II SA/Wr 786/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia ... w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych związanych z wykonaniem zewnętrznej instalacji wodnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.z dnia ...; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał inwestorowi A. S. na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 prawa budowlanego przedłożenie oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych związanych z budową zewnętrznej instalacji wodnej na określonej działce, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w określonym terminie. Jak wskazał w uzasadnieniu, kontrola budowy wykazała wykonanie odcinka zewnętrznej instalacji wodnej od piwnicy budynku mieszkalnego do obory. Nastąpiło to jesienią 2013 r. bez pozwolenia na budowę. Nie była możliwa ocena robót wobec zasypania wykopu. W ocenie organu do wykonania robót niezbędne było pozwolenie na budowę. Wątpliwości co do jakości robót są uzasadnione. Uprzednio organ ten wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy zewnętrznej instalacji wodnej. W zażaleniu inwestor podał, że nie ma środków na opłacenie ekspertyzy, która ponadto w jego ocenie jest zbędna. Zaskarżonym postanowieniem organ wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku, a w pozostałym zakresie utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Po przytoczeniu dotychczasowego stanu sprawy organ uzasadnił powstanie uzasadnionych wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 ustawy. Roboty wykonane zostały samowolnie, czyli bez nadzoru właściwego organu, a ponadto bez nadzoru osoby uprawnionej. Uzasadnione było wdrożenie procedury naprawczej. Nie ma przy tym możliwości oceny robót przez sam organ. Postanowienie stanowi niezbędny element postępowania wyjaśniającego. Właściwy był wybór inwestora jako adresata nakazu, gdyż posiada on swobodny dostęp do nieruchomości, której współwłaścicielką jest córka. W postępowaniu zażaleniowym organ nie mógł rozważać zasadności wszczęcia postępowania naprawczego, nie był też istotny wzgląd na sytuację majątkową inwestora lub okoliczności wykonania robót związane z nieporozumieniami między współwłaścicielami nieruchomości. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca współwłaścicielka podniosła, że była zmuszona do wykonania wodociągu omijającego wspólny korytarz. Roboty wykonali fachowo hydraulicy, z właściwych materiałów (rur P.C.V.). Inspektor niesłusznie zaniechał wykopów w celu sprawdzenia stanu rurociągu. Skarżąca i inwestor żyją w biedzie i nie stać ich na zlecenie ekspertyzy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) już na wstępie wynikają zasadnicze ograniczenia w jej stosowaniu, bowiem według art. 1 uzależnione jest ono od ustalenia czy organ ma do czynienia z obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1), a ponadto, czy obiekt ten powstał w wyniku robót budowlanych (art. 3 pkt 7 i definicje zawarte w pkt. 6, 7a i 8). W konkretnych stanach faktycznych powstają wątpliwości, rozstrzygane przez orzecznictwo sądowe, czy dany rezultat pracy ludzkiej jest obiektem budowlanym, albo czy dane roboty miały charakter budowlany, a jeżeli tak, to czy wymagały pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1), czy zgłoszenia (art. 30 ust. 1) bądź nie wymagały ani pozwolenia, ani zgłoszenia. W tym ostatnim przypadku stosowanie art. 51 ustawy ograniczone jest do przypadku określonego w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub w ogóle wyłączone. Wspomniane wątpliwości odnoszą się w szczególności do robót polegających na niewielkich zmianach w zakresie instalacji wewnętrznych. Zmiany takie z reguły nie prowadzą do przebudowy obiektu budowlanego. Ocena prawna tych robót dokonywana jest przy dostrzeżeniu, że znacznie poważniejsza inwestycja, jak budowa przyłączy, jest pod pewnymi warunkami zwolniona od powinności uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia (art. 29a p.b. i ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę ... Dz.U. z 2015 r., poz. 139 i art. 27 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dlaczego zatem miałyby podlegać takim wymogom drobne roboty w obrębie instalacji wewnętrznych. Nie ma przy tym racji organ, że skoro ustalono wykonanie robót budowlanych w odniesieniu do obiektów lub rodzajów nie wymienionych w art. 29 i art. 30 p.b., to na pewno wymagało ono pozwolenia na budowę, a w razie jego braku na pewno uzasadnione byłoby postępowanie naprawcze. Jak już zaznaczono, nie jest wykluczone, że roboty takie nie wymagały ani pozwolenia, ani zgłoszenia, jak też nie podpadają pod art. 51 p.b. Jak wyjaśniono w orzecznictwie, prace przy instalacji wewnętrznej z reguły mają taki właśnie charakter (wyroki II SA/Kr 797/08, II SA/Kr 193/12, II SA/Lu 597/11), w szczególności prace takie mogą nie mieć charakteru robót budowlanych i nie stosuje się do nich art. 51 p.b. (stany faktyczne omówione w wyroku II SA/Lu 597/11). Przenosząc te ogólne uwagi na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia wskazać należy, co następuje. Jak ustalił organ, inwestor zmienił przebieg instalacji wodociągowej i poprowadził ją nie jak dotychczas wewnątrz budynku mieszkalnego do zapewne przyległej obory, lecz na zewnątrz budynku, z takim samym przeznaczeniem. Poza faktem wykonania tej zmiany nie ustalono, aby wywołała ona określone zagrożenia lub uciążliwości. Organ pierwszej instancji w ogóle nie uzasadnił powstania wątpliwości odnośnie jakości robót, zaś organ podał jedynie, że roboty wykonano bez pozwolenia na budowę. Skoro nie ma powodu, aby do wykonania tych robót wymagać uzyskania pozwolenia na budowę, to w rzeczywistości nie spełniona została przesłanka stosowania art. 81c ust. 2 ustawy, czyli istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót. Jak trafnie zaznaczył organ, poza granicami nin. sprawy pozostaje zagadnienie możności lub sposobu stosowania art. 51 p.b. Natomiast odnośnie stosowania art. 81c ust. 2 ustawy przypomnieć należy, że z reguły ocena robót nieskomplikowanych powinna zostać dokonana samodzielnie przez organ nadzoru budowlanego, bez nałożenia na stronę obowiązku sporządzenia ekspertyzy (wyroki II SA/Wr 686/07 i 598/09). W tym postępowaniu incydentalnym krąg stron jest ograniczony (wyroki II SA/Wr 128/11 i II SA/Wr 437/12). W orzecznictwie podkreśla się istnienie przypadków nadużywania tego przepisu i szczegółowo omawia przesłanki jego prawidłowego stosowania (wyroki II SA/Wr 622/12 i 277/14). Nie ma w nin. sprawie powodu do szerszego omawiania tej problematyki (patrz również wyrok II SA/Wr 507/12). W nawiązaniu do zarzutów skargi wyjaśnić jedynie należy, że niewykonanie postanowienia może uzasadnić zlecenie opracowania ekspertyzy przez organ na koszt strony (art. 81c ust. 4). Nie oznacza to jednak, że koszt ten rzeczywiście poniesie strona (patrz art. 262 § 1 pkt 2, art. 264 § 1 i art. 267 k.p.a. regulujące procedurę ustalenia kosztów oraz możność przyznania zwolnienia od ich ponoszenia). Wobec istotnego naruszenia art. 81c ust. 2 prawa budowlanego w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., należało zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 p.p.s.a., orzec jak w sentencji.