II SA/Wr 60/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Starszy asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (zwane dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A.F. na decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego (szczegółowo opisanej w treści decyzji) w przedmiocie budowy stacji bazowej komórkowej. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że zawiadomienie stron postępowania o wydanie decyzji organu I instancji nastąpiło w trybie art. 49 k.p.a., który mówi, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem szczególnym w tym wypadku jest art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2017 r.,poz. 1073 ze zm.). Ponieważ w postępowaniu zakończonym opisaną wyżej decyzją Prezydenta W. odwołująca nie była inwestorem, ani właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której będzie loklaizowana inwestycja celu publicznego, właściwą formą zawiadomienia jej o wydaniu decyzji kończącej postępowanie było obwieszczenie. Z zawartego w aktach sprawy obwieszczenia o wydaniu decyzji organu I instancji z dnia [...] r. (nr [...]) wynika, że zostało ono publicznie ogłoszone i przekazane do publikacji na stronie internetowej w dniu 17 maja 2017 r. Taką datę ogłoszenia potwierdza również informacja zawarta w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta W. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że skoro decyzja została skutecznie ogłoszona w dniu 17 maja 2017 r., to stosownie do art. 49 k.p.a, jej doręczenie należy uznać za dokonane w dniu 31 maja 2017 r., zaś liczony od następnego dnia 14-dniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 14 czerwca 2017 r. Kolegium wskazało za przywołanym stanowiskiem WSA w Krakowie zawartym w wyroku z 14 sierpnia 2012 r.(sygn.akt II Sa/Kr 572.12), że "datą, do której strona zawiadamiana w drodze publicznego ogłoszenia o wydaniu aktu prawnego może wnieść środek odwoławczy jest czternasty dzień liczony od upływu 14 dni od publicznego ogłoszenia aktu prawnego". Kolegium stwierdziło, że na zawartym w aktach sprawy odwołaniu strony znajduje się pieczęć Kancelarii Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W., wskazująca na wpływ tego pisma do organu I instancji w dniu 16 czerwca 2017 r. (piatek0 oraz odręczny zapisem "złożono osobiście". Tym samym nie został zachowany ustawowy termin do wniesienia odwołania, który upłynął w dniu 14 czerwca 2017 r(środa). W skardze na powyższe postanowienie SKO we W., wniesionej przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej A.F., zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 k.p.a., poprzez bezpodstawne stwierdzenie, iż uchybiony został termin do niesienia odwołania przez skarżącą na skutek błędnego uznania, że doręczenie decyzji organu I instancji zostało dokonane w dniu 31 maja 2017 r., podczas gdy wraz z upływem tego dnia 31 maja 2017 r. zakończył się dopiero bieg 14-dniowego terminu na publikację ogłoszenia z informacją o wydaniu decyzji, a w konsekwencji przedmiotowa decyzja została doręczona stronie w trybie art. 49 k.p.a. dopiero w dniu 1 czerwca 2017 r. Dlatego też liczony od dnia następnego 14-dniowy termin do złożenia odwołania przypadał na dzień 15 czerwca 2017 r. (Święto Bożego Ciała), a zatem ostatnim dniem terminu na złożenie odwołania był dzień 16 czerwca 2017 r. Strona dochowała tego terminu wnosząc odwołanie osobiście do organu w dniu 16 czerwca 2017 r. 2. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 57 § 1 k.p.a. w zw. z art. 49 k.p.a. Zdarzenie w postaci doręczenia stronie decyzji nastąpiło według pełnomocnika skarżącej w dniu 1 czerwca 2017 r. i dnia tego zdarzenia, po myśli art. 57 k.p.a., nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm, przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podtrzymało w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącej co do jej sposobu liczenia terminu doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji/postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest przez przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- dalej p.p.s.a. (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowane postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania wydane zostało prawidłowo na podstawie przepisu art. 134 k.p.a. W badanej sprawie istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, w której dacie nastąpiło "doręczenie" decyzji stronie skarżącej, a konkretnie zawiadomienia o wydanej decyzji. Dla interpretacji sposobu obliczania terminu wynikającego z art. 49 k.p.a. należy posłużyć się ugruntowaną już wykładnią powyższego przepisu dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 235/11, z 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 847/12, z 1 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1903/10, oraz postanowienie NSA z 20 października 2011 r. sygn. akt II OSK 2136/11; publ.: cbois), który przyjął, iż bieg terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, po upływie których doręczenie uważa się za dokonane, rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego ogłoszenia, tj. dzień, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie. Dla rozpoczęcia biegu terminu doręczenia decyzji zgodnie z art. 49 k.p.a. miarodajny jest pierwszy dzień, w którym ogłoszenie zostało opublikowane w sposób określony w tym przepisie lub przepisach szczególnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela w całości pogląd wyrażony przez NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 235/11, w którym stwierdzono, że "Zgodnie z zasadami wykładni prawniczej, za podstawową uznaje się wykładnię językową, a następnie systemową oraz funkcjonalną. Kolejność ich stosowania jest uzależniona od wyników wcześniejszego etapu wykładni prawniczej, tj. należy stosować wykładnię funkcjonalną wyłącznie w sytuacji, gdy wykładnia językowa i funkcjonalna nie dają jednoznacznych, bezspornych wyników. Na gruncie wykładni językowej, pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia" należy rozumieć, jako termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Termin ten jest na gruncie przepisów prawa rozumiany jako zdarzenie pewne dające się obiektywnie określić. W przypadku publicznego obwieszczenia w rozpatrywanej sprawie należy uznać, że chodzi o moment, gdy obwieszczenie o wydaniu decyzji lokalizacyjnej zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu organu administracji publicznej." Dokonując wykładni nie należy doszukiwać się słów, które nie zostały zamieszczone w przepisie przez ustawodawcę. Godzi to bowiem w zasadę racjonalnego ustawodawcy, z której wynika, że gdyby jakiś wyraz miał się pojawić w rozpatrywanym przepisie, to zostałby on w nim zamieszczony. Stanowisko doktryny, w sposób jasny i precyzyjny określa, że zgodnie z przepisem art. 49 k.p.a. in fine, sam upływ 14 dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, K.P.A.. Komentarz, Wyd. 9, Warszawa 2008, Art. 49 Nb 3). Termin 14-dniowy, powodujący doręczenie aktu administracyjnego, zaczyna swój bieg w pierwszym dniu publicznej dostępności, tj. pierwszego dnia zamieszczenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń. To jest więc dzień publicznego ogłoszenia, od którego należy liczyć 14 dni, z upływem których uznaje się doręczenie decyzji za skutecznie dokonane. Takiej właśnie wykładni art. 49 k.p.a. dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 2010 r., II OSK 45/10 oraz w wyroku z 1 grudnia 2010 r., II OSK 1903/10. Jednoznacznie w nich stwierdził, że w rozumieniu art. 49 k.p.a., uznaje się, że doręczenie decyzji dokonane w drodze obwieszczenia nastąpiło z upływem 14 dni od pierwszego dnia, w którym dokonano publicznego ogłoszenia tego obwieszczenia. Przyjmując powyższy sposób liczenia 14 - dniowego terminu do zapoznania się z informacją o wydanej decyzji i stwierdzenia skutku "doręczenia" ww. decyzji w trybie art. 49 k.p.a., uznać należy za Kolegium, że dniem, który uznano za doręczenie skarżącej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] jest dzień 31 maja 2017 r. Czternaście dni liczone jest bowiem od 17 do 30 maja 2017 r. W 15-tym dniu od zamieszczenia publicznego obwieszczenia, tj. 31 maja 2017 r. nastąpiło "doręczenie" decyzji stronie odwołującej, a konkretnie w tym dniu zawiadomienie uznano za skutecznie dokonane. Mając na uwadze przepis art. 57 § 1 k.p.a., w dniu 1 czerwca 2017 r. rozpoczął bieg 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, który upływał w dniu 14 czerwca 2017 r. Skoro odwołująca wniosła odwołanie w 16-tym dniu (16 czerwca 2017 r. - piątek) od "doręczenia" jej decyzji, to stwierdzić należy, że uchybiła ustawowemu terminowi do wniesienia odwołania, a zatem słusznie organ odwoławczy orzekł o jego uchybieniu w drodze zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.