II SA/Wr 763/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek biurowo-usługowy z funkcją mieszkalną jednorodzinną oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] we W. obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek biurowo-usługowy z funkcją mieszkalną jednorodzinną z zagospodarowaniem terenu wraz z parkingiem obsługującym tę inwestycję oraz rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego od strony ul. [...]. W decyzji odstąpiono od wyznaczenia parametrów oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu takich jak linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wartości kąta nachylenia dachu, cechy dominujące dla geometrii dachu, ponieważ parametry te nie są brane pod uwagę w przypadku zmiany sposobu użytkowania. Jak wskazano, objęte inwestycją działki nr 293 i 196/1 ujęte są w Gminnej Ewidencji Zabytków (zarządzenie Nr [...] Prezydenta W. z dnia 24 listopada 2014 r.), stąd zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. uzyskano uzgodnienie D. WKZ z uwagą wskazującą na położenie działek na obszarze historycznego układu urbanistycznego ujętego w wykazie zabytków (art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. Dz.U. Nr 75, poz. 474). W decyzji zawarto ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w tym odnośnie dostępu do drogi publicznej i miejsc parkingowych ustalono obsługę komunikacyjną od ul. [...], wymóg uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z ul. [...] i wymaganą ilość miejsc parkingowych – 2 miejsca postojowe na każdy wydzielony lokal mieszkalny, dla handlu detalicznego 20-25 miejsc postojowych / 1000 m2 powierzchni użytkowej, dla gastronomii i rozrywki 10-15 miejsc, dla biur 10-20 miejsc na 1000 m2 pow. użytkowej. Ustalono wymóg lokalizacji miejsc parkingowych na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja. Jak wskazano, ilości miejsc określono na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.. Według Studium teren inwestycji należy do zespołu urbanistycznego mieszkaniowego jednorodzinnego, dla którego liczbę miejsc postojowych określono w tabeli nr 10.1.3-1. W zakresie ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w decyzji przytoczono szereg przepisów ustawowych ustanawiających warunki ochrony (art. 144 k.c., § 13, § 4 i § 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, art. 115 POŚ i rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2007 r. tabela 1, rozporządzenie z dnia 4 maja 2007 r. Dz.U. Nr 93, poz. 623, rozporządzenie z dnia 24 sierpnia 2012 r. Dz.U. z 2012 r., poz. 1031, rozporządzenie z dnia 9 września 2002 r. Dz.U. Nr 165, poz. 1359) oraz odesłano w zakresie szczegółowo wymienionych przedmiotów ochrony do zawartych umów i ustalonych warunków technicznych, a także ustaw Prawo wodne i Prawo ochrony środowiska. Określono wymagania wynikające z przepisów szczególnych (Prawo budowlane i przepisy techniczno-budowlane, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Dz.U. z 2014 r., poz. 1446). Wskazano na uzyskane uzgodnienia i opinie (uzgodnienia WKZ z dnia 31.03.2015 r. oraz opinia Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia 29.12.2014 r., że istniejąca infrastruktura drogowa w rejonie planowanej inwestycji jest wystarczająca dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej) z wyjaśnieniem, że opinia w ramach jednostek organizacyjnych tego samego organu nie wymagała stosowania art. 106 k.p.a. W załączniku nr 1 przedstawiono linie rozgraniczające teren inwestycji na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500. W załączniku nr 2 przedstawiono wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część tekstowa), a w załączniku nr 3 część graficzną analizy. W uzasadnieniu organ ten omówił uwarunkowania prawne rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji lokalizacyjnej. Ustalono obszar analizowany w minimalnych granicach 108 m w każdą stronę, gdy szerokość frontu działki wynosi 36 m. W analizie skupiono się na sprawdzeniu występowania usług. Działki inwestora położone są u zbiegu ulic [...] i [...], gdzie dominuje funkcja mieszkalna jednorodzinna i wielorodzinna. Po przeciwnej stronie ulicy [...] zlokalizowany jest kompleks usługowo-handlowo-biurowy. Planowana zmiana sposobu użytkowania będzie kontynuacją tej funkcji. Zachowane zostaną dotychczasowe wskaźniki zabudowy. Zgłoszone wobec zamiaru inwestora zarzuty właścicieli sąsiednich nieruchomości zostały ocenione jako mogące mieć znaczenie na etapie wydawania pozwolenia na budowę. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Wskazał, że do tej pory od 2007 r. wobec inwestora zapadały decyzje odmowne. Twierdził, że decyzja zezwala na urządzenie 20 miejsc parkingowych. Z analizy przestrzennej należało wyłączyć centrum handlowe, gdyż dopuszczalne powinny być inwestycje kontynuujące funkcję mieszkaniową zabudowy. Według ustaleń Studium obszary aktywności gospodarczej powinny być usytuowane po wschodniej części ulicy [...], nie zaś zachodniej co przewiduje decyzja. Celem inwestora jest w rzeczywistości urządzenie dodatkowego parkingu dla centrum handlowego, stanowiącego własność inwestora. Nieuzasadnione było odstąpienie od wyznaczenia parametrów i cech zabudowy. Bez tego decyzja jest nieważna. Parking na 17 samochodów naruszy warunki techniczne i prawo własności sąsiednich nieruchomości. Zmiana sposobu użytkowania narusza prawo budowlane i ochrony środowiska oraz ustawy o drogach i ruchu drogowym. Już obecnie natężenie ruchu przy centrum handlowym jest zbyt wysokie. Nastąpi wzrost natężenia hałasu i emisji spalin. Nie wprowadzono wymogu uzyskania decyzji konserwatorskiej. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Na wstępie przytoczył art. 59 i art. 61 u.p.z.p., a także art. 56 i art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. W przypadku zmiany sposobu użytkowania nie stosuje się rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), gdyż inwestycja dotyczy obiektu istniejącego bez jego przekształcenia (wyrok II SA/Wr 513/11, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego). Nie było więc podstaw do wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania analizy urbanistycznej. Sporządzenie analizy o tyle nie było istotną wadą postępowania organu pierwszej instancji, że pozwoliło na ustalenie funkcji budynków położonych w sąsiedztwie terenu inwestycji. Zasada dobrego sąsiedztwa nie została naruszona. Zamiar inwestora nie godzi w zastany stan rzeczy i daje się pogodzić z dotychczasową funkcją (cyt. Komentarz wyd. 2006 s. 500). Zarzuty odwołania były bezzasadne. Realizacja inwestycji nie będzie wymagała decyzji konserwatorskiej (art. 39 ust. 3 p.b.). Nie istniała potrzeba innych uzgodnień (np. art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p.). W uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji omyłkowo podano jaki plan miejscowy obowiązywał na tym terenie uprzednio. Był to plan ogólny z 1988 r. (Dz.Urz. Woj. Wroc. str 11, poz. 165), jednak w nim również nie przeznaczono terenu pod realizację inwestycji celu publicznego. Organ przedstawił ponadto własne oceny dokonane poza zarzutami odwołania, wskazujące na zgodność ustalenia warunków zabudowy z pozostałymi przesłankami ustawowymi (art. 61, art. 54 u.p.z.p.), w szczególności w zakresie ustalenia minimalnej liczby miejsc parkingowych (§ 2 pkt 3 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dz.U. Nr 164, poz. 1589) oraz prawem postępowania administracyjnego. Nie było wymagane zbadanie zgodności zamierzenia z ustaleniami Studium (wyroki II SA 2437/99 i 106/00, II OSK 413/11). Zarzut naruszenia rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych był przedwczesny, gdyż zgodność inwestycji z prawem w tym aspekcie będzie badana w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego (art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). Dotyczy to przykładowo wymagania zawartego w § 19 w.t. Wymagała zbadania możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zamierzoną zmianą (art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 u.p.z.p. i art. 35 ust. 3 u.d.p. Dz.U. z 2015 r., poz. 460), jednak z uwagi na tożsamość organu orzekającego i współdziałającego nie stosował się art. 106 k.p.a. (patrz art. 19 ust. 5 u.d.p.). Uzyskane stanowisko ZDiUM we W. pozwoliło na ustalenie takiej możliwości. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył dotychczasowe zarzuty, w szczególności naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pominięcia przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ponadto naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. związane z uwzględnieniem w analizie przestrzennej działki zabudowanej kompleksem handlowym, brakiem rozważenia interesów stron, błędnym przyjęciem kontynuacji zabudowy, pominięciem usytuowania parkingu od ulicy [...], niepełną analizą oraz niewłaściwa oceną, opinii ZDiUM i uzgodnienia WKZ. Przy dokonywaniu tych ocen należało bowiem rozważyć wymóg obsługi komunikacyjnej inwestycji od ul. [...] oraz niepełną treść projektu uzgadnianej decyzji. Nastąpi zmiana zagospodarowania terenu związana z wybudowaniem parkingu i wybudowaniem budynku gospodarczego. Przyjęcie kontynuacji funkcji byłoby dopuszczalne, gdyby kompleks handlowy powstał z przekształcenia domu jednorodzinnego bez parkingu, co nie miało miejsca, zaś kompleks ten nie ma żadnych cech wspólnych z parametrami domu jednorodzinnego. Na obszarze analizowanym nie ma budynku biurowo-usługowego z parkingiem powstałego z przekształcenia domu jednorodzinnego. Nie ma w ogóle parkingów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Obszar analizowany wyznaczony jest w określonej odległości od działki inwestora w celu ustalenia sposobu jego zagospodarowania w całości, bez wyłączania części zagospodarowanych odmiennie od przeważającego sposobu. Istotne, aby działka sąsiednia była dostępna z tej samej drogi publicznej, zaś bez znaczenia jest istniejący na niej rodzaj zabudowy. Cechy te spełnia, działka zabudowana centrum handlowym i nie było żadnych podstaw do jej wyłączenia z przedmiotu analizy. Inwestycja nie obejmuje rozbudowy lub innych zmian parametrów zabudowy. Wskaźników i parametrów przewidzianych w rozporządzeniu nie stosuje się do parkingu, który nie jest obiektem kubaturowymi i będzie pełnił funkcję uzupełniającą do planowanej inwestycji. W decyzji lokalizacyjnej ustala się te wielkości jako wiążące projektanta (patrz § 6 ust. 4 i § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego Dz.U. z 2012 r., poz. 462). Wskaźnik powierzchni zabudowy nie dotyczy parkingu. Konkretne wymagania w zakresie miejsc postojowych określa rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002 r., zaś planowany parking ziemny (terenowy) spełnia wymóg realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. W uzupełnieniu skargi zawodowy pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego na okoliczność dochowania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez planowaną inwestycję. Dołączył negatywną opinię ZDiUM z 2012 r. wobec planowanej przez inwestora rozbudowy centrum handlowego. Twierdził, że dla obsługi planowanej inwestycji nie jest potrzebne urządzenie aż 17 miejsc parkingowych. Przytoczył tezy prawne wyroków II SA/Łd 571/07, II OSK 2333/12 i 1134/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedsięwzięcie budowlane inwestora składa się z trzech części, a więc obejmuje zmianę sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego, rozbiórkę budynku gospodarczego oraz urządzenie miejsc postojowych. Ocena tego przedsięwzięcia z punktu widzenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy uwzględnieniu zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego powinna być również w pewnych aspektach zróżnicowana. Wyrażone przez organ oceny sprowadzają całe przedsięwzięcie do zamiaru zmiany sposobu użytkowania istniejącego domu. Wymagało kontroli, czy jest to ujęcie prawidłowe, a w przypadku jego wadliwości, na ile uchybienia organu były istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1a i c p.p.s.a. Powinno być poza sporem, że samo określenie wskaźnika miejsc parkingowych w decyzji nastąpiło w sposób prawidłowy (patrz § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa Dz.U. z 2003 r., Nr 166, poz. 1589 i § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 oraz wyroki II SA/Kr 1193/14, II SA/Łd 1185/13, II OSK 2435/13 z glosą P. Daniela). Jak się wskazuje w literaturze "Najbardziej widoczną zmianę zagospodarowania terenu stanowi wzniesienie na nim obiektu budowlanego bądź rozbiórka takiego obiektu" (A. Despot-Mładanowicz w Komentarzu do art. 59 u.p.z.p.). Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) zalicza place postojowe do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9), czyli do części obiektu budowlanego związanej z nim funkcjonalnie. Budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b). Uwagi te potwierdzają stanowisko stron, że inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Dz.U. z 2015 r., poz. 199). Trafnie jednak uznały organy, że nie oznacza to jednocześnie wymogu stosowania rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Można zgodzić się z organem, że wymóg ten odnosi się do inwestycji polegającej na budowie obiektu kubaturowego (por. wyroki II OSK 2183/10, II SA/Kr 875/13 i 1108/11, II OSK 525/12). Skarżący nie wyjaśnił sposobu ustalenia przez siebie liczby miejsc parkingowych, które zamierza wybudować inwestor. Nie powinien w tym zakresie kierować się treścią wniosku, lecz decyzji, która liczby i usytuowania miejsc postojowych nie określa, a jedynie zawiera wymagany wskaźnik pozwalający organowi architektoniczno-budowlanemu na ustalenie minimalnej liczby miejsc. Ten organ ustali ostateczną liczbę i usytuowanie miejsc postojowych po rozważeniu interesów stron i w oparciu o przepisy prawa budowlanego, które nie stosują się w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Oczywiście bezzasadne były zarzuty skargi związane z oceną dokonanej przez organy analizy urbanistycznej. Analiza ta przeprowadzana jest nie w celu potwierdzenia wstępnych założeń czy intuicji organu lokalizacyjnego, jaka nowa zabudowa będzie pasować do danego obszaru, lecz przeciwnie, ma na celu ustalenie faktycznego sposobu zagospodarowania w otoczeniu terenu inwestora. Ustalenie to wraz z pozostałymi uwarunkowaniami ustawowymi pozwala na stwierdzenie kontynuacji funkcji występujących w tym obszarze przez zamierzoną inwestycję. W nin. sprawie ustalono, że naprzeciwko terenu inwestora znajduje się budynek handlowo-biurowo-usługowy wraz z parkingiem. Usytuowanie na tym terenie budynku mieszkalno-biurowo-usługowego wraz z parkingiem bezpośrednio nawiązuje do charakteru zabudowy występującej w obszarze oraz przeznaczenia realizowanego w sąsiedztwie. Oznacza to spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Nie do końca były przekonujące w związku z tym oceny organu dotyczące możności obrony przysługującego skarżącemu interesu w dalszym etapie procesu budowlano-inwestycyjnego, skoro niewykluczone jest podjęcie robót przez inwestora po przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniu. Jednak ochrona przysługującego właścicielowi sąsiedniej nieruchomości interesu prawnego w postępowaniu lokalizacyjnym jest ograniczona. O możliwości prawnej zrealizowania robót decyduje w nim sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a ten nie sprzeciwia się zamierzeniom inwestora. O ile skarżący postuluje rozważenie interesów stron, to powinien uwzględnić na ile inwestorom ogranicza się prawo własności i zasadę swobody zabudowy wymagając od nich uzyskania decyzji lokalizacyjnej. Sam skarżący przyznaje, że inwestor podejmuje starania w tym kierunku od szeregu lat. Nie oznacza to, że obecnie o zasadności jego kolejnego wniosku mają decydować uprzednie odmowy. W nin. postępowaniu organy w sposób należyty wyważyły interesy stron. Jak wiadomo decyzja lokalizacyjna uwzględnia ponadto interes publiczny i jest wydawana z udziałem rzeczoznawcy – urbanisty, stąd dostrzega się w niej elementy uznaniowości i konstytutywne związane z niedookreśleniem pojęć ustawowych. Jak bez trudu można było zauważyć, skarżący podkreśla znaczenie swoich interesów faktycznych, bowiem zwiększony ruch samochodowy w okolicy i związane z tym emisje nie uzasadniają jego roszczeń. Skarżący nie powołuje się więc na przysługujący mu interes oparty na prawie (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jak trafnie wskazał organ, decyzja lokalizacyjna jedynie określa w sposób wiążący dla organu architektoniczno-budowlanego źródła przysługującego tzw. osobom trzecim interesu prawnego i dopiero ten organ dokona szczegółowego rozważenia tych interesów. Skarżący błędnie powołuje się na podstawy prawne, które na etapie postępowania lokalizacyjnego mają takie jedynie znaczenie, jednak obecnie nie podlegają badaniu i stosowaniu jako przesłanki decyzji odmownej (art. 56 u.p.z.p.). Treść zamierzenia inwestora została sprecyzowana w decyzji, w tym zakresie podlegała uzgodnieniu i zaopiniowaniu i jedynie w takim zakresie będzie mogła zostać zrealizowana. Nie ma żadnych podstaw do przewidywania obecnie, że zamiar inwestora jest odmienny i zostanie zrealizowany dla zaspokojenia niewyrażonych obecnie potrzeb. Wymóg kontynuacji przeznaczenia (funkcji) otoczenia inwestycji nie oznacza dopuszczalności nowej zabudowy lub nowego sposobu użytkowania obiektu jedynie w przypadku ich powstania w taki sam sposób, jak to nastąpiło na działkach sąsiednich objętych obszarem analizowanym. Podniesiona w skardze okoliczność, że kompleks usługowo-biurowy nie powstał w wyniku przekształcenia istniejącej na jego miejscu zabudowy jednorodzinnej, nie oznacza braku podobieństwa funkcji usługowo-biurowej planowanej w części położonego obok domu jednorodzinnego. Dla urządzenia na podwórku przy tym domu miejsc postojowych dla samochodów osobowych nie było potrzebne wyszukanie w otoczeniu parkingu (jako samodzielnego obiektu budowlanego). Jedynie istnienie parkingu przy kompleksie usługowo-biurowym potwierdzało kontynuację funkcji i w tym zakresie. Nie było procesowoprawnych możliwości uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, oceniając wskazane powyżej wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji za nieistotne dla rozstrzygnięcia.