II SA/Wr 585/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi M. M., A. M. na decyzję Wojewody D. z dnia 24 czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę garażu samochodowego dwustanowiskowego w zabudowie wolnostojącej oddala skargę. Przedmiotem skargi M. M. i A. M., zwanych dalej skarżącymi, jest decyzja Wojewody D. z dnia 24 czerwca 2013 r., nr [...], uchylająca, wydaną we wznowionym postępowaniu, decyzję Starosty Ś. z dnia 25 stycznia 2013 r. nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji z dnia 2 lipca 2012 r., Nr [...]. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013, poz. 267, określanej dalej jako k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., określanej dalej jako u.p.b.). Z akt sprawy wynika, że Starosta Ś. decyzją z dnia 2 lipca 2012 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę garażu samochodowego, dwustanowiskowego w zabudowie wolnostojącej o powierzchni zabudowy 39 m2, przewidzianego do realizacji w S. przy ul. J. [...], na terenie działki nr [...] (po zmianie numeracji działka nr [...]). W dniu 28 sierpnia 2012 r. do organu I instancji wpłynął wniosek M. K., zwanego dalej uczestnikiem, o wznowienie postępowania administracyjnego z uzasadnieniem, iż "został pominięty przez urząd, jako strona w postępowaniu budowy garażu w granicy działki". Starosta Ś. postanowieniem z dnia 28 września 2012 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 2 lipca 2012 r. Jako przesłankę wznowienia organ I instancji wskazał brak czynnego udziału strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją (art. 145 § 4 k.p.a.). Starosta Ś. decyzją z dnia 25 stycznia 2013 r., Nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 2 lipca 2012 r., powołując się w uzasadnieniu na brak podstaw do jej uchylenia. Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania uczestnika, opisaną na wstępie decyzją z dnia 24 czerwca 2013 r., uchylił w całości decyzję Starosty Ś. z dnia 25 stycznia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że sporny budynek garażowy zaprojektowano bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] (dawniej [...]) w S.. Biorąc pod uwagę zakres robót budowlanych objętych przedłożonym wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę projektem budowlanym oraz usytuowanie budynku, stwierdzono, że obszar oddziaływania wnioskowanego zamierzenia budowlanego obejmuje również działkę nr 41. Organ odwoławczy ustalił, że współwłaścicielami tej działki są: Gmina S., M. K. (uczestnik), J. K. oraz M. K.. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał za bezzasadne kwestionowanie przez Starostę Ś. posiadania przez żądającego wznowienia postępowania przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 2 lipca 2012 r. Uchylając decyzję Wojewoda zalecił organowi I instancji dokonanie analizy prawidłowości decyzji z dnia 2 lipca 2012 r., po czym wydanie decyzji, w której: uchyli decyzję dotychczasową i wyda w jej miejsce nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub stwierdzi wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa, jednocześnie odmawiając jej uchylenia z powodów, o których mowa w art. 146 k.p.a. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli skarżący, którzy w jej uzasadnieniu wskazali na zachodzące w sprawie podejrzenie, że uczestnik dokonał samowolnego wykucia okna w należącym do niego lokalu mieszkalnym, wobec czego nie przysługuje mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu, gdyż zgodnie z aktualnym stanem prawnym (mapa sytuacyjno-wysokościowa, która została wykorzystana podczas budowy garażu) we wskazanym miejscu nie ma okna, a więc nie ma mowy o ograniczeniu nasłonecznienie przez należący do nich garaż. Według skarżących w sprawie zachodzi także podejrzenie, że uczestnik dopuścił się samowoli budowalnej rozbierając pralnię, która winna stać w miejscu, gdzie obecnie znajduje się okno oraz mur rozgraniczający działki. Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie trzeba przypomnieć, że podstawę procesową rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Powołany przepis głosi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną - bo taką jest decyzja wydana w omawianym trybie - i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. By naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z postanowieniami art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Odnosząc te rozważania prawne do kontrolowanej sprawy stwierdzić trzeba, że w sprawie tej wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Przystępując do szczegółowych rozważań w tym zakresie należy wskazać, że w myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy – por. szerzej: W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 295 i nast. wraz z cytowaną tam literaturą. Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, bez jej własnej winy. Wskazać w tym miejscu trzeba, że wniesienie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, o którego podjęciu bądź odmowie rozstrzyga bowiem, stosownie do art. 149 k.p.a., właściwy organ. Podanie uruchamia natomiast postępowanie wstępne, którego celem jest ustalenie przez organ czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Właściwy organ zobligowany jest zatem do zbadania np. czy podanie wniesione zostało przez uprawniony podmiot, czy strona domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji istotnie istniejącej w obrocie prawnym oraz czy strona przywołała w podaniu którąś z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie (w sposób niebudzący wątpliwości) od osoby niemającej (niemogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji - nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy obowiązkiem Sądu jest odniesienie się do spornej kwestii czy na podstawie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 u.p.b. uczestnikowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji, gdyż od jej wyniku zależy ocena prawidłowości wykazania wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy zatem wyjaśnić, że zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.b. sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym czy zarządcą nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie przesądza jeszcze o ich legitymacji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Jej warunkiem jest znajdowanie się nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b., przez który rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W literaturze przyjmuje się, że chodzi tu o wszelkie przepisy, które "wymuszają’’ jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007 str. 24 ). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu powinny uwzględniać jego funkcję, charakter, formę oraz konkretne i indywidualne parametry (zob. wyroki NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 666/09 oraz z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1892/06). Podzielając ten punkt widzenia podkreślić jednak należy, że odmowa przyznania statusu strony właścicielom, użytkownikom wieczystym czy zarządcom nieruchomości położonym w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji musi być rozważona ze szczególną starannością. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 370/09, wynika to ze szczególnej roli prawa budowlanego, jaką pełni w szeroko pojętym prawie sąsiedzkim, regulującym stosunki pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich, powstające w związku z wykonywaniem przez każdego z nich przysługującego mu prawa własności. Przyjęcie w związku z tym, że właściciel nieruchomości jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości wymaga oceny wielu przepisów i wykazania przez organ administracji, że w warunkach rozpoznawanej sprawy, w szczególności z uwagi na charakter planowanej zabudowy i wielkość działki, żadne z nich nie będą wprowadzały ograniczeń w zabudowie sąsiedniej nieruchomości. Powyższy wniosek znajduje potwierdzenie także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 69/10, gdzie stwierdzono, że "dokonując wykładni przepisów Prawa budowlanego ograniczających krąg stron w stosunku do art. 28 k.p.a., który mimo wszystko należy traktować jako pewien wzorzec "konstytucyjny" i punkt odniesienia w państwie prawnym, nie można zapominać o art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., który należy widzieć jako przepis o charakterze zasady ogólnej w prawie budowlanym". Prezentowane stanowiska uznać należy za całkowicie uzasadnione, jeśli założyć, że przecież z reguły wszelkie skutki związane z realizacją inwestycji będą miały wpływ przede wszystkim na nieruchomości sąsiednie. Bez wątpienia przepisami odrębnymi, na które powołuje się art. 3 pkt 20 ustawy są także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej w skrócie r.M.I.), skoro ustanawiają one zależności w zakresie wzajemnego sytuowania obiektów budowlanych i z reguły dotyczą właśnie nieruchomości sąsiednich. Wskazać zatem można, iż zgodnie z § 12 ust. 1 r.M.I. jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W tym ostatnim przypadku sytuowanie budynku dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie natomiast z ust. 3 pkt 4 powołanego paragrafu, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. W kontekście przywołanej regulacji prawnej wymaga jeszcze zwrócenia uwagi na stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 283/11, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż definicja "obszaru oddziaływania obiektu", zawarta w art. 3 pkt 20 u.p.b., nie daje podstaw do przyjęcia poglądu, iż nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, skoro przy usytuowaniu tego obiektu budowlanego zostały zachowane minimalne odległości od granicy działki sąsiedniej, wynikające z przepisów techniczno-budowlanych określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, to tym samym oddziaływanie obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości. W świetle przywołanej regulacji prawnej uczestnik należy do jednej z wymienianych w art. 28 ust. 2 u.p.b. kategorii stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W tym zakresie za całkowicie prawidłowe należy uznać stanowisko organu odwoławczego, który oparł wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd o interesie prawnym uczestnika na analizie informacji pochodzących z rejestru gruntów, z których wynika, że współwłaścicielami działki nr [...], w granicy z którą posadowiono sporny garaż są: Gmina S., M. K. (uczestnik), J. K. oraz M. K.. W przypadku tak zlokalizowanego w stosunku do działki nr 41 garażu uznać należy, że obiekt ten będzie kształtować stosunki na tej nieruchomości (sposób korzystania), a przez to będzie miał wpływ na wykonywanie przez właścicieli należącego do niego prawa własności. Nie bez znaczenia przy ocenie istnienia po stronie uczestnika interesu prawnego pozostaje również kwestia ewentualnego zacieniania pomieszczeń w należącym do niego mieszkaniu. Zgodnie z art. 34 ust. 3 u.p.b. projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, (...) ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Art. 35 ust. 2 pkt 2 u.p.b. nakazuje sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z kolei § 13 powołanego wyżej rozporządzenia stanowi, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m (§ 13 ust. 1 pkt 1). W przypadku zaprojektowania obiektu wyższego niż odległość między budynkami, w sposób określony w tym przepisie, na etapie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego należało sprawdzić, czy warunki te są spełnione przed wydaniem pozwolenia. Przy czym zgodnie z § 13 ust. 4 r.M.I. odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. W badanej sprawie nie przeprowadzono prawidłowej w tym zakresie analizy. Na tą niekorzystną ocenę wpływ miało oparcie się w sprawie - wbrew stanowisku zawartemu w skardze - na nieaktualnej mapie do celów projektowych. Wymaga bowiem zauważenia, że do złożonego w dniu 23 maja 2012 r. wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę załączono projekt zagospodarowania działki sporządzony na mapie, której aktualizację, jak wynika ze znajdującej się adnotacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykonano w maju 2010r. Na tej podstawie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł już prawidłowo ocenić spełnienia przez projekt wymogów wynikających z § 12 i § 13 r.M.I. Stanowiska w tym zakresie nie podważa również przedłożona przez skarżących przy piśmie z dnia 19 listopada 2012 r. mapa sytuacyjno-wysokościowa. Zaewidencjonowanie w dniu 16 listopada 2012 r. w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mapy sytuacyjno-wysokościowej z nadal widniejącym - przylegającym do budynku mieszkalnego położonego na działce nr 41 - budynkiem garażowym (dawna pralnia) nie zmienia faktu, że taka mapa nie może służyć do celów projektowych. Podstawę do dokonania w tym zakresie ocen może stanowić wyłącznie tylko taka mapa, której sporządzenie - co należy podkreślić – wymaga każdorazowego potwierdzenia w terenie aktualności treści mapy zasadniczej, w zakresie obejmującym co najmniej usytuowanie, obrys i układy istniejących obiektów budowlanych. W rozpoznawanej sprawie, pomimo dokonania w tym zakresie stosownych adnotacji, takiej inwentaryzacji zabrakło. Dlatego też dopiero w ponownie prowadzonym postępowaniu - w oparciu o aktualne informacje dotyczące sposobu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości - organ administracji architektoniczno–budowalnej będzie w stanie należycie wyjaśnić i ocenić wpływ realizowanej inwestycji na ograniczenia w naturalnym oświetleniu pomieszczeń w budynku znajdującym się na działce nr 41, w tym zapewnienia oświetlenia dziennego znajdującym się w tym budynku pomieszczeniom przeznaczonym na pobyt ludzi. Także w ponownym postępowaniu organ administracji powinien zbadać podnoszone w skardze okoliczności związane z podejrzeniem dokonania przez uczestnika samowolnego wykucia w należącym do niego lokalu mieszkalnym otworu okiennego oraz wyburzeniem przylegającego do tego lokalu budynku pralni. Niewątpliwie dokonane w tym zakresie ustalenia stanowić będą podstawę do oceny spełnienia przez planowane zamierzenie przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W tych okolicznościach niewypełnienie przez organ I instancji obowiązku prawidłowej oceny istnienia interesu prawnego uczestnika, stanowiło dostateczną podstawę do zastosowania przez organ odwoławczy dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym należy podnieść, że w ocenie Sądu, nieprawidłowości w zakresie wyznaczenia strony podmiotowej postępowania zakończonego ostateczną decyzją, którą udzielono skarżącym pozwolenia na budowę nie ograniczają się tylko do uczestnika, ale dotyczą pozostałych współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz rozciągają się również na współwłaścicieli nieruchomości, na której posadowiony został sporny garaż. W tym ostatnim przypadku, poza skarżącymi, postępowanie prowadzone było wyłącznie z udziałem W. W., gdy tymczasem, jak wynika to z ewidencji budynków, działka ta stanowi także współwłasność: Gminy S., C. G., W. K. i Z. K.. W świetle powyższego należy uznać, że organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii tak istotnej, jak ustalenie prawidłowego kręgu stron. Trzeba przy tym podkreślić, że sanowanie takiego braku w postępowaniu odwoławczym (z zastosowaniem art. 136 k.p.a.), zwłaszcza zaś uzupełnienie postępowania odwoławczego w kierunku rozszerzenia kręgu podmiotowego o nowe strony, które dotychczas nie występowały w postępowaniu przed organem I instancji, byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Takie działanie prowadziłoby także do naruszenia uprawnień kreowanej dopiero w postępowaniu odwoławczym strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania (a więc zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i odwoławczym) oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Skoro w ocenianej sprawie organ prowadzący wznowione postępowanie nie dokonał tak istotnych ustaleń, jak pełny i prawidłowy krąg podmiotów mających status strony w postępowaniu nadzwyczajnym przeto nie można – z przywołanych względów – postawić organowi odwoławczemu skutecznego zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Z tych powodów Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.