II SA/Wr 730/16

Dnia 17 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. nakazał wspólnocie mieszkaniowej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku poprzez 1. wykonanie w terminie 6 miesięcy od dnia ostatecznej decyzji a) wymiany uszkodzonego, nieszczelnego pokrycia dachu z dachówki ceramicznej na nowe b) naprawy zniszczonych elementów ław kominiarskich c) usunięcie prowizorycznych podłączeń w instalacji oświetlenia w piwnicy; 2. wykonanie w terminie 10 miesięcy izolacji pionowej ścian fundamentowych oraz opaski ściany zewnętrznej budynku od zaplecza nieruchomości. W uzasadnieniu organ ten powołał ustalenia wynikające z protokołu z kontroli okresowej budynku z maja 2015 r., że stan techniczny pokrycia dachowego budynku jest zły i dach wymaga remontu. Jak wynika z dowodu z oględzin w styczniu 2016 r. budynek posiada trzy kondygnacje w tym poddasze. W lokalu nr 2 na poddaszu widoczne są przecieki w obrębie okien połaciowych, zaś na poziomie pierwszego piętra zawilgocenie i zmurszenie tynku w obrębie nadproży okiennych, tak samo w lokalu nr 3 od strony podwórza. Od strony części nieużytkowej poddasza widoczne są prześwity między dachówkami i poluzowane dachówki. Z zewnątrz widoczne były ubytki dachówek, dachówki zalegające w rynnach i nierówności pokrycia dachowego. W piwnicy pod lokalem użytkowym są ślady po zawilgoceniach. Jak ustalono, remont dachu wykonany został około 1995 r. Według protokołu z kontroli okresowej z 2011 r. dachówka wymaga miejscowo remontu, ławy kominiarskie wymagają przełożenia i impregnacji, celem eliminacji zawilgocenia ścian piwnicy wykonać należy izolację pionową ścian fundamentowych oraz opaskę od strony zaplecza nieruchomości. Według badań instalacji elektrycznej w budynku z 2001 r. wymagają usunięcia prowizoryczne połączenia instalacji w piwnicy. Wspólnota nie wykonała zaleceń wynikających z protokołu z 2011 r. Dach wymaga remontu z uwagi na nieszczelność i niedrożność rynien wskutek wypełniania ich dachówkami. Dachówki spadające z dachu stwarzają ponadto zagrożenie dla życia i zdrowia. Brak opaski wokół budynku wywołuje zawilgocenie piwnic i pogorszenie stanu technicznego. W ocenie tego organu stwierdzone wady nie wymagają dodatkowych ekspertyz lub ocen technicznych, z uwagi na ich nieskomplikowany charakter. Dotychczasowy materiał procesowy był wystarczający do stosowania art. 66 p.b. Zachował on aktualność, gdyż ustalenia z 2011 r. zostały potwierdzone w 2015 r. Nakazy ograniczone zostały do usunięcia wad istotnie wpływających na stan techniczny budynku lub stwarzających zagrożenie. Organ podkreślił, że budynek znajduje się jednostkowo w gminnej ewidencji zabytków oraz na obszarze osiedla wpisanego do rejestru zabytków w 1979 r., zatem przed wykonaniem nakazanych robót zobowiązany powinien uzyskać uzgodnienie lub pozwolenie organu ochrony zabytków. W odwołaniach od tej decyzji zarządca w imieniu wspólnoty mieszkaniowej wniósł o przedłużenie terminu wykonania nakazanych robót, przy czym zarządca jest osobą prawną, zaś odwołanie podpisał jej prokurent bez dołączenia pełnomocnictwa procesowego udzielonego przez wspólnotę, a kolejno dwoje członków małej wspólnoty mieszkaniowej wymienionych w rozdzielniku. Odwołujący się kwestionował przyczynę zawilgocenia budynku, którą jest według niego wadliwe wykonanie adaptacji strychu. Stan techniczny dachów jest identyczny w całym ciągu budynków. Wątpliwości budzi zakres nakazanej naprawy dachu. Rynny nie są czyszczone, ale nie są zapychane przez dachówki. Izolacja pionowa powinna zostać wykonana, ale przede wszystkim od ulicy. Skarżąca natomiast kwestionowała nakaz naprawy dachu, gdyż nie ma na to pieniędzy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Strop strychu nie przecieka. Zacieki w lokalu nr 2 pozostały z okresu sprzed wymiany rynny. Relacje i dowody pochodzące od właściciela tego mieszkania są tendencyjne lub nieprawdziwe. Przecieki występują w jego mieszkaniu, a ich przyczyną jest wadliwie wykonana przez niego adaptacja poddasza. Dachy budynków nr 51 i 53 są w takim samym stanie technicznym, zaś nakaz ograniczono do budynku nr 51. Prowizoryczny kabel elektryczny również założył właściciel tego lokalu i do niego wyłącznie należało zaadresować nakaz. Zawilgocenie piwnic następuje z braku ich wietrzenia, a ślady są niewielkie, więc nakaz wykonania izolacji jest bezpodstawny. Według skarżącej wszystkie ponad stuletnie budynki nie mają opaski przeciwwilgociowej oraz izolacji ścian fundamentowych. Ciąg budynków ma długość 180 metrów, zaś nakaz dotyczy wykonania izolacji fragmentu o długości 18 m, co jest bezsensowne. Chodnik nachylony jest w kierunku budynku, więc woda z rynny wyprowadzonej na chodnik zalewa ściany. Trzeba więc przedłużyć rynnę lub odpowiednio wyprofilować chodnik, zamiast wykonywać inne kosztowne roboty, które nie usuną przyczyny. Zaskarżoną decyzję organ uchylił powyższą decyzją i orzekając co do istoty sprawy nakazał wspólnocie mieszkaniowej budynku jako ogółowi współwłaścicieli nieruchomości, usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, formułując nakazy i terminy ich wykonania identycznie jak w pierwszej instancji. W uzasadnieniu na wstępie organ przepisał uzasadnienie pierwszej instancji, czyli podał chronologiczny zapis czynności procesowych tego organu i stron, bez dokonania ocen mocy dowodowej poszczególnych elementów materiału procesowego sprawy i poczynienia własnych ustaleń. Następnie podał treść rozstrzygnięcia pierwszej instancji i odwołań. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie organ najpierw przytoczył brzmienie przepisów art. 5 ust. 2 i art. 66 p.b. oraz tezy prawne wyroków VII SA/Wa 799/11 i II OSK 530/11. Przypominając zawartość protokołów z okresowych kontroli i oględzin organ stwierdził prawidłowość dotychczasowego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do odwołań organ podkreślił, że nie wydano nakazu remontu dachu, a jedynie wymiany nieszczelnego pokrycia. Pozostałe nakazy znajdują oparcie w protokołach kontroli. Rozpatrując odwołanie wspólnoty reprezentowanej przez osobę prawną organ podkreślił wieloletnie już zaniechanie wymaganych napraw, co nie pozwala na wydłużenie terminu. Odnośnie skarżącej wskazał, że względy ekonomiczne nie mają znaczenia przy stosowaniu art. 66 p.b. (wyrok II OSK 480/10). Sprawa dotyczy wyłącznie stanu budynku nr 51, a nie budynków sąsiednich. Według organu, skoro treść wydanych nakazów budziła wątpliwości stron, to należało sformułować je na nowo. Przyczyna stanu obiektu i podział kosztów robót pomiędzy współwłaścicieli również nie mają znaczenia przy stosowaniu art. 66 p.b. (wyrok II OSK 838/14). W skardze do sądu administracyjnego skarżąca powtórzyła i częściowo rozwinęła zarzuty i wywody odwołania: w szczególności wskazała, że protokoły kontroli są sprzeczne w zakresie wentylacji nawiewnej w jej łazience, co wskazuje na tendencyjność protokołów, bo ich ustalenia mają służyć potrzebom właściciela lokalu nr 2, a szykanować skarżącą. Nakazane roboty powinien wykonać sprawca nieprawidłowości, ten właśnie właściciel. Nakazy są nieodpowiednie do stanu technicznego budynku i jego przyczyn. Bezzasadny i absurdalny technicznie jest nakaz wykonania izolacji na krótkim odcinku w ciągu budynków. W całej dzielnicy nie było i nie ma budynków z opaską przeciwwilgociową lub izolacją ścian fundamentowych. Uzasadnione byłyby nakazy odpowiednie, jak przedłużenie rynny lub wyprofilowanie chodnika, nakazanie naprawy dachu właścicielowi lokalu nr 2, który wykonał wadliwie roboty adaptacyjne i z którego lokalu są przecieki, jak też zainstalował prowizoryczny kabel elektryczny, niech więc go usunie, nie zaś wspólnota. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W uzupełnieniu skargi (k. 127) skarżąca twierdziła, że właściciel lokalu nr 2 wykorzystuje część połaci dachu jako strop i dlatego wyłącznie odpowiada za stan techniczny tej części dachu, ponadto dokonując adaptacji nie wykonał izolacji od strony dachu. Z pozostałej części dachu nic nie cieknie. Zacieki przy oknach dowodzą ich nieprawidłowego zamontowania. W celu wykazania wadliwości nakazu w zakresie izolacji budynku, dołączyła własne rysunki poglądowe. Następnie skarżąca złożyła ponownie to samo pismo (k. 166). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 5 ust. 2 p.b. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) obiekt budowlany należy utrzymywać w należytym stanie technicznym, zapewniając przy tym ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską. W tym ostatnim aspekcie wymaga się łącznego stosowania ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446), co wynika z art. 2 ust. 2 pkt 3 p.b. i art. 2 ust. 1 u.o.z. oraz znajduje wyraz w przepisach art. 39 ust. 3 i ust. 1 p.b. w związku z art. 3 pkt 8, art. 7, art. 22 i art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 11 u.o.z. Oznacza to w szczególności wymóg poprzedzenia decyzji legalizującej samowolę budowlaną lub decyzji o usunięciu nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym uzgodnieniem z organem ochrony zabytków bądź uzyskaniem pozwolenia konserwatorskiego. Brak należytego wyjaśnienia przez organ formy i zakresu ochrony obiektu zabytkowego oraz zaniechanie współdziałania z organem ochrony zabytków w odpowiedniej formie procesowej, wywołuje konieczność uchylenia wymienionych decyzji (patrz A.Ginter, A. Michalak w Komentarzu do art. 36 i art. 45 u.o.z., M. Cherka w Komentarzu do art. 40 i art. 40 u.o.z., P. Antoniak uwagi do art. 9 u.o.z. część 8 i do art. 22 część 5, wyroki II SA/Kr 648/13, II OSK 153/09, 524/11, 1257/11, 1157/14, 1249/15, 1541/15, chociaż por. wyrok II SA/Wr 392/15 i M. Cherka, W. Grecki "Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym" część 4.4. Lex 2013 w nawiązaniu do art. 36 ust. 5 u.o.z., ogólnie krytyka koncepcji niesamodzielności decyzji nadzoru budowlanego patrz wyroki IV SA 610/02 i II SA/Wr 158/15). Organ nie zwrócił uwagi na końcowy fragment uzasadnienia decyzji pierwszej instancji, w którym podano informację o ochronie budynku czy to jednostkowej, czy to obszarowej w rejestrze zabytków. Wymagało to podjęcia wymaganego współdziałania z organem ochrony zabytków jeszcze przed wydaniem decyzji. Organ nie ocenił należycie stanowiska prawnego skarżącej. Przedstawiła ona dwa istotne zarzuty. Po pierwsze, źródłem złego stanu technicznego budynku jest stan lokalu nr 2. Twierdzenie strony wymagało wyjaśnienia. Nie był przekonujący argument, że uprzednio w trybie skargowym, bez podjęcia czynności kontrolnych stwierdzono z góry niemożność wyjaśnienia tej okoliczności. Wykazanie prawdziwości twierdzenia skarżącej może wywołać zmianę adresata decyzji w odniesieniu do dachu (patrz wyrok II OSK 731/13). Była to więc okoliczność istotna i przez organ niewyjaśniona. Po drugie, skarżąca twierdziła, że wydane nakazy nie zmierzają do doprowadzenia budynku do prawidłowego stanu technicznego, a to z uwagi na ich niezgodność z zasadami sztuki budowlanej, bądź dlatego, że nakazy te należy zmienić na prostsze technicznie (a przez to tańsze w realizacji, co nie stanowiło jednak istoty zarzutów). Wymaga stwierdzenia, czy naprawdę wykonanie opaski lub izolacji części ciągu budynków, nie wywoła zamierzonego skutku w odniesieniu do tej części. Wyjaśnienie i weryfikacja zarzutów skarżącej wymaga posiadania wiadomości specjalnych, co uzasadnia stosownie art. 62 ust. 3 p.b., w szczególności przez przedstawienie ekspertyzy. Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji należy uznać, że o ile mógł samodzielnie stwierdzić nieodpowiedni stan techniczny budynku czy istnienie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, to określenie trafnych środków usunięcia tych stanów obiektu nie zawsze będzie równe oczywiste, kiedy do wyboru pozostają rozmaite środki. Nakaz zaś powinien być doprecyzowany, nie zaś jedynie zawierać polecenie usunięcia niekorzystnego stanu rzeczy w dowolny sposób. Stwierdzenia w tym zakresie zawarte w protokołach kontroli były nieprecyzyjne, bowiem np. według zarządcy dach wymagał remontu, co zakwestionowały organy, ale nadal może budzić wątpliwości zakres zakazanych robót. Nie sprawdzono wyjaśnień skarżącej również na temat przyczyn zacieków w lokalu nr 3. W protokole oględzin nie zawsze zamieszczono szczegółowy opis stanu faktycznego, czemu służy ten dowód, lecz zawarto oceny czy przypuszczenia na temat przyczyn zastanego stanu lub sposobów naprawy. O ile organ zamierza wykorzystać posiadane przez siebie wiadomości specjalne, zamiast żądania ekspertyzy, powinien rozdzielić element ustaleń faktycznych od etapu ich fachowej oceny przez siebie. Trafna była jedynie argumentacja organu czerpana z powołanego orzecznictwa sądowego, jak jednak zaznaczono, poruszona problematyka prawna nie miała zasadniczego znaczenia w nin. sprawie. Oczywiście jeżeli źródło nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu znajduje się w częściach wspólnych budynku, to naprawę zrealizować mają jego współwłaściciele (mała wspólnota mieszkaniowa), a rozliczenia między nimi nie interesują organów nadzoru budowlanego. Jest jednak inaczej, gdy źródło to znajduje się w lokalu odrębnym, o czym była mowa. O sposobie rozstrzygnięcia konkretnej sprawy decyduje ocena jej indywidualnych okoliczności faktycznych i prawnych, nie zaś znajomość uogólnionych tez prawnych orzecznictwa, układanych na tle odmiennych stanów faktycznych. Widoczna była pewna niestaranność procesowa organu, bowiem decyzja skierowana została do ogółu współwłaścicieli wskazanych w rozdzielniku, bez ustalenia i rozważenia charakteru spólnoty mieszkaniowej i sposobu jej reprezentacji, organ jak gdyby nie zauważał art. 33 § 1 k.p.a., zaś uzasadnienia decyzji jak zazwyczaj nie spełniają wymogów art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (patrz przykładowo na ten temat wyroki II SA/Wr 2250/2001 lub 377/15), trudno też było doszukać się zmiany rozstrzygnięcia w merytorycznej decyzji odwoławczej. Przyczyną uchylenia decyzji były omówione już istotne naruszenia procedury w postępowaniu wyjaśniającym (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a, art. 62 ust. 3 p.b.), co uzasadnia wskazanie (art. 153 p.p.s.a.) ich usunięcia w przyszłości. Mając to na uwadze oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.