II SA/Wr 842/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2025 r. nr SKO 4121.189.2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, Kolegium), zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2025 r. (nr SKO 4121.189.2025), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. (dalej: organ pierwszej instancji, organ lokalizacyjny) z dnia 23 czerwca 2025 r. (nr 230/2025) w przedmiocie zawieszenia do dnia 8 października 2026 r. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji we W. przy ul. [...] (oznaczenie geodezyjne: obręb Z., AR_[...], działka gruntu nr [...]), określonej jako budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolno stojącej. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2025 r. A. G. (dalej: skarżący) wystąpił do organu pierwszej instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji opisanej jako budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolno stojącej, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. [...], na działce oznaczonej geodezyjne jako działka gruntu nr [...], AR_[...], obręb Z. Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2025 r. (nr 230/2025) organ lokalizacyjny zawiesił do dnia 8 października 2026 r. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego, wskazując, że teren inwestycji objęty został przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy urbanistycznej [...] - Z.(1) we W.). Podkreślił ponadto, że przygotowywany plan miejscowy musi być zgodny z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2018 r.). Zgodnie zaś z powołanym Studium, teren planowanej inwestycji znajduje się w jednostce urbanistycznej [...] Z., w obszarze przeznaczonym pod mieszkalnictwo, w którym przewiduje się funkcje: indywidualny styl zamieszkania; usługi powszechne 1, usługi powszechne 2, usługi wielkomiejskie, usługi publiczne, naukę, infrastrukturę, zieleń. Organ wywiódł dalej, że na organie orzekającym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy spoczywa obowiązek uwzględnienia wszystkich wskazań zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli także przepisów ogólnych, zawartych w rozdziale pierwszym tej ustawy. W rozdziale tym, w art. 1 ust. 2, ustawodawca wskazał na konieczność uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, a zatem także wartości, o których mówią ustalenia Studium, a które są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Organ wyjaśnił, że zawieszenie postępowania na podstawie przepisu art. 62 § 1 u.p.z.p. następuje z urzędu i ma charakter uznaniowy. Następnie organ wyjaśnił, że teren planowanej inwestycji od zachodu graniczy z działką drogową - ul. [...] - oraz terenem Parku [...], natomiast od północy z ciekiem wodnym R. Wschodnia część terenu inwestycji przylega do ul. [...], z której planowana jest obsługa komunikacyjna inwestycji. Zgodnie z opinią Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia 26 marca 2025 r. istniejąca infrastruktura drogowa jest niewystarczająca dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. W ocenie zarządzającego ruchem oraz zarządcy drogi, dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy konieczna będzie przebudowa drogi ul. [...] na odcinku od ulicy [...] do ul. [...] wraz z budową chodnika po wschodniej stronie ulicy [...]. Inwestycja drogowa będzie możliwa do realizacji po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który powinien przewidzieć poszerzenie pasa drogowego ulicy [...] pod infrastrukturę drogową. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Kolegium, zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2025 r. (nr SKO 4121.189.2025), utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 23 czerwca 2025 r. (nr 230/2025). W uzasadnieniu organ odwoławczy argumentował w pierwszej kolejności, że podstawowym instrumentem kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś zawieszenie postępowania przeciwdziałać ma wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, która mogłaby pozostawać w kolizji z ustaleniami opracowywanego planu. Zwrócił także uwagę, że z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż ustawodawca, przewidując możliwość zawieszenia postępowania lokalizacyjnego, nie wprowadził żadnej normatywnej przesłanki tego zawieszenia. Użycie przez ustawodawcę w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zwrotu "można zawiesić" oznacza, że wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania organ gminy działa w warunkach uznania administracyjnego. Kolegium wyjaśniło, że Rada Miejska W. podjęła uchwałę z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy urbanistycznej [...] - Z.(1) we W. (uchwała ta została opublikowana w Biuletynie Urzędowym RMW 2024 r. poz. [...]). Rozpoczęte zostały więc prace nad przygotowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a teren potencjalnej inwestycji (dz. nr [...]) został objęty opracowaniem. W powyższym kontekście organ odwoławczy zwrócił uwagę - po pierwsze - na stanowisko Zarządu Drogi Utrzymania Miasta we W. wyrażone w piśmie tej jednostki z dnia 26 mara 2025 r. Stwierdza się w nim, że istniejąca infrastruktura drogowa jest niewystarczająca dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Zdaniem Zarządu Drogi Utrzymania Miasta we W. dla zapewnienia obsługi inwestycji planowanej na działce gruntu nr [...], obręb Z., konieczna będzie przebudowa drogi - ul. [...] - na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z budową chodnika - co wymaga jednak uchwalanie planu miejscowego, przewidującego poszerzenie pasa drogowego ul. [...]. Biorąc pod uwagę przedmiot projektowanej inwestycji - budowę zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych - taka okoliczność, jak możliwość zapewnienia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej tej inwestycji, jest kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla prawidłowości jej realizacji i jeśli wymaga ona przeprowadzenia odpowiednich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to opracowywanie tego planu jest z pewnością okolicznością uzasadniającą zawieszenie postępowania lokalizacyjnego. Po drugie, w aktach sprawy zawarte są także dwa pisma Zarządu Zieleni Miejskiej we W.: z dnia [...] maja 2025 r. oraz z dnia [...] czerwca 2025 r. W pierwszym ze wskazanych wyżej pism jednostka ta informuje, że ze względu na sąsiedztwo działki nr [...], AM –[...], obręb Z. z terenem Parku [...] należy przeanalizować wskazanie tego terenu w planie miejscowym pod zieleń. Uzasadniając swoje stanowisko Zarząd Zieleni Miejskiej we W. wyjaśnił, że teren ten znajduje się w Studium w jednostce [...], o współczynniku powierzchni biologicznie czynnej 40%. Intensywność zabudowy wskazuje na już skonsumowany wskaźnik zabudowy i ze względów ochrony środowiska należałoby ustalić obszary zieleni publicznej stanowiącej obszar spowolnienia spływu i retencji wód dla cieku R. i jego dopływów. Pismo to kończy się stwierdzeniem, że Zarząd Zieleni Miejskiej we W. rozważa złożenie wniosku o pozyskanie przedmiotowego terenu na poczet powiększenia parku. Natomiast w kolejnym piśmie - z dnia 16 czerwca 2025 r. - wskazana wyżej jednostka przedstawiła zaktualizowaną wersję swojego stanowiska. Stwierdza w nim, że zachodzi konieczność wyznaczenia na terenie objętym wnioskowanym zamierzeniem inwestycyjnym stref zieleni, stanowiących bufor dla parku oraz przestrzeń spowolnienia spływu i retencji wód opadowych i roztopowych, szczególnie w kontekście zasilania cieku R. i jego dopływów. Ponieważ w południowej części działki zidentyfikowano cenne zadrzewienie, jednostka ta wnosi o wyznaczenie co najmniej 10-metrowego bufora zielni, liczonego od granicy działki od strony parku, od południowego zadrzewienia oraz od cieku R. Ewentualna zabudowa powinna ograniczać się do środkowo-wschodniej części działki, wzdłuż ul. [...], przy zachowaniu maksymalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz zastosowaniu rozwiązań prośrodowiskowych. Ze wskazanych wyżej pism Zarządu Zieleni Miejskiej we W. wynika, że sposób zagospodarowania terenu obejmującego działkę gruntu nr [...], AM-[...], obręb Z., powinien być skorelowany z zagospodarowaniem i ochroną terenu Parku [...]. Jakkolwiek wskazana wyżej jednostka w drugim ze swoich pism zawarła wytyczne, których realizacja byłaby pożądana przy określaniu sposobu zagospodarowania tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy, jednak zauważyć jednocześnie trzeba, że ponieważ wytyczne te nie znajdują bezpośredniego oparcia w przepisach upzp, to nie mogą zostać uznane za wiążące dla organu lokalizacyjnego. Natomiast doniosłość podniesionych przez Zarząd Zieleni Miejskiej we W. kwestii uzasadnia odniesienie się do nich planie miejscowym. W sytuacji, gdy plan ten jest obecnie procedowany, zagadnienia wskazane przez tę jednostkę są kolejnym argumentem przemawiającym za zawieszeniem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji we W. przy ul. [...], na działce gruntu nr [...], obręb Z., AR_[...]. W ocenie Kolegium, wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, zwłaszcza w kontekście rozmiarów wnioskowanego zamierzenia, uzasadniają zawieszenie postępowania lokalizacyjnego. Kolegium, po rozważeniu indywidualnego interesu Inwestora, wyrażającego się w prawie do zabudowy nieruchomości oraz interesu publicznego, polegającego na zapewnieniu ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa w zakresie komunikacji, przyznało na obecnym etapie procesu inwestycyjnego prymat interesowi publicznemu. W skardze do tutejszego Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: a) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej. Zawieszenie postępowania w oparciu o niesprecyzowane zamiary planistyczne gminy (np. "trwające prace nad planem") nie tylko narusza przepisy, ale podważa pewność prawa oraz zaufanie do rzetelności i przewidywalności działań administracji; b) art. 7a k.p.a. poprzez odstąpienie od zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony; c) art. 97 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne zawieszenie postępowania administracyjnego, mimo braku przesłanki ustawowej do jego zawieszenia. Przepis ten wskazuje enumeratywnie sytuacje, w których możliwe jest zawieszenie postępowania - żadna z nich nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Sam fakt, że organ "czeka" na uchwalenie planu miejscowego lub planu ogólnego, nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez zignorowanie przesłanek materialnoprawnych, które obligują organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeśli zostały spełnione warunki ustawowe. Organ nie może uzależniać wydania decyzji od nieformalnych planów uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego; b) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędne traktowanie studium jako podstawy materialnoprawnej decyzji, mimo że studium nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie może być samodzielną podstawą zawieszenia postępowania ani odmowy jego prowadzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że samo zasłyszenie informacji o ewentualnych zamiarach planistycznych gminy - bez ich formalnego wyrażenia w formie uchwały lub aktu prawa miejscowego - nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania. Działania organu administracji publicznej muszą być oparte na przepisach prawa i znajdować uzasadnienie w stanie faktycznym sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w postępowaniu. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze, wyjaśniło, że procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy urbanistycznej [...]- Z.(1) we W., została zainicjowana formalnie, a więc zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miejska W. podjęła bowiem w dniu [...] października 2024 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy urbanistycznej [...]-Z.(1) we W. Kolegium wskazało ponadto, że w dniu [...] lipca 2025 r. została podjęta przez Radę Miejską W. uchwała Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we W., która obejmuje swoim zakresem także teren potencjalnej inwestycji. Uchwała ta stwierdza jednocześnie w § 3, że traci moc uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] października 2024 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy urbanistycznej [...] - Z.(1) we W. (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. poz. [...]) w granicy obszaru objętego planem miejscowym. W ocenie Kolegium okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia Kolegium. W rozpatrywanej sprawie został spełniony warunek podjęcia przez radę gminy (Radę Miejską W.) uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. W dacie wydania postanowienia Prezydenta W. z dnia 23 czerwca 2025 r. (Nr 230/2025) obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] października 2024 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy urbanistycznej [...] - Z.(1) we W. Została ona zastąpiona uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2025 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we W. Biorąc pod uwagę, że wnioskowane zamierzenie obejmuje budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolno stojącej na działce nr [...] (AR_[...], obręb Z.) położonej pomiędzy ul. [...], ul. [...] i ciekiem wodnym R., nadal istotne znaczenie - w ocenie Kolegium - mają uwagi zarządcy drogi (Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W.) wyrażone w piśmie z dnia 26 mara 2025 r. (załączonym do akt sprawy pierwszej instancji). Stwierdzono w nim, że istniejąca infrastruktura drogowa jest niewystarczająca dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Zdaniem Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. dla zapewnienia obsługi inwestycji planowanej na działce gruntu nr [...], obręb Z., konieczna będzie przebudowa drogi - ul. [...] - na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z budową chodnika - co wymaga jednak uchwalenia planu miejscowego, przewidującego poszerzenie pasa drogowego ul. [...]. Biorąc pod uwagę przedmiot projektowanej inwestycji - budowę zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych - taka okoliczność, jak możliwość zapewnienia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej tej inwestycji, jest kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla prawidłowości jej realizacji. Kolegium zwróciło również uwagę na stopień zaawansowania prac planistycznych. W dniu 17 listopada 2025 r. ogłoszono bowiem rozpoczęcie zbierania wniosków do projektu planu, wyznaczając termin na ich zgłoszenie do dnia 9 grudnia 2025 r. W związku z tym czas zawieszenia postępowania do dnia 8 października 2026 r. (z jednorazową możliwością przedłużenia o kolejnych 6 miesięcy, pod warunkiem, że plan został już w tym czasie wyłożony) pozwoli na uchwalenie planu miejscowego. Pismem z dnia 20 stycznia 2026 r. skarżący przedłożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie odnosząc się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2026 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) dopuścił z urzędu dowód z dokumentu w postaci pisma Prezydenta W. z dnia 9 lutego 2026 r. na okoliczność stopnia zaawansowania prac planistycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, co skutkowało oddaleniem skargi (art. 151 p.p.s.a.). Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.). Stosownie do brzmienia tej regulacji, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Zgodzić się należy z Kolegium, że użycie w przywołanej normie sformułowania "można zawiesić" oznacza fakultatywność, a nie obowiązek zawieszenia postępowania o warunkach zabudowy w sytuacji równoległego biegu procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren projektowanej inwestycji. Fakultatywność ta nie oznacza jednak dowolności działania organu. Wyklucza też automatyzm w jej stosowaniu. Zobowiązuje natomiast organ do wyczerpującego uzasadnienia powodów zawieszenia i tym samym wskazania powodów odstąpienia na okres zawieszenia, od merytorycznego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Niewątpliwie wskazany przepis jest konsekwencją obowiązującej zasady pierwszeństwa planowanego gospodarowania przestrzenią publiczną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z treścią art. 4 u.p.z.p. stanowi główny instrument planowania i zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy w sytuacji braku planu ma jedynie charakter zastępczy. O takiej roli decyzji o warunkach zabudowy świadczy niewątpliwie rozwiązanie wynikające z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nakładające na organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, obowiązek stwierdzenia jej wygaśnięcia w sytuacji, gdy dla tego terenu uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Treść powyższych przepisów wskazuje na decydującą rolę planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie prezentowane jest stanowisko, że korzystając z uprawnień o jakich mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., należy mieć na względzie stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast istnienie sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu, a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu musi być realne (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2704/24; 8 czerwca 2017 r., sygn. sygn. II OSK 2685/15; 22 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2705/24; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 415/25 i 22 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Po 19/25; w Krakowie z dnia 9 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 643/25; w Rzeszowie z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 187/25 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że korzystając z uprawnień, o jakich mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., należy mieć na względzie stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, uwzględniając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu - to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 ustawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2685/15). Co także istotne, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przy ocenie zasadności zawieszenia postępowania, istotne jest to, aby dokumentacja planistyczna wskazywała na sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z postanowieniami projektowanego planu miejscowego oraz to, na jakim etapie są prace planistyczne i czy istnieje możliwość zakończenia tych prac w termie wynikającym z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 940/18). Ponadto - ze względów wyartykułowanych w dalszej części uzasadnienia - należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07). Sąd administracyjny nie dokonuje więc ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06; uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Podkreślić jednakże trzeba, co zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 357/15), że orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, iż sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Jednocześnie NSA w tymże wyroku zaznaczył, że art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny, zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony, dowodów uzupełniających, co oznacza, że również te dowody są brane pod uwagę przy orzekaniu. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że procedura planistyczna została wszczęta, a projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się aktualnie na etapie opiniowania. Jak wskazał organ lokalizacyjny, harmonogram prac planistycznych oraz dotychczasowy ich przebieg pozwalają przyjąć, że uchwalenie planu możliwe jest w terminie wynikającym z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Ocena ta znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych. Jednocześnie projektowany plan miejscowy przewiduje w § 17 ust. 1 i 2 dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przeznaczenie podstawowe (1UG-Z) pod usługi gastronomii lub zieleń, natomiast jako przeznaczenie uzupełniające – wyłącznie usługi sportu i rekreacji. Tym samym nie jest dopuszczalna na tym terenie zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Planowana przez skarżącego inwestycja pozostaje więc w oczywistej i niebudzącej wątpliwości sprzeczności z tak określonym przeznaczeniem terenu w projektowanym planie miejscowym. Tym samym spełniona została przesłanka uzasadniająca wstrzymanie rozstrzygania o warunkach zabudowy do czasu zakończenia procedury planistycznej, albowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy mogłoby prowadzić do ukształtowania sposobu zagospodarowania terenu sprzecznego z planowanymi rozwiązaniami planistycznymi. Projekt uchwały Rady Miejskiej W. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we W. wraz z załącznikami w wersji do opiniowania został opublikowany w Systemie Informacji Przestrzennej W. pod adresem http://www.geoportal.[...].pl/mpzp/[...]. Okoliczności istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zostały ustalone zarówno w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, jak również na podstawie dowodów przeprowadzonych przez Sąd z urzędu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przeprowadzone przez Sąd uzupełniające postępowanie dowodowe pozwoliło na jednoznaczne ustalenie aktualnego stanu prac planistycznych oraz treści projektowanych rozwiązań planu miejscowego. Wprawdzie argumentacja przedstawiona przez organy administracji w uzasadnieniach wydanych postanowień nie była w ocenie Sądu w pełni przekonująca, a niektóre jej elementy należało uznać za zbędne i nieistotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, jednakże uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Decydujące znaczenie ma bowiem to, że przy uwzględnieniu rzeczywistego stanu zaawansowania prac planistycznych oraz treści projektowanego planu miejscowego, samo rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania należało uznać za zgodne z prawem. Częściowo wadliwe uzasadnienie aktu administracyjnego nie może w tej sytuacji stanowić samodzielnej podstawy do uwzględnienia skargi, skoro prawidłowo ustalony stan faktyczny oraz właściwie zastosowane przepisy prawa prowadzą do wniosku o zasadności zawieszenia postępowania. Sąd podzielił zatem co do zasady stanowisko organów administracji o konieczności zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, mając na uwadze całokształt materiału dowodowego, w tym dowody przeprowadzone z urzędu w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Odnosząc się już szczegółowo do argumentacji sformułowanej przez skarżącego, wskazać należy, że Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonych postanowień, oceniał sprawę z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i uzupełnionego na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Wśród tego materiału znajdowały się również dowody oraz dokumenty powołane przez pełnomocnika skarżącego w składanych pismach procesowych, do których Sąd odniósł się przy rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy. Jak jednak wyjaśniono powyżej, okoliczności podnoszone przez skarżącego, dotyczące pierwotnej argumentacji organów co do zasadności zawieszenia postępowania z uwagi na to, że istniejąca infrastruktura drogowa jest niewystarczająca dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji oraz zachodzi konieczność wyznaczenia na terenie objętym wnioskowanym zamierzeniem inwestycyjnym stref zieleni, stanowiących bufor dla parku oraz przestrzeń spowolnienia spływu i retencji wód opadowych i roztopowych, szczególnie w kontekście zasilania cieku R. i jego dopływów, nie miały w istocie decydującego znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Ostateczna ocena zasadności zastosowania art. 62 ust. 1 u.p.z.p. została bowiem dokonana przez Sąd w oparciu o aktualny stan zaawansowania prac planistycznych oraz treść projektowanego planu miejscowego, ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym dowodów przeprowadzonych przez Sąd z urzędu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji szczegółowa analiza wskazywanych przez skarżącego uchybień w zakresie pierwotnego uzasadnienia organów była zbędna, skoro nie miały one istotnego wpływu na ocenę spełnienia przesłanek z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Z tego względu zarzuty skargi odnoszące się do tych kwestii nie mogły zostać uwzględnione. Sąd zwraca ponadto uwagę, że skarżący koncentrował swoją argumentację na analizie stopnia zaawansowania prac planistycznych prowadzonych na podstawie pierwotnej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomijając okoliczność, iż wskutek zmiany tej uchwały wszczęto odrębne postępowanie planistyczne. Prace te zostały zarejestrowane pod innym numerem w Systemie Informacji Przestrzennej W. (MPZP [...]), co miało istotne znaczenie dla oceny rzeczywistego stadium procedury planistycznej będącej podstawą zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Nieuwzględnienie tej okoliczności prowadziło do niepełnej rekonstrukcji stanu faktycznego, a w konsekwencji do formułowania zarzutów, które nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nie jest więc tak, jak sugerował skarżący, że do zawieszenia postępowania doszło jedynie na podstawie zasłyszanych informacji o ewentualnych zamiarach planistycznych gminy bez ich formalnego wyrażenia w formie uchwały. Natomiast w kwestii sygnalizowanego w skardze naruszenia art. 7a k.p.a., Sąd wyjaśnia, że wobec zrekonstruowanej w uzasadnieniu oraz nie budzącej wątpliwości w orzecznictwie sądowym treści art. 62 ust. 1 u.p.z.p., który stanowił podstawę rozstrzygnięcia organów, skarżący nie można skutecznie domagać się rozstrzygania wątpliwości prawnych na jego korzyść, nie wskazując zresztą, jakiego rodzaju wątpliwości ma na myśli. Z kolei za bezprzedmiotowy uznał Sąd zarzut naruszenia art. 97 § 1 k.p.a., gdyż przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy przepis szczególny reguluje odrębnie zasady zawieszenia lub podejmowania zawieszonych postepowań. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 62 ust. 1 u.p.z.p W tych okolicznościach Sąd nie znalazł żadnych innych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.