II SA/Wr 735/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2025 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2024 r., nr 850/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku rekreacyjnego z tarasem wyposażonego w instalację elektryczną, klimatyzacyjną, wodną oraz kanalizacyjną wraz z szambem oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy (PINB, organ I instancji), decyzją nr 34/2024 z 11.04.2024 r., opierając się na art. 49e pkt 1 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682) – dalej: u.p.b. nakazał B. M. (skarżący, inwestor), rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku rekreacyjnego (wyposażanego w instalacje elektryczną, klimatyzacyjną, wodną) wraz z tarasem oraz kanalizacją sanitarną wraz z szambem, położonego na działce nr [...] w S., gmina K. Organ I instancji podkreślił, że wydana decyzja ma charakter związany, i jest konsekwencją niezłożenia wniosku o legalizację we wskazanym terminie. W odwołaniu B. M., reprezentowany przez adw. A. R., zarzucił organowi I instancji: 1). dokonanie niewłaściwej, bo pobieżnej, dowolnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej przyjęciem, że zasadne jest nakazanie rozbiórki budynku rekreacyjnego (wyposażonego w instalację elektryczną, klimatyzacyjną, wodną) wraz z tarasem oraz kanalizacją sanitarną wraz z szambem, położonego na działce nr [...] w S., podczas gdy jest to konkluzja przedwczesna, a ponadto odwołujący zakupił przedmiotową nieruchomość w obecnym kształcie, 2). naruszenie art. 3 pkt 2 u.p.b. polegające na uznaniu, że obiekt stanowi budynek, podczas gdy nie jest on trwale połączony z gruntem, bowiem osadzono go na betonowych bloczkach, co czyni obiekt ten niespełniający definicji wskazanej w wyżej wymienionym przepisie, 3). naruszenie art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj. zasadę zaufania do władzy publicznej, zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania oraz zasadę przekonywania, 4). naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB, organ II instancji), decyzją nr 850/2024 z 31.07.2024 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił podstawy prawne prowadzące do nakazu rozbiórki, odnosząc je do stanu sprawy oraz wskazał, że kwalifikacja spornych robót jako budowy budynku rekreacyjnego, w świetle art. 29 ust. 1 pkt 16 u.p.b., nie budzi wątpliwości (sporny budynek ze względu na rozpiętość konstrukcji przekraczającą 6m nie spełnia kryterium kwalifikującego do zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę). W tych okolicznościach zaktualizowała się kompetencja organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 1 i 3 u.p.b., tj. o wstrzymaniu budowy, jak i o poinformowaniu inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. Takie postanowienie zostało wydane w dniu 27.10.2023 r. Nie zostało ono skutecznie zaskarżone do organu wyższego stopnia. Wobec powyższego DWINB wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie to, czy odwołujący złożył w terminie wskazanym przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wniosek o legalizację, czy nie. Z uwagi na brak takiego wniosku, DWINB stwierdził, że organ I instancji miał obowiązek wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, na mocy art. 49e pkt 1 u.p.b. Odnosząc się do zarzutów odwołania DWINB uznał, że pozostaje bez wpływu na wynik sprawy okoliczność wszczęcia przez Gminę K. procedury zmiany obowiązującego dla działki nr [...] w S., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że przyjęcie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Z tego względu nie można przyjąć, by ewentualność przyszłej zmiany aktów planowania przestrzennego rzutowała w jakikolwiek sposób na tok procedowania organów nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej. Obowiązkiem tych organów jest rozstrzyganie według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia. W sprawach legalizacji samowoli budowlanej na obszarach objętych planem miejscowym kluczowym elementem stanu prawnego jest treść obowiązującego planu. Stąd organy nadzoru budowlanego związane są treścią planu obowiązującą w dacie wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej. Z uwagi na powyższe, zdaniem DWINB, nie było konieczności zawieszania z urzędu niniejszego postępowania administracyjnego. Odnosząc się do okoliczności, że B. M. nie był sprawcą samowoli budowlanej, ponieważ nieruchomość zakupił wraz ze spornym budynkiem rekreacyjnym, DWINB stwierdził, że nie ma ona również wpływu na sposób procedowania w sprawie. Zgodnie z treścią 52 ust. 1 u.p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach I decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przepis ten umieszczony pozostaje w rozdziale 5b Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy Prawo budowlane, ma zatem zastawanie do nałożonego w oparciu o art. 49e u.p.b. (umiejscowionego w tym samym rozdziale 5b ustawy) obowiązku rozbiórki. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podniósł, że ustalając adresatów obowiązków, o których mowa w art. 52 ust. 1 u.p.b. należy brać pod uwagę szereg kryteriów. Z okoliczności faktycznych tej sprawy w sposób niewątpliwy wynika, że roboty budowlane polegające na budowie budynku rekreacyjnego z tarasem, wyposażonego w instalację elektryczną, klimatyzacyjną, wodną oraz kanalizacyjną wraz z szambem, położonego na działce nr [...], zostały zakończone a tytuł prawny do nieruchomości posiada odwołujący. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentowany przez pełnomocnika B. M., zakwestionował decyzję DWINB i zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci: 1). dokonanie niewłaściwej, bo pobieżnej, dowolnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej przyjęciem, że zasadne jest nakazanie rozbiórki budynku rekreacyjnego (wyposażonego w instalację elektryczną, klimatyzacyjną, wodną) wraz z tarasem oraz kanalizacją sanitarną wraz z szambem, położonego na działce nr [...], podczas gdy jest to konkluzja przedwczesna, a ponadto skarżący zakupił nieruchomość w obecnym kształcie; 2). naruszenie art. 3 pkt 2 u.p.b. polegające na uznaniu, że obiekt stanowi budynek, podczas gdy nie jest on trwale połączony z gruntem, bowiem osadzono go na betonowych bloczkach, co czyni obiekt ten niespełniający definicji wskazanej w wyżej wymienionym przepisie; 3). naruszenie art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej tj.: zasadę zaufania do władzy publicznej, zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania oraz zasadę przekonywania; 4). naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów, 5). naruszenie art. 10 § 1, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, gdyż strona nie została poinformowana przez organ I instancji i odwoławczy o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co naruszyło jej prawo do obrony jej praw, 6) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenie postępowania administracyjnego mimo istnienia zagadnienia wstępnego - postępowania administracyjnego w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obszaru stanowiącego własność skarżącego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr 34/2024, zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę DWINB zawnioskował o jej oddalenie podtrzymując uprzednie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 49e pkt 1 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682) w brzmieniu: organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Zgodnie z literą przepisu, opartą na trybie oznajmującym, nakazującym organowi skorzystanie z kompetencji, niezłożenie wniosku legalizacyjnego automatycznie skutkuje decyzją rozbiórkową, ma ona bowiem charakter związany. Takie też jest ugruntowane stanowisko orzecznicze (zob. np. wyrok NSA z 03.07.2024 r. sygn. akt II OSK 908/23, wyrok WSA w Gdańsku z 11.12.2024 r. sygn. II SA/Gd 764/24) i doktrynalne (zob. R. Godlewski (w:) Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el. 2022, art. 49e). Wskazana interpretacja jest niniejszej sprawie niesporna. Wprawdzie skarżący złożył zażalenie na postanowienie PINB z 27.10.2023 r. (nr 143/2023) wstrzymujące budowę, tym jednak uczynił to z uchybieniem terminu. Postanowieniem z 18.03.2024r. (nr 334/2024) DWINB odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Ta okoliczność, wobec braku złożenia wniosku o legalizację, zobligowała organ do wydania zaskarżonej decyzji rozbiórkowej. Nie budzą wątpliwości Sądu uwidocznione w aktach ustalenia związane z materialnym przedmiotem sprawy, a więc budynkiem rekreacyjnym (wyposażanym w instalacje elektryczną, klimatyzacyjną, wodną) wraz z tarasem oraz kanalizacją sanitarną wraz z szambem, położonym na działce nr [...] w S. Odnosząc się kwestii trwałości związania z gruntem spornego obiektu budowlanego przyjdzie wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo (wyroki NSA z 20.03.2025 r., sygn. akt II OSK 770/22). Dalej przyjmuje się w orzecznictwie, że nawet posadowienie obiektu budowlanego na bloczkach betonowych, oznacza, że jest to fundament stanowiący element konstrukcyjny budowli przekazujący obciążenie na podłoże. Tym samym za pomocą tych bloczków betonowych sporny obiekt jest związany z gruntem w sposób zapewniający trwałość konstrukcji i uniemożliwiający jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Fundament obecnie nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyroki NSA z 13.03.2025 r., sygn. akt II OSK 906/22, z 16.10.2024 r., sygn. akt II OSK 2859/21 oraz z 10.04.2019 r., sygn. akt II OSK 1327/17). Warto zwrócić uwagę, że wszystkie wymienione orzeczenia dotyczą właśnie typowych budynków rekreacji indywidualnej (również z tarasami), do których należy zaliczyć sporny obiekt. W świetle powołanych orzeczeń należało przyjąć, że sporny obiekt został posadowiony w sposób pozwalający uznać jego związanie z gruntem za na tyle trwały, że zapewnia jego konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby go przesunąć, zniszczyć. Wbrew zatem stanowisku zawartemu w skardze należało przyjąć, że budynek rekreacyjny znajdujący się na działce nr [...] jest trwale z gruntem związany w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.p.b. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku zawieszenia postępowania ze względu na istnienie zagadnienia wstępnego - postępowania planistycznego w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obszaru stanowiącego własność skarżącego, to w ocenie Sądu, takiego zagadnienia w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie było w sprawie. Zgodnie z tym przepisem - organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przywołana treść przepisu wskazuje, że zagadnienie wstępne polega na tym, że musi to być przeszkoda do wydania decyzji w ogóle, nie zaś decyzji o określonej treści. Prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 06.03.2025 r., sygn. akt II SA/Wr 445/24). Taka sytuacja prawna nie wystąpiła w realiach niniejszego postępowania. W kwestii błędu co do adresata nakazu rozbiórki należy zwrócić uwagę, że roboty budowlane polegające na budowie budynku rekreacyjnego z tarasem, wyposażonego w instalację elektryczną, klimatyzacyjną, wodną oraz kanalizacyjną wraz z szambem, położonego na działce nr [...], zostały zakończone a tytuł prawny do rzeczonej nieruchomości posiada wyłącznie skarżący. W takiej sytuacji, biorąc pod uwagę regulację wynikającą z art. 52 ust. 1 u.p.b., w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, ze podmiotem zobowiązanym do wykonania decyzji wydanych na skutek stwierdzenia samowoli budowlanej, ze względu na zbywalność prawa własności gruntu jak i posadowionego na nim obiektu, jest następca prawny właściciela lub zarządcy. Zatem nawet jeśli samowoli dopuścił się poprzedni właściciel nieruchomości lub poprzedni inwestor, to jego następcy prawni wchodzą w jego prawa i obowiązki, a zatem są zobowiązani do usunięcia skutków samowoli budowlanej w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 27.08.2014 r., sygn. akt II OSK 1721/14, z 12.06.2018 r. II OSK 1698/16). Przyjmuje się, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24.03.2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1210/22). Sąd za bezzasadne uznał także zarzuty naruszenia przepisów postępowania przywołane w skardze. Wskazać należy, że chociaż skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 80 oraz art. 81 k.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, to nie wskazał jakich konkretnie dowodów organ nie przeprowadził, czy jakie to dowody zostały pominięte, czy błędnie zinterpretowane. W sprawie nie doszło także do naruszenia zasad wynikających z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. DWINB ponownie rozpoznał sprawę i zasadnie przyjął, że w sprawie zebrany materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie należało orzec o nakazie rozbiórki. Organ wojewódzki dokonał oceny materiału dowodowego w sposób logiczny, zgodny z przepisami, zasadami wiedzy i doświadczenia. Nie jest zasadny również zarzut, że naruszono art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mający wpływ na treść decyzji. Zwłaszcza, gdy w tej mierze zauważy się, że skarżący nie wskazał, ani też nie wyjaśnił na czym dokładnie miałoby polegać naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. - tj. innymi słowy, z uniemożliwieniem podjęcia przez stronę jakiej konkretnie czynności procesowej naruszenie to należałoby wiązać - oraz na czym dokładnie miałby polegać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Z podanych wyżej powodów, ponieważ nie dopatrzono się ani wpływających na wynik sprawy naruszeń prawa materialnego, ani też nie zauważono naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.