II SA/Wr 775/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 31 sierpnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Sąd ustalił następujący stan faktyczny: Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2011 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 134 kpa D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do złożenia zażalenia. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ wyjaśnił, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało odebrane przez dorosłego domownika skarżącej A. P. 29 marca 2011r., podczas gdy zażalenie zostało nadane w placówce pocztowej 8 kwietnia, a ustawowy termin do dokonania tej czynności procesowej mijał 5 kwietnia. Następnie organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 141 § 2 kpa, zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia ogłoszenia stronie. O terminie wniesienia zażalenia strona została pouczona prawidłowo. Nadanie środka zaskarżenia w placówce pocztowej w dniu 8 kwietnia 2011 r., uchybiło przepisowemu terminowi przewidzianemu do jego wniesienia, zatem uznać należy, że zostało wniesione po upływie terminu warunkującego jego rozpoznanie. Przekroczenie określonego ustawą terminu skutkuje bezskutecznością czynności procesowej strony i w konsekwencji wyklucza rozpoznanie odwołania/zażalenia przez organ odwoławczy. W związku z tym - zdaniem organu - w sprawie brak było podstaw do rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez stronę z uchybieniem terminu. Prawidłowość opisanego postanowienia zakwestionowała K. P.. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wskazała, że zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe i winno zostać uchylone. Jednocześnie skarżąca zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu błąd w ustaleniach faktycznych przez wadliwe przyjęcie, iż A.P. jest współdomownikiem strony, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że odebranie przez niego korespondencji kierowanej do skarżącej skutkowało, zgodnie z art. 43 kpa przyjęciem, iż doręczenie było skuteczne. W uzasadnieniu skargi strona podała, że przesyłkę, zawierającą postanowienie organu pierwszej instancji odebrał A. P., którego organ ten uznał za dorosłego domownika skarżącej. Ta właśnie okoliczność stanowi istotę sporu. Skarżąca przytacza przesłanki, jakie (zdaniem ustawodawcy) winny zaistnieć, aby można było dokonać doręczenia w trybie art. 43 kpa. Dalej strona wskazuje, że jest od lat skonfliktowana z A. P., byłym mężem, z którym prowadzi wieloletni, sądowy spór o podział majątku. W dalszej części uzasadnienia skarżąca wyjaśnia m.in., że w dniu doręczenia przesyłki była w domu, a mimo to doręczyciel doręczył ją A. P.. Nadto podnosi, że A. P. nie jest domownikiem strony, a także wskazuje, iż byli małżonkowie mieszkają wprawdzie pod jednym adresem, ale w dwóch budynkach, położonych na odrębnych działkach. Następnie skarżąca podaje, że doręczycielka była informowana przez skrzącą o istniejącym problemie, a mimo to stale korespondencję dla skarżącej doręcza byłemu mężowi. K.P. wnosi o dopuszczenie dowodu ze świadków na naprowadzone okoliczności. Na koniec dodaje, że doręczenie zastępcze było nieprawidłowe także i z tego względu, że o doręczeniu zastępczym nie zawiadomiono adresata ani poprzez umieszczenie zawiadomienia o tym fakcie w skrzynce oddawczej, ani na drzwiach mieszkania adresata. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała argumentację zastosowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podając w uzupełnieniu, że wobec pokwitowania odbioru przesyłki powstało domniemanie, że osoba odbierająca zobowiązała się ją przekazać adresatowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji/postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane kryterium wojewódzki sąd administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy czym dodać można, że ustawodawca upoważnił Sąd do skorzystania z dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone orzeczenie ma charakter procesowy i zostało wydane na podstawie przepisu art. 134 k.p.a., z którego wynika m.in., że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W myśl treści art. 144 kpa w sprawach nie uregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, mają do nich odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zażalenie, podobnie jak odwołanie, jest środkiem prawnym, poprzez który realizowana jest w postępowaniu administracyjnymi zasada dwuinstancyjności, gwarantująca stronie postępowania możliwość dwukrotnego rozpatrzenia indywidualnej sprawy administracyjnej przez organy właściwe instancyjnie. Jednym z warunków skutecznego skorzystania z tego środka zaskarżenia przez uprawniony podmiot tzn. spełniający kryteria określone w art. 28 k.p.a. jest zachowanie przy czynności wniesienia odwołania ustawowego terminu wskazanego w art. 141 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie (gdy postanowienie zostało ogłoszone ustanie - od dnia jego ogłoszenia stronie). Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 57 § 1 k.p.a.: "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu". Oznacza to, że początkiem biegu terminu do wniesienia zażalenia - stosownie do przywołanej reguły - jest dzień następny po dniu, w którym nastąpiło skuteczne, czyli prawidłowe doręczenie postanowienia, będącego później przedmiotem zażalenia. Skutkiem niezachowania terminu zastrzeżonego dla dokonania tej czynności jest jej bezskuteczność z tym, że zaistnienie warunków określonych w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. umożliwia przywrócenie terminu, a poprzez to uznanie zażalenia za wniesione prawidłowo tzn. z zachowaniem terminu ustawowo zastrzeżonego. W procedurze administracyjnej czynności doręczenia są sformalizowane i uregulowane w sposób kazuistyczny, co jest niezbędne ze względu na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny w sferze formalnej czy materialnej. Stosownie do powoływanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia art. 43 (zdanie pierwsze) k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Przyjęty w przywołanym przepisie tryb doręczenia pism adresatowi stanowi wyjątek od zasady doręczania bezpośredniego. Wyjątkowy charakter tego uregulowania determinuje jednocześnie sposób jego interpretacji. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne interpretowanie tego przepisu w sposób rozszerzający. Nie można również przyjąć jakiegokolwiek domniemania warunkującego możliwość zastosowania i uznanie skuteczności takiego sposobu doręczenia. Z treści art. 43 k.p.a. wynika, że skorzystanie w sposób skuteczny z określonego w nim trybu doręczenia wymaga zaistnienia łącznie trzech wskazanych w nim przesłanek, którymi są: wymóg czasowej nieobecności adresata w domu, "dorosłość" domownika przyjmującego przesyłkę (pismo) oraz podjęcie się przez niego oddania pisma adresatowi. W przedstawionym stanie prawnym art. 43 k.p.a. przewiduje doręczenie zastępcze, które dokonane prawidłowo jest równoznaczne w skutkach z doręczeniem do rąk adresata. To doręczenie zastępcze ma u podstaw założenie, że adresat ma możliwość zapoznania się z korespondencją tak doręczoną. To założenie jest o tyle zasadne, o ile są spełnione wszystkie ustawowe wymogi trybu doręczenia zastępczego z art. 43 k.p.a. Zastępczy tryb doręczenia z art. 43 k.p.a. ma zastosowanie tylko w sytuacjach, w których dorosły domownik adresata odebrał korespondencję kierowaną do adresata. Wprost, zgodnie z brzmieniem art. 43 k.p.a., doręczenie zastępcze będzie skuteczne tylko wtedy, kiedy korespondencję odbierze dorosły domownik adresata i tylko taki dorosły domownik adresata, który podejmie się oddać przesyłkę adresatowi. Skutku doręczenia z art. 43 k.p.a. nie powoduje samo doręczenie korespondencji dorosłemu domownikowi adresata. Brzmienie art. 43 k.p.a. wskazuje, że nie jest skuteczne doręczenie zastępcze do rąk dorosłego domownika, który odebrał przesyłkę i wprost nie podjął się oddać jej adresatowi bądź odebrał przesyłkę przy czym z dowodu doręczenia nie wynika czy podjął się oddać przesyłkę adresatowi. Brzmienie art. 43 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca nie założył, że dorosły domownik podejmuje się oddać przesyłkę adresatowi przez sam fakt jej odbioru. Przyjęcie założenia, że dorosły domownik podejmuje się oddać przesyłkę adresatowi przez sam fakt jej odbioru, nie ma podstaw w brzmieniu art. 43 k.p.a. Przy takim założeniu art. 43 k.p.a. nie wskazywałby tylko takiego dorosłego domownika adresata, który podjął się oddać przesyłkę adresatowi. W przeciwnym wypadku art. 43 k.p.a. formułowałby zasadę, że samo doręczenie korespondencji do rąk dorosłego domownika adresata jest równoznaczne ze zobowiązaniem się do oddania jej adresatowi i wyłączałby skuteczność doręczenia korespondencji dorosłemu domownikowi adresata tylko w sytuacjach, w których nie podjął się oddania przesyłki adresatowi. Treść art. 43 k.p.a. wskazuje, że samo doręczenie korespondencji dorosłemu domownikowi adresata nie daje podstaw domniemaniu, że taki domownik podjął się oddania przesyłki adresatowi. Doręczenie zastępcze z art. 43 k.p.a. nie opiera się na domniemaniu, że każdy dorosły domownik, który przyjmuje korespondencję kierowaną do adresata, tym samym podejmuje się oddania jej adresatowi. Wprost, zgodnie z brzmieniem art. 43 k.p.a., zobowiązanie dorosłego domownika, który odbiera korespondencję kierowaną do adresata do oddania korespondencji adresatowi ma wynikać z dowodu doręczenia (czy to w postaci adnotacji doręczyciela, czy samego dorosłego domownika odbierającego przesyłkę, czy z treści formularza dowodu doręczenia). Dopiero wówczas zstępcze doręczenie korespondencji dorosłemu domownikowi adresata spełnia wymogi z art. 43 k.p.a. i pozwala przyjąć domniemanie prawidłowego otrzymania korespondencji przez samego adresata z rąk dorosłego domownika. Przyjmując taką ocenę Sąd w składzie orzekającym podzielił prezentowany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych sposób interpretacji omawianego przepisu, zgodnie z którym, jeżeli na odwrocie poświadczenia odbioru pisma nie podkreślono, że doręczenia dokonano dorosłemu domownikowi zaznaczając lub wskazując jednocześnie, że osoba ta podjęła się oddać przesyłkę adresatowi, to doręczenie nie spełnia wymogów z art. 40 § 1 ani z art. 43 k.p.a. (np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 315/06, Lex nr 321253; wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 680/08, Lex nr 544740; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Go 736/09, Lex nr 531570; w Lublinie z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 239/09, Lex nr 5733863 i z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I SA/Lu 201/08, Lex nr 513146). Sąd orzekający nie podziela natomiast poglądu przyjętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2009 r. (sygn. akt II GSK 208/09, ONSA i WSA nr 2/2011) uznając, że ani treść przepisów ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159), ani treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 z późn. zm.) nie mogą korygować przepisów ustawy - kodeks postępowania administracyjnego ani stanowić wyznacznika sposobu ich interpretacji. W opisanych wcześniej okolicznościach prawnych istotne jest, że na znajdującym się w materiale sprawy zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia nr 63/2011 z 23 marca 2011 r. widnieje wprawdzie podpis osoby odbierającej pismo, jednakże brak jest potwierdzenia, że jest to dorosły domownik, brak jest także wymaganej adnotacji o tym, że osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Niezachowanie tego wymogu wyłącza możliwość uznania, że pismo (postanowienie) zostało w dniu wskazanym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (tj. w dniu 29 marca 2011 r.) skutecznie doręczone adresatowi, a w konsekwencji, że w dniu 5 kwietnia 2011 r. upłynął termin do wniesienia zażalenia na opisywane postanowienie. Reasumując dotychczasowe rozważania należy wskazać, że przyjęcie przez organ drugiej instancji, że doręczenie kwestionowanego postanowienia stronie skarżącej do rąk jej byłego współmałżonka było skuteczne, a co za tym idzie złożenie zażalenia nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu jest co najmniej przedwczesne. Mając na względzie przedstawione okoliczności wojewódzki sąd administracyjny - uznając, że w rozpoznawanej sprawie brak było uzasadnionych podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia postanowienia, zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy - stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien w toku dalszych czynności procesowych uwzględnić stanowisko Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku. W pierwszym rzędzie rzeczą organu będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia, czy orzeczenie organu pierwszej instancji zostało doręczone stronie w sposób zgodny z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego (być może w tym zakresie pomocne będą dowody złożone przez stronę w skardze) i dopiero po dokonaniu tych ustaleń będzie można dokonać dalszych czynności procesowych w sprawie. Ze wskazanych względów należało orzec jak na wstępie.