II SA/Wr 780/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Głogowie na uchwałę Rady Miejskiej Góry z dnia 28 listopada 2019 r. Nr XIV/103/19 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Góra I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 we fragmencie ,,z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r."; II. dalej idącą skargę oddala. Uchwałą z dnia 28 listopada 2019 r. (nr XIV/103/19) Rada Miejska Góry zmieniła uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Góra. W § 2 uchwały postanowiono, że: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z datą obowiązywania od 1 stycznia 2020 r.". Skargę na uchwałę z powodu wyżej zacytowanego przepisu wniósł Prokurator Rejonowy w Głogowie (dalej jako "skarżący, prokurator") wnioskując o stwierdzenie nieważności uchwały w całości W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że cytowany wcześniej przepis paragrafu 2 uchwały przepis jest wadliwy, bowiem budzi wątpliwości co do rzeczywistej daty jej wejścia w życie. Nie jest możliwe dwukrotne wejście w życie aktu prawnego jako całości. Podkreślono, że termin "wejście w życie" oraz "data obowiązywania" na gruncie skarżonej uchwały mają charakter tożsamy. Prokurator wywodził, że początek obowiązywania uchwały oznacza jej wejście w życie. Takie sformułowanie w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym 5 grudnia 2019 roku pod pozycją 7054., oznacza, zdaniem skarżącego, że można mieć wątpliwości czy weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 19 grudnia 2019 roku, czy też z dniem 1 stycznia 2020 roku. W ocenie prokuratora określenie dwóch dat wejścia w życie tej uchwały z uwagi na tę wewnętrzną sprzeczność stanowi istotne naruszenie prawa. Taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego, zwłaszcza że zapisy uchwały dotyczą spraw życia codziennego mieszkańców gminy, a także świadczonych na ich rzecz usług publicznych. Skarżący przywołał również przepis art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych niektórych innych aktów prawnych, podnosząc, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w myśl, którego warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z powyższego prokurator wywodzi tożsame znaczenie początku obowiązywania aktu oraz jego wejścia w życie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Góry (dalej jako "organ") wniosła o uwzględnienie skargi w zakresie dotyczącym części uchwały "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r.", a oddalenie w pozostałym zakresie, wskazując na ugruntowane w tym przedmiocie stanowisko sądów administracyjnych. Na poparcie powyższego strona przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/łd 89/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych w judykaturze wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https:///orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej Góry podjęta w dniu 28 listopada 2019 r. zmieniająca uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Góra Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co w niniejszej sprawie jest zresztą niesporne. Ze względu na materię którą reguluje, spełnia wszelkie cechy tego rodzaju aktu. Skierowana jest do nieokreślonej grupy osób, zawiera uregulowania dotyczące praw i obowiązków - ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Uzasadniony zatem okazał się zarzut Prokuratora kwestionujący § 2 zaskarżonej uchwały ze względu na zawarte w nim sformułowanie, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r. Sąd w tej kwestii podziela pogląd wyrażany już wielokrotnie w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, że taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego (np. wyroki WSA w Łodzi z 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 125/20 i 6 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 478/22, WSA w Warszawie z 5 listopada 2020 r, sygn. akt VIII SA/Wa 382/20, WSA w Kielcach z dnia 11 lutego 2021 r. II SA/Ke 421/20, WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wr 125/22 i 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 515/20, z dnia 30 marca 2022 r. III FSK 4611/21 dostępne CBOSA). Stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest datą początkową, od której może on wejść w życie. W myśl art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Zgodnie zatem z brzmieniem art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów - akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy; w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaści dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy art. 4, jak stanowi art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów, nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd podziela argumentację skargi, że treść § 2 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (wyrok WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 633/17). Zastosowany w rozpoznawanej sprawie sposób unormowania daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa z uwagi na sprzeczność wskazanego terminu wejścia w życie i nabycia mocy obowiązującej przez regulacje tego aktu. Jednocześnie Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. W ocenie Sądu, po wyeliminowaniu zapisu "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r.", paragrafu 2 zaskarżonej uchwały i pozostawieniu wyłącznie części, że uchwala wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, akt ten pozostanie zupełny i niewadliwy, nadal bowiem zawierał będzie wszystkie niezbędne elementy aktu normatywnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a (pkt I wyroku) i art. 151 (pkt II wyroku) orzekł jak w sentencji wyroku.