II SA/Wr 6/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rada Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 13 października 2009 r. nr 450/LVIII/2009 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ulicami Jana Kiepury, Ignacego Paderewskiego i Jana Pawła II w Jeleniej Górze I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. III. zasądza od Gminy Jelenia Góra na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł ( dwustu czterdziestu złotych ) tytułem kosztów zastępstwa prawnego. Uchwałą z dnia 13 października 2009 r. Nr 450/LVIII/2009 Rada Gminy Jeleniej Góry działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2002r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z uchwałą Rady Miejskiej Jeleniej Góry Nr 193/XXVIII/2008 z dnia 20 maja 2008 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ulicami Jana Kiepury, Ignacego Paderewskiego i Jana Pawła II w Jeleniej Górze. Uchwała została przedłożona Wojewodzie Dolnośląskiemu jako organowi nadzorowi. Wojewoda Dolnośląski przed upływem ustawowego terminu trzydziestu dni od dnia doręczenia uchwały nie skorzystał z kompetencji nadzorczych i w trybie art. 93 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na opisaną powyżej uchwałę zarzucając jej istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) a w rezultacie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości. Uzasadniając wniosek kasacyjny wyjaśnił, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenia "orientacyjnych" linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. W § 2 pkt 6 uchwały stwierdzono bowiem, że "Ilekroć w przepisach niniejszej uchwały jest mowa o orientacyjnych liniach rozgraniczających – należy przez to rozumieć linię rozgraniczającą tereny, tożsamą z granicą istniejącego lub projektowanego podziału geodezyjnego, której przebieg określony na rysunku planu może podlegać modyfikacjom. O ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej, orientacyjne linie rozgraniczające mogą być przesuwane w zakresie 5 m jednak pod warunkiem, że nie spowoduje to naruszenia ustaleń dotyczących minimalnej szerokości ciągów komunikacyjnych. O ile przepisy szczegółowe i indywidualne nie stanowią inaczej, przesunięcie orientacyjnych linii rozgraniczających powoduje równoczesne odpowiednie przesunięcie linii zabudowy wyznaczonych w sąsiedztwie tej linii". Następnie w ustaleniach szczegółowych dla terenu 1MN,KS,U w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały postanowiono, że "orientacyjna linia rozgraniczająca od strony terenu 1 MW może ulec przesunięciu w nielimitowanym zakresie w kierunku powiększenia terenu MW", w § 4 ust. 2 pkt 3 zapisano natomiast, że "orientacyjna linia rozgraniczająca od strony terenu MN,KS,U może ulec przesunięciu w nielimitowanym zakresie w kierunku powiększenia terenu 1 MW". Zdaniem Wojewody mocą przywołanych przepisów linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu ulegałaby zatem modyfikacjom i przesunięciem, co mogłoby powodować zwiększenie, zmniejszenie a tym samym zmianę przeznaczenia terenu. Przywołując treść art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewoda wskazał, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz o różnym sposobie zagospodarowania powinny być jednoznacznie ustalone. Ustawodawca posługuje się jednym sformułowaniem – linie rozgraniczające – brak zatem upoważnienia do stanowienia w uchwale o orientacyjnych liniach rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Organ nadzoru zauważył, że taki zapis może – jak w przywołanych przepisach zaskarżonej uchwały - powodować de facto zmianę przeznaczenia terenu. Wprowadzenie na rysunek planu orientacyjnych linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu i o różnym sposobie zagospodarowania pozwala na ich przesuwanie, co powoduje niejednoznaczne przeznaczenie terenu. Tymczasem określenie przeznaczenia terenu w planu powinno być dokonane w sposób jednoznaczny. Zdaniem Wojewody niedopuszczalne jest stanowienie w planie orientacyjnych linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu nawet w określonym zakresie (tu: do 5 m) z uwagi na możliwość zmiany przeznaczenia terenu. Zasady i procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są ściśle wyznaczone przepisami ustawy, a ich naruszenie powoduje nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 ustawy). Ustalając orientacyjne linie rozgraniczające Rada Miejska Jeleniej Góry naruszyła zasadę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionego w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy (powinno być ust. 2 pkt 1 – przyp. Sądu) a tym samym zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały. Na potwierdzenie przedstawionych wyżej argumentów Wojewoda przywołał orzeczenie WSA w Kielcach (II SA/Ke 166/09) dotyczące ustalania linii rozgraniczających oraz orzeczenie WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2007 r. (II SA/Kr 1148) w którym zanegowano możliwość stosowania w planie miejscowym norm otwartych. W odpowiedzi na skargę Gmina Jelenia Góra wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego wniosku – odnosząc się do zarzutów skargi – podano, że ani przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też przepisy wykonawcze do tej ustawy nie zawierają żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Jednakże obowiązek wprowadzenia do planu linii rozgraniczających w żadnym przepisie nie został sformułowany jako nakaz "sztywnego" przebiegu tych linii. Rada uważa, że wprowadzenie różnego typu linii rozgraniczających nie jest sprzeczne z ww. przepisami o ile zakres ich przesunięcia zostanie jednoznacznie zdefiniowany w planie (tzn. precyzyjnie określony) w sposób nie budzący wątpliwości, co do przeznaczeń rozgraniczonych terenów. Strona przeciwna wyjaśniła, że w zaskarżonej uchwale możliwość przesuwania orientacyjnych linii rozgraniczających została natomiast dokładnie zdefiniowana. Dla linii rozgraniczających ulice dopuszczono możliwość przesunięcia o 5 m, jednak pod warunkiem, że nie spowoduje to naruszenia ustaleń dotyczących minimalnej szerokości ciągów komunikacyjnych. W efekcie takiego zapisu 5 metrowy pas terenu przyległy do ulic publicznych ma dwie możliwości zagospodarowania - jako teren obsługujący teren zabudowy (bez możliwości zabudowy) lub jako teren ulicy publicznej. Zapis taki daje możliwość poszerzenia drogi w przypadku np. konieczności realizacji parkingów przyulicznych. Ma to znaczenie, gdyż plan obejmuje fragment dużego osiedla mieszkaniowego na którym systematycznie wzrasta problem braku miejsc parkingowych. Zastosowany w planie sposób zapisu powoduje, że przejęcie gruntu pod ewentualne poszerzenie drogi może nastąpić dopiero w przypadku zaistnienia takiej konieczności. Linią rozgraniczającą orientacyjną został również wydzielony wewnętrzny ciąg pieszo-jezdny przebiegający po terenach prywatnych, przy czy plan określił minimalne parametry tego ciągu. Dopuszczalny zakres przesunięcia pozwala na jego poszerzenie o ile właściciel terenu będzie zainteresowany. Linia rozgraniczająca ustalona została również pomiędzy terenami MN,KS,U i 1MW w taki sposób, że teren 1 MW może zostać powiększony kosztem terenu MN,KS,U. Daje to właścicielowi terenu MN,KS,U możliwość wykorzystania go w całości lub w części pod zabudowę wielorodzinną stanowiącą kontynuację zabudowy na terenie sąsiednim. Zapis taki z merytorycznego punktu widzenia jest analogiczny do zapisów dopuszczających na jednym terenie kilku przeznaczeń, co według aktualnie obowiązującego orzecznictwa jest zgodne z prawem. Wskazano, że ustalenia planu definiują dokładnie możliwość przesuwania orientacyjnych linii rozgraniczających a w konsekwencji dokładnie określają przeznaczenie terenów. Nie jest to przeznaczenie niejednoznaczne. Projekt planu z takimi zapisami przeszedł całą procedurę planistyczną i wszyscy zainteresowani mogli zapoznać się z proponowanym przeznaczeniem terenu w tym również z warunkami przesuwania linii rozgraniczających i wiążącym się z tym zapisem alternatywnego przeznaczenia części terenu. Nie ma więc podstaw do zarzutu, że przesunięcie linii rozgraniczającej powoduje zmianę przeznaczenia terenu. Zdaniem strony przeciwnej opieranie się przez Wojewodę Dolnośląskiego na wyroku WSA w Kielcach jest nieuzasadnione z uwagi na fakt, że odnosi się on do odmiennej sytuacji faktycznej – w odniesieniu do linii rozgraniczających dopuszczono nieograniczoną możliwość ich korygowania a wręcz przewidziano możliwość ich likwidacji, co w sposób oczywisty prowadziłoby do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast wyrok WSA w Krakowie nie odnosi się do skarżonej uchwały, gdyż nie wprowadzono w niej norm otwartych. Obszerną część argumentacji strona przeciwna poświęciła również problemowi powszechności stosowania w praktyce planistycznej kwestionowanych obecnie przez organ nadzoru zapisów, które stosowane były już we wcześniejszych uchwałach i nie były przez organ nadzoru kwestionowane. W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2010 r. Wojewoda odnosząc się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę podkreślił, że ustalania ogóle i szczegółowe planu w tym zakresie należy czytać łącznie. Zwłaszcza zakwestionował dopuszczoną w ustaleniach szczegółowych planu możliwość przesuwania linii rozgraniczających w nielimitowanym zakresie, wskazując, że zapis ten może spowodować, iż przeznaczenie terenu mogłoby ulec zmianie z pominięciem trybu i zasad zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidzianego ustawą. Wojewoda uważa również, że dopuszczenie orientacyjnych linii rozgraniczających spowoduje de facto, że przeznaczenie terenu nie będzie wynikało z planu lecz będzie o nim decydował organ wydający pozwolenie na budowę. Ponadto przedstawiono obszerne argumenty polemiczne z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę, dotyczące kwestii możliwości odniesienia tez zawartych w wyroku WSA w Kielcach do niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 70/10 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie poddany ocenie plan miejscowy niewątpliwie ustalał przeznaczenie dla objętego nim terenu, przewidując: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wyodrębnione zespoły garaży dla samochodów osobowych; parking dla samochodów osobowych; zabudowę usługową o określonym zakresie (symbol 1.MN,KS,U); zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z przeznaczeniem uzupełniającym (symbol 1.MW); parkingi jedno i wielopoziomowe z zabudową uzupełniającą (symbol 1.KS) oraz ulice zbiorcze, lokalne i ciągi pieszo-jezdne (symbole 1. KD/Z; 1. KD/L; 1. KDW/p-j). Sąd wskazał, że plan wprowadza również linie rozgraniczające rozróżniając tereny o różnym przeznaczeniu – przy czym bez znaczenia jest zdaniem składu orzekającego, że określa je jako linie obowiązujące i orientacyjne. Przyjęcie takiego nazewnictwa nie oznacza naruszenia prawa, skoro ustawa i rozporządzenie zarówno w przypadku przeznaczenia terenu jak i linii rozgraniczających nie zawierają żadnych ograniczeń stanowiąc jedynie o przeznaczeniu i liniach rozgraniczających bez żadnego dodatku. Tym samym zapis przyjęty w planie nie pozostaje wprost w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż nakazy określone tym przepisem zostały spełnione. Zdaniem Sądu rozważenia zatem wymagało, czy istotnie – w okolicznościach niniejszej sprawy - dopuszczenie możliwości przesuwania linii rozgraniczającej (zwanej orientacyjną) powoduje możliwość zmiany przeznaczenia terenu, bez wymaganej prawem procedury. Sąd uznał, że plan określa w sposób jednoznaczny przeznaczenie terenu i linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Dopuszczone planem przesunięcie linii rozgraniczających nazwanych orientacyjnymi, nie zmienia bowiem w ocenie tego Sądu przeznaczenia terenu. Ustalenia planu dopuściły bowiem – w ściśle określonych granicach – dla pasa terenu o szerokości 5 m po obu stronach pasa drogowego, oprócz przeznaczenia podstawowego również dodatkowo przeznaczenie pod drogi publiczne. W takiej sytuacji nie można powiedzieć aby adresaci normy planu (właściciele terenów) pozostawali w stanie niepewności co do przyszłego przeznaczenia terenu. Dopuszczone planem przesunięcie linii rozgraniczających nie zmieniło przeznaczenia terenu, a jedynie dookreśliło kształt terenu o danym przeznaczeniu w ściśle określonych planem granicach. Podobne uwagi skład orzekający odniósł do linii rozgraniczających wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych, z takim zastrzeżeniem, że ciągi te nie stanowią inwestycji celu publicznego, zatem ustalone w planie przeznaczenie nie może doprowadzić do wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem Sądu również ustalenie orientacyjnych linii rozgraniczających pomiędzy terenami 1.MW i 1. MN,KS,U nie prowadzi do zmiany przeznaczenia terenu. Plan co prawda wprowadza zapis o możliwości przesunięcia linii w nielimitowanym zakresie, jednak istotne jest, że przesunięcie dopuszczane jest jedynie na korzyść terenu 1.MW a więc tylko w jednym kierunku - w głąb terenu 1.MN,KS,U, którego linie rozgraniczające obowiązujące pokrywają się granicami geodezyjnymi terenu i stanowią jednocześnie granice obszaru objętego planem miejscowym. Tym samym ów zakres przesunięcia określony w planie jako "nielimitowany", zdaniem Sadu pierwszej instancji, w istocie jest przesunięciem limitowanym, gdyż możliwy jest tylko do granic terenu 1. MN,KS,U. Podkreślono, że równie dobrze, plan mógłby zawierać zapis precyzyjnie określający dopuszczalne przesunięcie linii na taką odległość jaką zajmuje cały teren 1. MN,KS,U od linii rozgraniczającej do granic planu (np. 50 m), wówczas skutek byłby taki sam. Podobnie jak wcześniej, dopuszczone w tym przypadku przesunięcie linii rozgraniczających nie zmienia przeznaczenia terenu lecz obok przeznaczenia podstawowego terenu 1 MN,KS,U (zabudowa jednorodzinna, usługi) dopuszcza na całym jego obszarze przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną. Granice przesunięcia są więc również określone planem tylko do jednego obszaru. Podkreślono, że ustawa wobec braku zakazów dopuszcza możliwość wprowadzenia na danym terenie przeznaczenia mieszanego. W istocie taki efekt wywołuje kwestionowany zapis. W rezultacie Sąd przyjął, że przedstawiony do oceny plan określał przeznaczenie terenów oraz zawierał linie rozgraniczające nazwane dodatkowo orientacyjnymi. Dopuszczone planem przesunięcie tych linii nie zmieniało przeznaczenia terenu lecz dookreślało przeznaczenie danego terenu (dopuszczając dodatkowe obok podstawowego przeznaczenie) w ściśle określonych planem granicach. W takiej sytuacji o przeznaczeniu terenu nie będzie decydował organ wydający pozwolenie na budowę, gdyż określone jest ono planem miejscowym. Wprowadzając kwestionowane zapisy gmina działała w ramach przyznanej je swobody nie przekraczając władztwa planistycznego. Opisany powyżej wyrok został zaskarżony przez Wojewodę Dolnośląskiego. W skardze kasacyjnej działający w imieniu organu pełnomocnik zarzucił kwestionowanemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dopuszczenie możliwości stanowienia orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu z możliwością ich przesuwania czy to w limitowanym, czy nielimitowanym zakresie w innym niż wymaga tego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trybie powoduje, że nieokreślony podmiot, organ w nieokreślony sposób i w nieokreślonej formie dokona zmiany przeznaczenia terenu i jego ustaleń. W ocenie autora skargi kasacyjnej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje radzie gminy kompetencji, ani możliwości decydowania o tym, czy przeprowadzanie procedury planistycznej jest w danym przypadku konieczne, zasadne i celowe, czy też nie, a możliwość stanowienia orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu z możliwością ich przesuwania umożliwi dokonywanie zmian w planie bez przeprowadzenia zmian w trybie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 27 tej ustawy. Tym samym niedopuszczalne jest stanowienie w planie zagospodarowania przestrzennego orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, których limitowane, a tym bardziej nielimitowane przesuwanie w głąb innego terenu doprowadzi do zmiany przeznaczenia terenu i jego ustaleń i w nieokreślonym trybie i formie przez nieokreślony podmiot. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1864/10) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony należy uznał zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Zgodnie z treścią tego przepisu obowiązkowym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim podkreślił, że zaskarżona uchwała przewiduje zamiast linii rozgraniczających, obszar gruntu w pewnych sytuacjach o niemal dowolnej szerokości, który należałoby nazwać "pasem rozgraniczającym". Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawanych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, innego aktu lub czynności z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonego aktu oraz istniejący wówczas stan faktyczny. Te reguły odnoszą się również do zakresu i formuły kontroli sprawowanej w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, objętych treścią przepisów art. 3 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 190 powoływanej poprzednio ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że wobec uchylenia w całości wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 maja 2010 r., sprawa jest w całości rozpoznawana ponownie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził przy tym zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w dacie podjęcia zaskarżonego aktu okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po myśli którego Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Działając w granicach tak określonych kompetencji, Sąd uwzględnił skargę. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W myśl z kolei § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m.in. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjnym w przywołanym wyżej orzeczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowym jest ustalenie normatywnej treści ustawowego zwrotu "linia rozgraniczająca". Zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i w doktrynie przyjmuje się zgodnie, że punktem wyjścia w procesie wykładni tekstu prawnego są językowe dyrektywy interpretacyjne (por. uchwała SN z dnia 20 czerwca 2000 r., I KZP 16/00, OSNKW 2000, z. 7–8, poz. 60; L. Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 85; M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 310; Z. Ziembiński: Teoria prawa, Warszawa–Poznań 1973, s. 107). Punktem wyjścia stała się zatem próba zinterpretowania art. 15 ust. 2 pkt 1 w oparciu o reguły wykładni językowej, zwłaszcza reguły semantyczne (znaczeniowe). Zgodnie z Uniwersalnym słownikiem języka polskiego PWN Warszawa 2008, pod pojęciem "linia" należy rozumieć znak graficzny mający tylko jeden wymiar – długość, dzielący płaszczyznę na części, wyznaczający jakiś obszar lub tworzący wzór, rysunek itp. Linia rozgraniczająca, która jest jednym z obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna, być obiektem o "grubości", szerokości najmniejszej z możliwych do fizycznego (realnego) wytyczenia, rozgraniczającym obszary o różnym przeznaczeniu. W zaskarżonej uchwale za linię rozgraniczającą uznano natomiast obszar gruntu o przyjętej w tej uchwale szerokości. W treści uchwały wprowadzone zostało pojęcie "orientacyjnych linii rozgraniczających", przez którą rozumie się "linię rozgraniczającą tereny, tożsamą z granicą istniejącego lub projektowanego podziału geodezyjnego, której przebieg określony na rysunku planu może podlegać modyfikacjom." Ponadto w uchwale wskazano, że "o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej, orientacyjne linie rozgraniczające mogą być przesuwane w zakresie 5 m jednak pod warunkiem, że nie spowoduje to naruszenia ustaleń dotyczących minimalnej szerokości ciągów komunikacyjnych. Wskazano również, że "przesunięcie orientacyjnych linii rozgraniczających powoduje równoczesne odpowiednie przesunięcie linii zabudowy wyznaczonych w sąsiedztwie tej linii". Następnie w ustaleniach szczegółowych dla terenu 1MN,KS,U w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały postanowiono, że "orientacyjna linia rozgraniczająca od strony terenu 1 MW może ulec przesunięciu w nielimitowanym zakresie w kierunku powiększenia terenu MW", w § 4 ust. 2 pkt 3 zapisano natomiast, że "orientacyjna linia rozgraniczająca od strony terenu MN, KS, U może ulec przesunięciu w nielimitowanym zakresie w kierunku powiększenia terenu 1 MW". Powyższe ustalenia, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku, prowadzą do konkluzji, że Rada Miasta Jelenia Góra w zaskarżonej uchwale określając linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz różnych zasadach zagospodarowania, przewidziała zamiast linii rozgraniczających, obszar gruntu w pewnych sytuacjach o niemal dowolnej szerokości, który należałoby nazwać "pasem rozgraniczającym". Takie określenie jednego z podstawowych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w warunkach rozpoznawanej sprawy, uznać należy za sprzeczne z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Może także prowadzić do sytuacji w której mimo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisy uchwały sprawiają, że przeznaczenie, zagospodarowanie i warunki zabudowy terenu w istocie pozostają niedookreślone. Zgodzić się również należy z wyrażonym przez organ nadzoru poglądem, że o tym w jakim zakresie może być przesuwana linia przeznaczenia terenu, przy zapisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jaki przyjęto w zaskarżonej uchwale, decydować mógłby inny organ (np. wydający pozwolenie na budowę). Tymczasem określenie obligatoryjnych elementów planu, w tym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania należy do wyłącznej właściwości rady gminy, która uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu którego przebieg szczegółowo reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższych rozważań należało, zdaniem Sadu, uwzględnić argumentację Wojewody Dolnośląskiego zawartą w skardze oraz uściśloną w skardze kasacyjnej, przy czym wskazać należy, że okazał się ona uzasadniona w stanie prawnym i faktycznym jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Zwracając w tym miejscu uwagę na złożoność zagadnienia dotyczącego ustalania orientacyjnych linii rozgraniczających przy nie budzącym wątpliwości wymogu rozgraniczania w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu sygnalizacyjnie wskazać można na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1863/10, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 126/10. W związku z powyższym, na podstawie przepisów art. 147 § 1, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.