II SA/Wr 842/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu Ś. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która stała się z mocy prawa własnością powiatu pod realizację dróg publicznych postanawia odrzucić skargę. Sąd – podzielając w pełni argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę – uznał, że skarga podlega odrzuceniu ze względu na jej niedopuszczalność. W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie skargę wniósł Powiat Ś. reprezentowany przez Zarząd Powiatu w Ś., w imieniu którego działają P.F. – Starosta Ś. oraz Sz.K. – Członek Zarządu. Przedmiotem zaś skargi jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty Ś. z dnia [...] r. Nr [...] o ustaleniu na rzecz A.S. i B.D. odszkodowania za nieruchomość położoną na terenie gminy Ś., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr 349/1, AM-2, obręb S., i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Istota sporu sprowadza się zatem do zagadnienia czy Powiatowi Ś. przysługuje legitymacja do zaskarżenia w/w decyzji Wojewody, mocą której uchylono rozstrzygnięcie Starosty Ś. ustalające wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę dróg publicznych, mimo że Powiat Ś. jest osobą prawną zobowiązaną do wypłaty tego odszkodowania. W powyższej kwestii wypowiadały się już sądy administracyjne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2015 r. (sygn. I OSK 1655/13) samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Pojęcie ochrony sądowej różni się jednak od pojęcia prawa do sądu. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem umożliwiającym uruchomienie procedury sądowej a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Sądowa ochrona samodzielności zapewnia prawidłowe wykonanie zadań publicznych. Mając powyższe na uwadze NSA stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat władczych działań innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działanie wobec innych podmiotów. Dotyczy to także sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których ta jednostka jest stroną. Sąd zwrócił również uwagę na szczególną pozycję starosty, który z jednej strony wydaje decyzje odszkodowawczą za grunty wydzielone pod drogi jako organ administracji rządowej (art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami) z drugiej zaś zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz.U z 2001 r. poz. 1592 ze zm.) wchodzi w skład zarządu powiatu, który jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do zapłaty odszkodowania (art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podwójna rola starosty sprawia, że zarząd powiatu reprezentowany przez starostę (art. 34 ust. 1 tej ustawy) nie może kwestionować decyzji wydanych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Nie można bowiem być w tej samej sprawie organem orzekającym i stroną postępowania administracyjnego zainteresowaną korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem. Z tych względów zarząd powiatu jako organ jednostki samorządu terytorialnego nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżania decyzji wydawanych przez starostę tego powiatu jako organ pierwszoinstancyjny. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. (sygn. K 32/08): art. 50 §1 p.p.s.a. jest zgodny z art. 165 Konstytucji również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. "W sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma także legitymacji skargowej na gruncie art. 50 P.p.s.a. do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie." (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 656/08, publ. LEX nr 590745). Nie może być dopuszczalna sytuacja, którą ocenić należałoby jako kuriozum, że ten sam podmiot – powiat (jego organ) - raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - gdy uzna, że jest to dla niego korzystne - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Możliwość odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji, nie może zatem takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (zob. postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12, publ. LEX nr 1137662). "Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Podobnie należy ocenić legitymację skargową gminy do wniesienia skargi na postanowienie organu odwoławczego, wydane w sprawie, w której organ tej gminy wydał postanowienie w pierwszej instancji." (postanowienie NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 813/08, publ. LEX nr 505430). Sąd w pełni aprobuje zaprezentowane wyżej poglądy judykatury. Podkreślić bowiem trzeba, że dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez powiat, którego organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony - uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, z drugiej - uprawnienia strony, która kwestionuje takie rozstrzygnięcie w drodze skargi. Dodać również wypada, że w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja ta dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw i obowiązków. Tym samym niewątpliwym jest, - zdaniem Sądu - że Powiat Ś. reprezentowany przez Starostę Ś., który orzekał jako organ pierwszej instancji w sprawie zakończonej w/w ostateczną decyzją Wojewody zaskarżoną przez ten Powiat, nie posiada przymiotu strony skarżącej w postępowaniu przed tut. Sądem. Nie posiada również statusu uczestnika postępowania o jakim mowa w art. 33 P.p.s.a.. Należy również zwrócić uwagę, że w dniu 16 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów (sygn. I OPS 2/15), w której stwierdził, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). Biorąc pod uwagę powyższe, wniesioną skargę należało uznać za niedopuszczalną i jako taką na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucić. Stąd orzeczono jak w sentencji.