II SA/Wr 602/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: referent Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi E. I. i S. I. na zarządzenie Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zbycia w drodze bezprzetargowej gruntów położonych w Ś. przy ulicach [...] i [...] z przeznaczeniem na poprawę zagospodarowania nieruchomości przyległej I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Burmistrza Miasta Ś. na rzecz skarżących kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 17 lipca 2025 r. E. I. i S. I. (dalej jako "skarżący"), powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2024 r. poz. 1465, dalej w skrócie jako "u.s.g.) wnieśli skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta Ś. z dnia 18 października 2016 r., nr 74/2016 w sprawie zbycia w drodze bezprzetargowej gruntów położonych w Ś. przy ulicach [...] i [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...], AM – [...], obręb [...], dzielnica C. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżący zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego: - art. 37 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2024 r. poz. 1145, dalej jako – u.g.n.) poprzez błędne ustalenie, że działka nr [...] poprawia warunki zagospodarowania wyłącznie jednej nieruchomości, podczas gdy zbywana przez organ nieruchomość mogła poprawić warunki zagospodarowania również innych nieruchomości, w tym nieruchomości skarżących, a zatem zastosowanie trybu bezprzetargowego nie było prawnie dopuszczalne; 2. naruszenie prawa materialnego: art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 18 ust. 9 pkt a) u.s.g. poprzez dokonanie czynności zbycia nieruchomości na podstawie zaskarżonego zarządzenia bez wymaganej zgody rady gminy, a która to kompetencja burmistrza nie wynikała ani z przepisów u.s.g. ani z uchwały, w szczególności nie wynikała z uchwały w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Ś., co w konsekwencji doprowadziło do wydania zarządzenia w przedmiocie sprzedaży nieruchomości gminnej bez podstawy prawnej i z przekroczeniem kompetencji udzielonych organowi wykonawczemu gminy. Wskazując na opisane naruszenia skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że na podstawie zaskarżonego aktu organ wykonawczy gminy, na podstawie art. 37 u.g.n. zbył w drodze bezprzetargowej opisaną nieruchomość na rzecz osoby prywatnej, a zarządzenie to nie posiada uzasadnienia. Sprzedana działka była faktycznie wykorzystywana jako ciąg pieszy łączący ulicę [...] z ulicą [...]. Z jednej strony działka ta graniczy z nieruchomością skarżących (działka nr [...]). Dalej w skardze wskazano, że nabywca nieruchomości, M. B., scalił nabytą działkę z należącą do niego nieruchomością nr [...]. Poprzez połączenie działek powstała działka nr [...]. Starosta Lubański decyzją z dnia 19 lipca 2022 r., wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na budowę budynku wielokondygnacyjnego z przeznaczeniem na działalność turystyczną na tej nieruchomości. Skarżący są stroną tego postępowania. Skarżący wskazali, że działka nr [...], sprzedaży której się sprzeciwiali, poprawiała funkcjonowanie należącej do nich nieruchomości - działki nr [...], bowiem opisana była w dokumentach ewidencyjnych jako droga i taką funkcję też faktycznie pełniła. Graniczące z nią nieruchomości charakteryzują się nierównym ukształtowaniem terenu i porośnięte są wysoką czasami roślinnością. Skarżący korzystali z działki nr [...] między innymi w celu dostępu do koszenia swojej działki nr [...], bowiem od strony ulicy [...] dostęp nie był możliwy z uwagi na znajdujący się tam rów. Nadto, na działce tej ustanowiona jest służebność wod – kan, ujawniona w księdze wieczystej. W dalszej części skargi wywodzono, że jak wynika z treści zaskarżonego zarządzenia zostało ono podjęte na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] maja 2001 r., nr [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy. Tymczasem w ocenie skarżących, z uchwały tej w żaden sposób nie wynika kompetencja dla organu wykonawczego do podejmowania aktów sprzedaży takich nieruchomości. Uzasadniając legitymację do wniesienia skargi skarżący wyjaśnili, że byli stroną zainteresowaną sprzedażą przedmiotowej nieruchomości, która ostatecznie została sprzedana bezprawnie w trybie bezprzetargowym, zatem nie tylko posiadają interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia na podstawie którego zbycie to nastąpiło, ale interes ten został zaskarżonym zarządzeniem naruszony. Skarżący zostali bowiem pozbawieni możliwości poprawny zagospodarowania własnej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością zbytą w trybie bezprzetargowym. Uzasadniając zarzuty skargi skarżący przytoczyli orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazujące na fakt, że zasadą jest zbywanie nieruchomości komunalnych w drodze przetargowej, a dopuszczeni możliwości zbycia takiej nieruchomości w inny sposób, musi zostać poprzedzone ustaleniem, że nie istnieją inne nieruchomości, których właściciele mogliby wystąpić do organu gminy z wnioskiem o sprzedaż tej samej nieruchomości w celu poprawy warunków zagospodarowania własnej nieruchomości. W niniejszej sprawie jak wskazano, warunków takich nie było, a zaskarżone zarządzenie nie zawiera nawet uzasadnienia, zatem trudno o stwierdzenie, czy organ poczynił jakiekolwiek ustalenia w tym przedmiocie. Dodatkowo podniesiono, że Burmistrz nie uzyskał od właściwego organu, tj. Rady Miasta, zgody na zbycie nieruchomości gminnej, albowiem przywołana uchwała w sprawie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy, kompetencji do sprzedaży w trybie bezprzetargowym Burmistrzowi nie udzielała. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Ś. wniósł o jej oddalenie w całości. Organ podniósł, że jedyną osobą, która wyraziła chęć zakupu spornej działki nr [...]był właściciel działki przyległej - numer [...]. Skarżący, którzy co prawda również są właścicielami przyległej działki, występowali z pismami prosząc o wstrzymanie sprzedaży, jednakże w żadnym z pism nie wyrazili chęci zakupu nieruchomości. W odpowiedzi na kierowane pisma ówczesny Burmistrz informował skarżących, ze grunt jest niezagospodarowany, przeznaczony w mpzp na cele usług turystyki i wypoczynku i nie jest niezbędny dla Gminy dla realizacji jej zdań własnych. Działka skarżących posiadała dogodny dostęp do innych dróg publicznych. Dodatkowo wielkość działki nr [...] ([...] m3) powodowała, że nie mogła ona być zagospodarowana jako samodzielna nieruchomość. Wykaz o sprzedaży działki nr [...] w rybie bezprzetargowym podany był do publicznej wiadomości na 6 tygodni i osoby uprawnione do jej nabycia w tym trybie mogły odpowiedni wniosek złożyć. Żaden taki wniosek nie wpłynął. Odnośnie do kwestionowania uchwały Rady Miasta Ś. w sprawie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Ś. nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. podniesiono, że w § uchwały powierzono jej wykonanie Zarządowi Miasta (co w latach kolejnych obowiązywania aktu zmienione zostało na burmistrza miasta). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako – p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały lub aktu, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. Przechodząc do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta Ś. z dnia 18 października 2016 r., nr 74/2016 należy wskazać, że skarga w rozpoznawanej została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przy czym wyjaśnić od razu należy, że z uwagi na fakt, że skargą kwestionowany akt podjęty został przed dniem 21 czerwca 2017 r., zastosowanie w sprawie znalazł art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.). Skarga musiała być więc poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw). W okolicznościach sprawy skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 7 lipca 2025 r. Z akt sprawy, jak i z treści odpowiedzi na skargę nie wynika, aby organ udzielił odpowiedzi na skargę, zatem uznać należy, że skarga wniesiona został z zachowanie ustawowego terminu, albowiem wniesiona została do sądu w dniu 21 lipca 2305 r. Skarga spełnia również wymagania co do legitymacji procesowej warunkującej możliwość wniesienia skargi. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze, skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżone zarządzenie naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Zaskarżone zarządzenie w przedmiocie zbycia w trybie bezprzetargowym nieruchomości graniczącej bezpośrednio z nieruchomością skarżących (działki przyległej) narusza ich interes prawny, albowiem pozbawiło stronę możliwości nabycie tej nieruchomości w celu poprawy warunków gospodarowania własną nieruchomością, tj. w zakresie praw własności skarżących do nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie numerem [...] w Ś. Interes w zaskarżeniu zarządzenia zezwalającego na odstąpienie od zasady przetargowego zbycia własności publicznej wywodzi się z art. 140 k.c. dotyczącego granic prawa własności nieruchomości oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Stąd Sąd rozpoznał wniesioną skargę merytorycznie. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy jest nieważne, gdy jest sprzeczne z prawem. Natomiast stosownie do treści art. 94 u.s.g Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. 2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Zgodnie zatem z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały następuje w przypadku, gdy uchwała lub zarządzenie jest sprzeczne z prawem, a naruszenie to ma charakter istotny. W judykaturze podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać pewne rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05). Podstawą materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia stanowi art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. W myśl art. 37 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Stosownie do treści art. 37 ust. 2 pkt 1 ugu.g.n. nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34. Przepis art. 37 ust. 2 regulujący bezprzetargową sprzedaż nieruchomości stanowi wyjątek od generalnej reguły ustanowionej w ust. 1 art. 37 u.g.n. Jak podkreśla się w piśmiennictwie wszelkie wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają wynikać wprost z przepisów ustawy i nie można ich interpretować rozszerzająco. Zasadą jest więc sprzedawanie lub oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a jedynie w wyjątkowych przypadkach nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, teza 2 do art. 37 u.g.n., jak również powołane tam: wyrok NSA z 21 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1998/06, wyrok WSA we Wrocławiu z 8 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 86/09). Organ gminy nie może zatem dowolnie wybrać jednego z zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych, nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości najbardziej poprawiłoby warunki zagospodarowania jego nieruchomości. Jeżeli istnieje więcej niż jednak działka przyległa, której właścicielami są podmioty inne niż Gmina czy też wnioskodawca, to wyłączenie przetargowego sposobu zbycia nieruchomości jest wykluczone. Skoro bowiem z woli ustawodawcy nieruchomości publiczne powinny być zbywane na jednakowych zasadach, to dotyczy to także sytuacji, w której nabycie takiej nieruchomości mogłoby poprawić warunki zagospodarowania kilku różnych nieruchomości (wyroki WSA: w Lublinie z dnia 19 grudnia 2017 r., II SA/Lu 884/17; we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2020 r., II SA/Wr 214/20, wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA). Jak wskazuje się również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. tryb nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Gdy więc możliwość poprawienia warunków odnosi się do większej liczby nieruchomości musi być przeprowadzony przetarg (wyrok WSA w Szczecinie z dnia wyrok z dnia 9 lutego 2023 r., II SA/Sz 768/22, LEX nr 3502269). Co istotne, kwestią rozstrzygającą, czy konkretna działka może być zbyta w drodze bezprzetargowej w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., jest okoliczność, czy istnieją inne nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie tego przepisu prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedaż nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości. Przy czym, brak reakcji właścicieli innych nieruchomości przylegających do sprzedawanej działki nie może oznaczać, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia przetargu (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2022 r., II SA/Rz 91/22, LEX nr 3349229). Ratio legis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. powinno się zatem odczytać jako możliwość zastosowania trybu bezprzetargowego wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, która może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych, gdy tylko jedna osoba spośród ich właścicieli albo użytkowników wieczystych jest zainteresowana nabyciem całej nieruchomości, a pozostali wyrażają na to zgodę (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 marca 2020 r., II SA/Wr 821/19, LEX nr 3099362). Tylko wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, mogące poprawić warunki zagospodarowania jednej tylko nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, a nie mogą one być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, dopuszczalne jest jej zbycie w drodze bezprzetargowej (wyroki: Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2006 r., IV CSK 98/06, Lex nr 459229; WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r., II SA/Ol 1254/14). Dowodzi się bowiem braku podstaw dla przeprowadzania przetargu, gdy zainteresowana nabyciem nieruchomości jest tylko jedna osoba, a ratio legis przetargu sprowadza się do stworzenia równych szans wszystkim chętnym, gdy jest ich wielu. Innymi słowy, gdy przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. można odczytać jako możliwość zastosowania trybu bezprzetargowego wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, która może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych, gdy tylko jedna osoba spośród ich właścicieli albo użytkowników wieczystych jest zainteresowana nabyciem całej nieruchomości, a pozostali wyrażają na to zgodę. Celem normy zawartej w tym przepisie jest głównie umożliwienie wszystkim właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości przyległych nabycie nieruchomości zbywanej, o ile poprawi to warunki zagospodarowania ich nieruchomości. Zgodny sposób uregulowania tej kwestii może zwolnić gminę z działań i kosztów związanych z przeprowadzeniem przetargu. To jest kolejne ratio legis omawianego przepisu (tak wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z dnia 16 stycznia 2025 r. II SA/Go 481/24). W niniejszej sprawie nieruchomość sprzedana została w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., pomimo faktu - czego nie kwestionuje organ - że do sprzedawanej działki nieruchomością przyległą była również działka skarżących nr – [...] i to pomimo wyraźnie kierowanych w tym przedmiocie sprzeciwów skarżących. W świetle przytoczonych przepisów okoliczność, że skarżący samej oferty kupna nie złożyli, nie wpływu na fakt, że wykluczało to możliwość zastosowania przez Gminę bezprzetargowego trybu zbycia działki. W analizowanej sprawie dodatkowo – na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, zaskarżone zarządzenia nie zawiera uzasadnienia, wobec czego przesłanki jakimi kierował się organ odstępując od przetargowego zbycia nieruchomości nie wynikają z treści zarządzenia. Już tylko powyższe uwagi muszą prowadzić do wniosku, że zaskarżone zarządzenie dotknięte jest uchybieniami która skutkuje jego nieważnością. Jednakże Sąd zauważa, że również drugi ze sformułowanych w skardze zarzutów zasługuje na uwzględnienie. Uchwała Rady Miasta Ś. z dnia [...] maja 2001 r., w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy Ś. w żadnym z postanowień nie zawiera upoważnienia dla organu wykonawczego Gminy do samodzielnego zbywania nieruchomości komunalnych w trybie bezprzetargowym, co powoduje, że zarządzenie dodatkowo wydane zostało bez właściwego umocowania. Wobec upływu roku od dnia podjęcia zasakrzone4go aktu, który nie jest aktem prawa miejscowego, zgodnie z treścią art. 94 u.s.g. Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.