II SA/Wr 569/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skarg W.Ś. na uchwałę Rady Gminy W.M. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.M. oddal skargę. W dniu [...] r. Rada Gminy W.M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.M.. Pismem z dnia 9 lipca 2012 r. skarżąca W.Ś. wezwała Radę Gminy W.M. do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu tym skarżąca podniosła, że w dniu 28 września 2009 r. złożyła uwagę do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.M. dla działek 385/3, 385/6, 385/34, 385/11 i 385/5 obręb P.. Zaznaczając, że w projekcie studium powyższe działki oznaczone zostały jako działki usługowe, wskazała, że w ramach złożonej uwagi wnioskowała o zmianę przeznaczenia tych terenów na mieszkaniowo-usługową. Skarżąca podała, że jej uwaga nie pojawiła się w wykazie uwag nieuwzględnionych i uznała, że uwaga ta została w całości uwzględniona. Po opublikowaniu zaskarżonej uchwały na gminnej stronie internetowej stwierdziła, że wnioskowane przez nią działki nie są w całości uznane jako U/M, ale działki 385/3, 385/6, 385/34 nadal pozostały usługowe U, a działki 385/11 i 385/5 zostały zmienione na mieszkaniowe M. Z powyższego wynika, że jej uwaga została nieuwzględniona, albowiem żadna z działek nie została zakwalifikowana jako U/M. Ponadto na podstawie załącznika nr 4 o rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu Studium stwierdziła, że jej uwaga nie znajduje się na liście uwag nieuwzględnionych oraz odrzuconych przez Radę Gminy. Zdaniem skarżącej, jej uwaga nie została przedstawiona Radzie Gminy W.M. przez Wójta poprzez umieszczenie jej na liście nieuwzględnionych uwag do uchwalenia wraz z projektem Studium, co narusza art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym Rada Gminy nie miała możliwości rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia jej uwagi w ramach obowiązku wynikającego z art. 12 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy. Skarżąca wywiodła, że powyższe niewłaściwe zastosowanie art. 11 pkt 12 i art. 12 pkt 1 ustawy jest naruszeniem zasad oraz trybu sporządzania studium, "co w związku z art. 28 pkt 1 ww. ustawy nakazuje wycofanie uchwały z obrotu prawnego". Uchwałą z dnia 1 sierpnia 2012 r. nr [...] Rada Gminy W.M. nie uwzględniła powyższego wezwania. W uzasadnieniu tej uchwały, powołując się na art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i zaznaczając, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, podniesiono, że obecnie nie można stwierdzić jej nieważności. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów podano, że uwaga W.Ś. została faktycznie uwzględniona. Wskazano, iż w części terenu – na działkach 385/11 i 385/5 – wprowadzono funkcję mieszkaniową, a w pozostałej części – na działkach 385/3, 385/6, 385/34 – pozostawiono symbol U, zgodny z wcześniejszym wnioskiem skarżącej, wskazującym na funkcję hotelową. Dopuszczono na tym terenie funkcję mieszkaniową. Podkreślono, że w studium nie występuje w ogóle symbol U/M o mieszanej funkcji usługowo-mieszkaniowej, a w terenie oznaczonym U obowiązuje zapis: "W terenie oznaczonym U dopuszcza się w ograniczonym zakresie funkcję mieszkaniową". Ponadto zgodnie z ustaleniami studium "Każdy teren należy traktować jako wielofunkcyjny z przewagą jednej funkcji traktowanej jako wiodąca. Dopuszcza się uzupełnianie funkcji wskazanej w Studium jako wiodąca o inne niekolidujące funkcje, przy pozostawieniu minimum 50 % powierzchni terenu o funkcji wiodącej". Zaznaczając, że wyjaśniono skarżącej powyższe zapisy i nie zgłaszała więcej zastrzeżeń do zapisów studium, wywiedziono, że uwaga skarżącej została uwzględniona przez Wójta i nie musiała być ujęta w wykazie uwag nieuwzględnionych oraz rozpatrywana przez Radę Gminy na sesji w dniu 29 grudnia 2009 r. Pismem z dnia 8 sierpnia 2012 r. W.Ś. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy W.M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.M.. Skarżąca wniosła o "wycofanie" zaskarżonej uchwały "z obrotu prawnego na wskutek istniejących przesłanek stwierdzenia nieważności i orzeczenie jej niezgodności z prawem" oraz o zasądzenie od Rady Gminy W.M. zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając wniesioną skargę skarżąca powtórzyła argumenty podniesione w wezwaniu od usunięcia naruszenie prawa. Stwierdzając, że w sprawie tej doszło do naruszenia jej interesu prawnego podniosła, że jej prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało ograniczone w taki sposób, iż zapisy studium będą wiążące dla przyszłego planu miejscowego dla terenu działek 385/3, 385/6, 385/34, 385/11 i 385/5 obręb P. i "nie będzie możliwe złożenie dla tego terenu skutecznej uwagi obejmującej ten teren przeznaczeniem mieszkaniowo-usługowym U/M, albowiem zapis taki będzie nie zgodny z zaskarżanym Studium". Dlatego niewłaściwe rozpoznanie jej uwagi do studium w sposób pośredni uniemożliwi jej przyszły wpływ na kształt planu miejscowego i uniemożliwi ochronę przed ograniczaniem prawa dysponowania terenem na cele budowlane w przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym. Polemizując ze stanowiskiem Rady Gminy skarżąca stwierdziła w szczególności, że organ planistyczny wprowadził jedynie niewielkie zmiany do projektu studium na podstawie jej uwagi, jednak charakter tych zmian był cząstkowy i nie odnosił się do całej uwagi. Wskazując na podniesione zarzuty skarżąca wywiodła, że powyższe niewłaściwe zastosowanie art. 11 pkt 12 oraz art. 12 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym narusza zasady i tryb sporządzania studium, "co w związku z art. 28 pkt 1 nakazuje wycofanie uchwały z obrotu prawnego poprzez orzeczenie jej niezgodności z prawem" zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy W.M. z dnia 1 sierpnia 2012 r. nr [...] podkreślono ponadto, że W.Ś. nie jest właścicielką gruntów, o których mowa w wezwaniu do usunięcia prawa i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Nie była ich właścicielką również w momencie składania uwag i wniosków do studium. Działka 385/5 nie jest jej własnością od 20 grudnia 2007 r., a działki 385/3, 385/6, 385/11 i 386/34 od 26 marca 2008 r. Obecnie działki te stanowią współwłasność J.B.-S. i E.S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W ten sposób sformułowane zostało przez ustawodawcę generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy W.M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.M.. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu warunków formalnych określonych w cytowanym wyżej przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Tak więc skarżący w postępowaniu planistycznym musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1627/06 – LEX nr 315977). W niniejszej sprawie W.Ś. bezskutecznie wzywała organ gminy do usunięcia naruszenia. Ta przesłanka została więc spełniona. Rozważyć zatem trzeba, czy zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienie skarżącej, a jeżeli tak, to czy naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że pojęcie "interes prawny" oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. np. Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II; Matan Andrzej, Komentarz do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II oraz piśmiennictwo i orzecznictwo tam podane; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 907/07 - LEX nr 364765; wyroki NSA z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II GSK 163/06 - LEX nr 274855; z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 310/05 - LEX nr 190891). Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie więc interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 790/12 – LEX nr 1212683). W rozpatrywanej sprawie skarżąca uważa, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego poprzez to, że jej prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało ograniczone w taki sposób, że zapisy studium będą wiążące dla przyszłego planu miejscowego dla terenu wymienionych przez nią działek. W sprawie tej jest jednak poza sporem, że skarżąca nie jest właścicielką gruntów, o których mowa w wezwaniu do usunięcia prawa i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Nie była też ich właścicielką w momencie składania uwag i wniosków do studium. Z akt sprawy wynika, że działka 385/5 nie jest jej własnością od 20 grudnia 2007 r., a działki 385/3, 385/6, 385/11 i 386/34 od 26 marca 2008 r. Obecnie działki te stanowią współwłasność J.B.-S. i E.S., którzy nie są spokrewnieni ze skarżącą. Z treści przedłożonych przez skarżącą dokumentów dołączonych do pism procesowych z dnia 18 października 2012 r. i z dnia 16 listopada 2012 r. oraz z aktu notarialnego z dnia 20 grudnia 2007 r. Rep. A nr [...] wynika, że W.Ś. po przeniesieniu własności przedmiotowych działek nadal miała je w swoim władaniu (wraz z innymi osobami) oraz że skarżąca została upoważniona przez E.S. do jego reprezentowania i występowania w jego imieniu, które to upoważnienie zawarł w "oświadczeniach wraz z upoważnieniem procesowym". Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ani dzierżawca nieruchomości, ani jej użytkownik nie są legitymowani do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem nie można przyjąć, że plan miejscowy narusza ich interesy prawne. Interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela, nie jest w postępowaniu planistycznym prawnie chroniony. Jest to bowiem interes faktyczny, a ten nie daje legitymacji do skarżenia planu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 738/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 232/11). Powyższe uwagi odnieść również należy do wszelkich innych osób władających nieruchomościami, którzy nie są ich właścicielami, a także do możliwości zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 35 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Skoro zatem W.Ś. nie jest właścicielem działek objętych zaskarżoną uchwałą i nie jest żadną z osób wymienionych w art. 35 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogłyby być pełnomocnikiem właścicieli takich działek, to wniesiona przez nią skarga podlega oddaleniu jako złożona przez osobę nie posiadającą legitymacji do jej wniesienia. Podkreślić przy tym należy, że nie można było potraktować niniejszej skargi jako złożonej przez E.S., zawierającą jedynie brak formalny w postaci braku jego podpisu, bowiem skarga ta została wniesiona przez skarżącą w imieniu własnym w dniu 8 sierpnia 2012 r., a dopiero po otrzymaniu odpowiedzi na skargę nadesłała "oświadczenie wraz z upoważnieniem procesowym" z dnia 14 stycznia 2008 r. podpisane przez E.S. wraz z notarialnym potwierdzeniem podpisu z dnia 14 września 2012 r. Natomiast po otrzymaniu odpisu pisma pełnomocnika strony przeciwnej z dnia 31 października 2012 r. skarżąca nadesłała kolejne "oświadczenie wraz z upoważnieniem procesowym" podpisane przez E.S. i opatrzone datą 15 listopada 2012 r. Do powyższego oświadczenia dołączono kserokopie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uchwały Rady Gminy W.M. z dnia 1 sierpnia 2012 r. nr [...] oraz skargi również podpisane przez E.S. i opatrzone datą 15 listopada 2012 r. Podkreślić przy tym wypada, że z treści skargi nie wynika, aby skarżącym był ktoś inny niż W.Ś., ani też by skargę tę wnosiła w czyimś imieniu. Nie ma zatem żadnych podstaw, aby przedmiotową skargę taktować jako wniesioną przez kogoś innego niż W.Ś.. Podobne uwagi należy też odnieść do wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzedzającego złożenie w niniejszej sprawie skargi. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.