II SA/Wr 63/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi K. i M.Z. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] Nr [...] odmówiono Panu J.S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi usługami rzemieślniczymi, przewidzianych do realizacji na działce nr [...], AM-3 w obrębie S. gmina K.W.. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami szczegółowymi, określonymi w § 11 ust. 2 i ust. 3 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K.W. z dnia [...] Nr [...]. Organ ten uznał, że przepisy § 11 ust. 2 i 3 tej uchwały są ustaleniami obowiązującymi, określającymi szczegółowe przeznaczenie przedmiotowego terenu, w związku z czym przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z jego ustaleniami. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor Pan J.S., działający przez pełnomocnika Pana B.Ż., podnosząc, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zgodny jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla omawianego terenu, na potwierdzenie czego przedłożył opinię prawną dotyczącą tej kwestii. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda D. w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda D. zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz.902, z późn. zm.); 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń, oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, a także zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia budowlane i legitymująca się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Planowana inwestycja położona jest na terenie, dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. gmina K.W., podjętego uchwałą Rady Miejskiej w K.W. z dnia [...] nr [...] /Dziennik Urzędowy Województwa W. z [...] r. Nr [...], poz.[...]/. W rozdziale 4 pt "Ustalenia końcowe" w § 11 ust. 2 i 3 powyższej uchwały zapisano: "Zachowują moc ustalenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi S., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K.W. z dnia [...]. Zachowuje moc uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K.W. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego wsi S.". Wymieniona powyżej uchwała Rady Miejskiej w K.W. z dnia [...] nr [...], podjęta została między innymi na podstawie przepisów nieobowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 80, poz.717 ze zm./. Zgodnie z art. 87 ust. 3 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Wobec powyższego w rozpatrywanej sprawie, z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciły moc ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, podjęte uchwałami Rady Miejskiej w K.W. nr [...] z dnia [...] oraz nr [...] z dnia [...]. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym: "1. Po dniu 1 stycznia 2004 r. nie ma prawnej możliwości zastosowania ustaleń planów sprzed 1 stycznia 1995 r. 2. Rada gminy, chcąc, aby regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1995 r. zachowały swoją aktualność, może inkorporować treść tych aktów do nowo przygotowywanej uchwały." /wyrok WSA w Łodzi z 16 listopada 2007 r. II SA/Łd 757/07 LEX nr 365227/. W rozpatrywanej sprawie obowiązują zatem jedynie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. gmina K.W., podjętego uchwałą Rady Miejskiej w K.W. z dnia [...] nr [...], bez ustaleń szczegółowych zawartych w powyżej wymienionych planach. Organ stwierdził zatem że kwestionowane rozstrzygnięcie Starosty Powiatu W. jest wadliwe, a organ ten winien, z uwzględnieniem wymagań procedury administracyjnej, w znacznym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a następnie wydać prawidłowe rozstrzygnięcie. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli K. i M.Z. zarzucając, że inwestor próbuje na gruncie przewidzianym do zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, zrealizować inwestycję polegającą na lokalizacji blokowiska domów wielorodzinnych. Wojewoda D. błędnie interpretuje uchwałę Rady Miejskiej w K.W. z [...], gdyż częścią tej uchwały są uchwały z [...] i z [...], wobec czego zachowuje ona aktualność. Organ odwoławczy błędnie interpretuje cytowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i dlatego skarżona decyzja winna być uchylona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm./ sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy /art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 kpa. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów /art. 136 kpa/, to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy /por. np. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 1999 r. sygn. akt I SA 632/99 - LEX nr 48722; z dnia 6 września 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 2235/99 - LEX nr 76091; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2085/04 - LEX nr 192640/. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda takie postępowanie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono nim przepisy procesowe. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 kpa i wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy organ stwierdzi, że materiał zebrany przez organ I instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów z udowodnione /por. np. wyroki NSA z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt V SA 239/01 - LEX nr 50105; z dnia 22 września 1981 r. sygn.akt II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 433/06-LEX nr 219387/. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 1 i 3 kpa /wyrok NSA z dnia 13 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 1680/01 - LEX nr 109328/. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda D. uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia dostatecznie wykazał że rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a zwłaszcza dokonania oceny projektu budowlanego i oceny wniosku o pozwolenie na budowę w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., podjętego uchwałą Rady Miejskiej w K.W. z dnia [...]. Sąd podziela w pełni pogląd prawny, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Utrata mocy prawnej planów miejscowych uchwalonych przed rokiem 1995 powoduje, że jeżeli nie uchwalono nowych planów, od 1 stycznia 2004 r. zabudowa na tych obszarach jest możliwa wyłącznie po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku realizacji inwestycji celu publicznego - decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po dniu 1 stycznia 2004 r. nie ma prawnej możliwości zastosowania ustaleń planów sprzed 1 stycznia 1995 r. (por. Z. Niewiadomski: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 576-580). Wykładnia przepisu art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem składu orzekającego, nie nastręcza różnorodnych problemów interpretacyjnych. Jego konstrukcja odnosi się do daty uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc o planach przyjętych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Sąd orzekający podziela także i ten pogląd prawny, że rada gminy, chcąc aby regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1995r. zachowały swoją aktualność, może inkorporować treść tych aktów /podkr. Sądu/ do nowo przygotowanej uchwały /por. wyrok WSA w Łodzi z 16 listopada 2007r. sygn.akt II SA/Łd 757/07, Lex 365227/, a nie powołać się ogólnie na nią, jak to uczyniono w niniejszej sprawie. W związku z powyższym skargę jako nietrafną należało oddalić na podstawie art. 151 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. H.B.22.06.2009r.