się w użytkowaniu wieczystym P. na podstawie ostatecznej Decyzji o użytkowaniu wieczystym; b) art. 112 ust. 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że wystarczające jest spełnienie się przesłanki z art. 75 ust.6 u.r.o.d. do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez PZD użytkowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste P., która to decyzja stanowi faktyczne wywłaszczenie użytkownika wieczystego, pomimo ponoszenia przez niego ciężaru finansowego; c) art. 21 ust. 2 oraz 31 ust 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej jako; "Konstytucja RP") poprzez przyjęcie, że wystarczające jest wykazanie przesłanki z art. 75 ust. 6 u.r.o.d do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, podczas gdy takie rozumienie w/w przepisu jest sprzeczne z Konstytucją RP. W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerną argumentację podniesionych zarzutów opartą na powołanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podczas rozprawy pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę wraz z zawartą w niej argumentacją wnosząc o uchylenie decyzji. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł natomiast o oddalenie skargi podzielając argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej jako p.p.s.a ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że wydana ona została z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą nabycie, z dniem 20 stycznia 2016 r. , przez stowarzyszenie ogrodowe Polski Związek Działkowców z siedzibą w W., prawa użytkowania nieruchomości położonej we W.(1) w granicach działki gruntu nr [...], AM-[...], obręb B. o pow. [...] ha. Przedmiotowa decyzja wydana została przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021r., poz. 1073 dalej jako "u.o.r.d."). W myśl art. 75 ust. 1 ww. ustawy w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego (ust. 1). W przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy (ust. 6). Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej (ust. 7). W toku postępowania organy ustaliły, że decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. W.(1) z dnia 12 marca 1966 r. ww. działka przekazana została Dyrekcji O. we W.(1) z przeznaczeniem na urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza także, że od 1966r. przedmiotowy teren zagospodarowany został na ogrody działkowe (ogród działkowy "P." a wcześniej "M." i "L.") i taki stan utrzymany był w dacie wejścia u.o.r.d. tj. 19 stycznia 2014 r. jak też 24 miesiące później. Niesporne jest również, że PZD zarządzający rodzinnym ogrodem działkowym "P." nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu w dniu wejścia w życie u.r.o.d. W stosunku do przedmiotowej działki nie została także wydana decyzja o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. ustawy. W tych okolicznościach organy obu instancji uznały, że spełnione zostały ustawowe przesłanki określone w art. 75 ust. 6 u.o.r.d. Dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest jednak przypomnienie, że opisana w sentencji zaskarżonej decyzji działka nr [..], zgodnie z księgą wieczystą nr [...], stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym P. SA . Podstawą wpisu prawa użytkowania wieczystego dla P. SA jest prawomocna decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 marca 2020 r. potwierdzająca nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. tego prawa przez Przedsiębiorstwo Państwowe P.(1) z siedzibą w W. Oznacza to, działka nr [...] pozostaje przedmiotem użytkowania wieczystego osoby prawnej od dnia 5 grudnia 1990 r. W tej sytuacji, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, kluczowe jest – na co także zwróciło uwagę Kolegium - udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest stwierdzenie przez właściwy organ, na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d, nabycia przez rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa która znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej powstałym, przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. Odnotować od razu należy, że tak zarysowany problem był już przedmiotem analizy sądów administracyjnych. Stanowisko orzecznictwa, w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest jednak w tym względzie spójne. Wyodrębnić można dwa poglądy. Pierwszy z nich opiera się na wykładni językowej ww. przywołanego przepisu i przyjmuje, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. nastąpiło z mocy samego prawa i jest wynikiem woli ustawodawcy, niezależnie od woli właściciela nieruchomości oraz innych podmiotów i jednostek organizacyjnych którym przysługują do nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy określone uprawnienia wynikające z tytułu prawnorzeczowego lub tytułu zarządu mieniem publicznym. Ustawodawca nie zawarł w ww. przepisie żadnego zastrzeżenia, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe nie może naruszać praw osób trzecich, tym samym, jeżeli organ stwierdzi spełnienie określonych w ustawie przesłanek, to obowiązany jest wydać decyzję deklaratoryjną a fakt istnienia praw osób trzecich nie stanowi w tym względzie żadnej przeszkody. Pogląd ten wyrażony został w wyrokach NSA: z dnia 30 grudnia 2020 r. I OSK 1707/20 (przy czym w tym przypadku złożone zostało zdanie odrębne), z dnia 15 października 2020 r. I OSK 730/20, z dnia 17 kwietnia 2023 r. I OSK 842/22 oraz I OSK 776/22 dostępnych w CBOSA. Natomiast według drugiego poglądu, przy odczytywaniu normy prawnej z art. 75 ust. 6 u.o.r.d. nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej ale konieczne jest skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej czy systemowej. Prowadzi to do przyjęcia stanowiska, że stwierdzenie nabycia użytkowania nie może nastąpić w sytuacji, gdy wcześniej zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz podmiotu trzeciego. Takie stanowisko przyjęte zostało, między innymi, w orzeczeniach NSA z dnia: 19 lipca 2019 r. I OSK 522/18, z dnia 25 czerwca 2019 r. I OSK 2408/18, z dnia 23 lutego 2021 r. I OSK 2446/20, z dnia 7 września 2021 r. I OSK 3612/18 oraz I OSK 3613/18, z dnia 26 kwietnia 2022 r. I OSK 1554/21, z dnia 4 października 2022 r. I OSK 676/21, z dnia 21 kwietnia 2023r. I OSK 715/22, z dnia 15 grudnia 2023r. I OSK 1839/22, z dnia 29 lutego 2024 r. I OSK 2046/22, dnia 26 kwietnia 2024r. I OSK 1554/21, z dnia 15 października 2024 r. I OSK 1090/21, z dnia 19 listopada 2024 r. I OSK 1642/24 – wszystkie dostępne w CBOSA. Analiza przywołanych orzeczeń wskazuje, że materia związana z wydawaniem decyzji deklaratoryjnych stwierdzających na nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ten ogród, budzi w judykaturze pewne kontrowersje. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela jednak i przyjmuje za własne, drugie z przedstawionych stanowisk. Z tego też względu argumentacja zawarta w orzeczeniach reprezentujących to stanowisko posłuży do uzasadnienia niniejszego wyroku. Z treści art. 75 u.r.o.d wynika, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Ponadto ważny jest brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, skutkującego nabyciem owego użytkowania przez to stowarzyszenie z dniem wejścia w życie ustawy. W ocenie Sądu dokonując wykładni ww. przepisów nie można jednak poprzestać na odczytywaniu ich treści posługując wyłącznie wykładnią językową ale należy także uwzględnić cały system obowiązującego prawa biorąc pod uwagę wykładnię systemową i funkcjonalną. Podkreślić należy, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie u.r.o.d. postępowanie. Do takich należą z całą pewnością unormowania zawarte w przepisach kodeksu cywilnego i ustawie o gospodarce nieruchomościami dotyczące prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy tego rodzaju prawo przynależy do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia ogrodowego. Z tego względu poza przesłankami wyrażonymi wprost w art. 75 ust. 6 ustawy (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem. W szczególności chodzi o te prawa, których istnienia bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i nast. kodeksu cywilnego. Do takich praw należy niewątpliwie prawo użytkowania wieczystego, nabyte wcześniej, tj. z dniem 5 grudnia 1990 r. przez inny podmiot - w tym przypadku P.(1) - co zostało stwierdzone prawomocną decyzją Wojewody Dolnośląskiego Decyzja ta, będąca podstawą wpisu prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej, pozostaje w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 252 k.c., do którego to przepisu nawiązują art. 75 ust. 6 i art. 76 ust. 2 u.r.o.d., użytkowanie rzeczy polega na jej używaniu i pobieraniu z niej pożytków. Na używanie rzeczy składa się zaś jej posiadanie i korzystanie z niej (vide: J. Ciszewski i P. Nazarek – Kodeks cywilny. Komentarz, WKP 2019). Po myśli natomiast art. 233 k.c., użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Powyższy przepis dotyczy wprawdzie wprost sytuacji, gdy prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione w drodze czynności prawnej (umownie), ale nie ulega wątpliwości, że jest on podstawą również dla określenia uprawnień użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy prawo użytkowania wieczystego powstało w inny, szczególny sposób. Podkreślenia przy tym wymaga, że prawo to, w odróżnieniu od użytkowania, będącego jednym z kilku ograniczonych prawa rzeczowych, jest prawem pośrednim pomiędzy ograniczonymi prawami rzeczowymi a prawem własności, do którego jest bardzo zbliżone. Z tego też powodu prawo użytkowania wieczystego, podobnie jak prawo własności, podlega wywłaszczeniu (vide: art. 112 ust. 3 u.g.n.). Wywłaszczenie to jednak musi być dokonywane na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Nie sposób zaś przyjąć, że przepisami, umożliwiającym wywłaszczenie użytkownika wieczystego z jego nieruchomości i to w tym przypadku nieruchomości, którą również nabył z mocy prawa (z dniem 5 grudnia 1990 r.) mogły by być przepisy u.r.o.d. Tymczasem skoro, jak wyżej to zaznaczono, na używanie (będące jednym z uprawnień użytkownika) składa się jej posiadanie oraz korzystanie z niej, to tym samym, to ostatnie uprawnienie jest konkurencyjne w stosunku do uprawnienia przysługującemu użytkownikowi wieczystemu. W sytuacji zatem, w której na danej nieruchomości istnieje prawo użytkowania wieczystego nie jest możliwe by jednocześnie istniało na niej prawo użytkowania. Już bowiem samo zestawienie cech wynikających z unormowania z art. 252 k.c. wskazuje że równoczesne wykonywanie tego prawa i prawa użytkowania wieczystego w zakresie odpowiadającym istocie użytkowania zwykłego nie jest możliwe. W takim przypadku użytkownik wieczysty nie mógłby więc swojego prawa w pełni realizować a przecież prawo to wcześniej nabył i przez cały czas jego trwania był i jest zobowiązany do ponoszenia z tego tytułu stosowanych opłat. Jak słusznie zaznacza się w przywołanych wcześniej orzeczeniach system prawa winien być spójnym układem rozwijających się regulacji prawnych według określonych zasad. Przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłoby to do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego (użytkowania zwykłego) do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co nie było celem ustawodawcy. Podkreślenia wymaga także, że regulacje zawarte w art. 75 i 76 u.r.o.d. są regulacjami znajdującymi się w rozdziale 7 ustawy, zatytułowanym "przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe". W/w przepisy mają zatem jedynie taki charakter. Porządkują one pewne, dawne stany faktyczne a w związku z tym wykładnie ich treści w oparciu o treść preambuły do ustawy, musi być dokonywana w tym przypadku w sposób ostrożny i wyważony. Treści zawarte bowiem w preambule, wyjaśniając okoliczności jego wydania i wskazując na jego cele, służą bowiem głównie wykładni zasadniczych przepisów danego aktu a nie przepisów o znaczeniu już schyłkowym. Tym bardziej, jeśli przepisy te – w swym dosłownym znaczeniu – pozostają sprzeczne z innymi ustawowymi regulacjami prawnymi. Rolą przepisów przejściowych zawartych w u.r.o.d. nie jest zatem wyzucie innych podmiotów z przyznanych im praw. Jak bowiem wskazano, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy istota uprawnień właściciela i użytkownika wieczystego jest taka sama - zarówno właściciel, jak i użytkownik wieczysty mogą korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób. Przyjęcie zatem odmiennej wykładni art. 75 ust. 6 ustawy jest nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym (silnie chronionym prawie użytkowania wieczystego) i z tego powodu podlegają prawnej ochronie. Uzupełniająco Sąd zauważa, że zgodnie z Kodeksem cywilnym możliwe jest, by użytkownik wieczysty ustanowił na przysługującym mu prawie użytkowania wieczystego prawo użytkowania na rzecz podmiotu trzeciego. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie miała miejsca, gdyż wniosek stowarzyszenia ogrodowego dotyczył wydania decyzji potwierdzającej powstanie prawa użytkowania na przedmiotowej nieruchomości a nie na prawie użytkowania wieczystego na niej, ustanowionego ex lege. W konsekwencji należy się zgodzić z poglądem, że niewskazanie w art. 75 ust. 6 u.r.o.d zastrzeżenia, że nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte. Wynika to z istoty prawa użytkowania wieczystego. Przyjmując powyższe stanowisko Sąd nie podzielił poglądu dotyczącego wykładni art. 75 (i art. 76) u.r.o.d zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji Kolegium, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdyż dokonano jej jedynie w oparciu o wykładnię językową ww. przepisów a nie w świetle obowiązujących przepisów. Wykładnia taka – co wcześniej wywiedziono – nie może być jedyną metodą interpretacji prawa. Skoro przepis funkcjonuje w określonym systemie prawa jego znaczenie powinno być odczytane łącznie z innymi przepisami oraz celami jakie ustawodawca chce osiągnąć określoną regulacją prawną. W realiach rozpatrywanej sprawy nie jest sporne, że decyzją z dnia 12 marca 2020 r. Wojewoda Dolnośląski potwierdził, że P.(1) od dnia 5 grudnia 1990 r. nabyło prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej. Okoliczność ta stanowiła zatem przeszkodę w wydaniu decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości przez stowarzyszenie ogrodowe. Na marginesie Sąd zauważa, że według obowiązującego w dacie wejścia w życie u.r.o.d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie Trasy K. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W.(1) z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] przedmiotowa działka położona jest na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami [...]AG/[...] - co oznacza przeznaczenie m.in. pod usługi, aktywność gospodarczą, mieszkania towarzyszące; [...]ZP/[...] - co oznacza przeznaczenie m.in. pod skwery, ciągi pieszo-rowerowe; [...]KJDGP - co oznacza przeznaczenie m.in. pod ulice, urządzenia telekomunikacyjne; [...]ZP-AG/[...] co oznacza przeznaczenie m.in. pod aktywność gospodarczą, bazy logistyczne, zieleń parkową, handel detaliczny małopowierzchniowy, gastronomię. Plan ten nie przewidywał zatem na ww. nieruchomości ogrodów działkowych. Sąd dostrzega, że co prawda przepisy art. 75 i 76 u.r.o.d nie wprowadzają jako warunku uwłaszczenia, zgodności lokalizacji ogrodu działkowego z przepisami planu miejscowego, jednak brak takiej zgodności można uznać za okoliczność dodatkowo (tylko) przemawiającą za brakiem możliwości uwzględnienia wniosku PZD. Zwrócił na nią uwagę NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2021 r.(sygn.akt I OSK 2446/20) stwierdzając, że w sytuacji, w której gmina realizuje postanowienia uchwalonego planu nie jest możliwe (zarówno prawnie jak i faktycznie) wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe użytkowania danej nieruchomości w sytuacji, gdy jest ona przeznaczona w planie na zupełnie inne cele. Pogląd odmienny naruszałby bowiem nie tylko art. 87 ust. 2 Konstytucji RP ale także powodowałby niczym nieuzasadniony chaos w stosunkach gruntowych na danym terenie. Tego rodzaju sytuacja z pewnością nie stanowiła zaś intencji racjonalnego ustawodawcy, uchwalającego powyższe przepisy. Świadczy o tym choćby fakt umiejscowienia ich w ustawie we wspomnianym rozdziale, zawierającym przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe. W ponownym postępowaniu organ I instancji rozpatrzy wniosek PZD, mając na uwadze ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku i dokonując właściwej wykładni przepisu art. 75 u.r.o.d Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.