II SA/Wr 875/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis Sędzia WSA - Olga Białek Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/ Protokolant - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi "B.G.M." Sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru montażu siatki zabezpieczającej oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania B.G.M. Sp. z o.o. Sp.k. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], którą wniesiono sprzeciw wobec zamiaru montażu "siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym i oświetleniem na rusztowaniach na czas remontu w trybie awaryjnym. Z daleko posuniętej ostrożności zgłoszenie dotyczy również montażu w/w siatki za oknami kamienicy R. 46/47, ponieważ są to okna, które należą do kamienicy R. 45" (działki nr 84/10 i 84/16 AM 26, obręb S.M. we W.), Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji wskazał, że dnia 14 maja 2012 r. do kancelarii D. Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło zgłoszenie B.G.M. Sp. z o.o. Sp.k. dotyczące zamiaru wykonania w/w robót budowlanych. Jako teren inwestycji wskazano działki nr 84/10 i 84/16 AM 26, obręb S.M. we W.. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania wnioskowanych robót budowlanych, wskazując jako podstawę wniesienia sprzeciwu przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, obligujący organ do wniesienia sprzeciwu w przypadku niezgodności zamierzenia z obowiązującym planem miejscowym. Stwierdzono ponadto, że załączone do zgłoszenia dokumenty nie spełniają wymogów art. 30 w/w ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B.G.M. Sp. z o.o. Sp.k., zarzucają w nim naruszenie przepisów: 1. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez niezasadne przyjęcie, że montaż siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym jest niezgodny z obowiązującym planem miejscowym. W dalszej części uzasadnienia skarżąca stwierdza, że "żaden z przepisów powołanego przez organ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje ochrony elewacji siatką zabezpieczającą". 2. art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw mimo braków zgłoszenia, do uzupełnienia których inwestor nie został zobowiązany przez organ. 3. kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 107, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego. W dalszej części uzasadnienia odwołania stwierdzono, że "organ nie ustalił również zakresu prac objętych zgłoszeniem, przyjmując arbitralnie, iż obejmują one prace związane z budową czy też przebudową instalacji elektrycznej, mimo iż już z samej treści zgłoszenia wynika, iż dotyczy ono jedynie konserwacji istniejącej konstrukcji wraz z istniejącym oświetleniem oraz montaż siatki winylowej z nadrukiem reklamowym". Po rozpoznaniu powyższego odwołania organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Przywołane artykuły dotyczą tych budów i robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, przy czym w art. 29 zamieszczony jest katalog tych obiektów i robót. Katalog ten jest katalogiem zamkniętym i niedopuszczalna jest jego interpretacja rozszerzającą. Oznacza to, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy tylko tych inwestycji, które zostały bezpośrednio wskazane przepisami art. 29 Prawa budowlanego, zaś realizacja pozostałych inwestycji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zwolnienie inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej wykonanie w/w robót budowlanych nie oznacza jednak rezygnacji z kontroli administracyjnej prawidłowości realizacji tych robót. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego inwestycje, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 5-21 oraz ust. 2 pkt 1-13 Prawa budowlanego, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi w terminie 30 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. W myśl przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia powinien, w oparciu o dostarczoną przez zgłaszającego dokumentację, ustalić, czy istotnie zamierzona inwestycja mieści się w katalogu przedsięwzięć zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i poddanych jedynie obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego). Ponadto organ wnosi sprzeciw także wtedy, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego) albo narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego). Sprzeciw odnosi skutek prawny, jeśli decyzja ta została wydana w terminie 30 dni od dnia wpływu zgłoszenia do właściwego organu oraz doręczona wnioskodawcy, przy czym w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia postanowieniem termin trzydziestodniowy liczy się od dnia uzupełnienia zgłoszenia lub bezskutecznego upływu wyznaczonego tym postanowieniem terminu. Inwestor, B.G.M. Sp. z o.o. Sp.k., zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu siatki z nadrukiem reklamowym i oświetleniem na rusztowaniach. Instalowanie tablic i urządzeń reklamowych wymienione jest w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i podlega zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym niemniej, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, roboty takie wymagają zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi. W przepisach brak dokładnej definicji urządzenia reklamowego. Zasadniczym elementem tego urządzenia jest nośnik reklamowy, czyli element, na który naniesiona jest reklama. W tym przypadku nośnikiem jest siatka winylowa. Pozostałe elementy tego urządzenia to elementy, które mocują nośnik reklamowy do gruntu lub obiektu i umożliwiają jego lokalizację w przestrzeni (konstrukcja nośna), ewentualnie inne elementy, wspomagające jego działanie (np. oświetlenie). Jest zatem oczywistym, że planowane przez inwestora roboty budowlane podlegają przepisom Prawa budowlanego i wymagają zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi. Jak wskazał organ II instancji, planowana inwestycja znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru S.M. rejonu R. i Placu S. - część "A", zatwierdzonym przez Radę Miejską W. uchwałą Nr [...] w dniu 12 czerwca 2003 r. i ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...], poz. [...]. W myśl ustalenia zawartego w § 6 ust. 1 tekstu planu na całym obszarze objętym planem obowiązuje zakaz sytuowania reklam i nośników reklamowych zarówno na obiektach, jak i w formie wolnostojących konstrukcji. Z przepisu tego wynika, że lokalizowanie jakichkolwiek reklam na tym obszarze jest niezgodne z obowiązującym planem miejscowym. Niezgodność planowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego jest samodzielną podstawą, stosownie do przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, do zgłoszenia sprzeciwu wobec tej inwestycji. Słusznie zatem decyzją z dnia [...] r. Nr [...] organ I instancji wniósł sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Ponadto Wojewoda zwrócić uwagę, że zastosowanie przepisu art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego nie wymaga od organu przeprowadzenia jakichkolwiek dodatkowych czynności. Nie zgodził się zatem z odwołującym, że organ winien zastosować przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego i zażądać od inwestora dodatkowych wyjaśnień. Przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty tak, aby odpowiadał on wymogom sformułowanym w drugim zdaniu tego przepisu. Działanie takie sensowne jest jedynie wtedy, gdy istnieje szansa, że nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Natomiast, jeśli bez tego uzupełnienia oczywistym jest, że należy zastosować przepis art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, przedłużanie postępowania jest niezgodne z zasadami ekonomiki procesowej. Na marginesie organ wskazał, że odwołujący nie wskazał, jakie to braki chciałby uzupełnić, ani nie uzupełnił ich, przedkładając organowi odwoławczemu odpowiednie dokumenty. Rekapitulując stwierdzono, że zamierzenie budowlane polegające na zainstalowaniu w określony w zgłoszeniu sposób urządzenia reklamowego na elewacjach kamienic R. 45 i R. 46/47 we W. jest niezgodne z zobowiązującym planem miejscowym, wobec czego organ I instancji zobowiązany był, w myśl przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, wnieść sprzeciw wobec tej inwestycji. W skardze na powyższą decyzję "B.G.M." Sp. z o.o. Sp.k. zarzuciła naruszenie przepisów: a) prawa materialnego, tj. przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niezasadne przyjęcie, że montaż siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru S.M. rejonu R. i Placu S. - część A, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...]. b) prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 30 ust. 2 Prawa i wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw, mimo braków zgłoszenia, do uzupełnienia których inwestor nie został zobowiązany przez organ. c) przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu i nienależyte uzasadnienie decyzji. Powołując się na powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody D. oraz rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia w oparciu o przepis art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzji Prezydenta Miasta W. Nr [...] z dnia [...] r. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego nie mógł stanowić materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47, poz. 401) do zabezpieczeń stanowisk pracy na wysokości, przed upadkiem z wysokości, należy stosować środki ochrony zbiorowej, w szczególności balustrady, o których mowa w § 15 ust. 2, siatki ochronne i siatki bezpieczeństwa. Oznacza to, że ustawodawca nakłada na podmiot zgłaszający zamiar wykonania robót budowlanych obowiązek zainstalowania siatek, których celem jest zabezpieczenie robót budowlanych. Jak wskazała strona skarżąca, żaden z przepisów powołanego przez organ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje ochrony elewacji siatką zabezpieczającą. Takiego zakazu nie formułuje również przytoczone powyżej rozporządzenie. Pomimo to, organ w żaden sposób nie odniósł się do charakteru zgłoszonej inwestycji, tj. nie ustalił, że podstawową funkcją siatki zabezpieczającej nie jest funkcja reklamowa, ale funkcja ochronna. Głównym przeznaczeniem rusztowania i siatki ochronnej jest prawidłowe i bezpieczne przeprowadzenie robót budowlanych na budynku. Prowadzenie robót budowlanych bez uprzedniego zamontowania siatki zabezpieczającej jest niedopuszczalne, dlatego też należy ją traktować jako element zabezpieczający przy wykonywaniu prac na wysokościach. Nie ma przy tym znaczenia, czy na siatce znajdują się jakiekolwiek informacje o charakterze reklamowym. Organ, jeśli powziął wątpliwość co do charakteru siatki ochronnej, powinien - zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego - wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia zgłoszenia celem wyjaśnienia powziętych niejasności. Brak wezwania inwestora do uzupełnienia braków w zgłoszeniu, narusza zasadę czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania administracyjnego, wyrażoną w przepisie art. 10 k.p.a.. Odnośnie naruszenia przepisów postępowania, strona wskazała, że działanie organu w niniejszej sprawie nie realizuje jednej z naczelnych zasad postępowania, tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a., która to nakłada na organy administracji publicznej obowiązek stania na straży praworządności oraz stanowi, iż powinny one podejmować niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, biorąc pod uwagę m.in. interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na funkcję ochronną siatki, której dotyczyło zgłoszenie z dnia 14 maja 2012 r., organ winien wezwać inwestora do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, celem ustalenia czy tego typu inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołana wyżej zasada ma znaczący wpływ na kształt całego postępowania administracyjnego. Z zasady tej wywodzi się bezwzględny obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz stworzenia rzeczywistego obrazu sytuacji oraz uzyskania podstawy do trafnego zastosowania przepisu prawa - czego w przedmiotowej sprawie nie spełnił organ wydający zaskarżoną decyzję. Poza powołanym wyżej brakiem wyjaśnienia okoliczności zrealizowania inwestycji, organ nie ustalił również zakresu prac objętych zgłoszeniem, przyjmując arbitralnie, że obejmują one prace związane z budową, czy też przebudową instalacji elektrycznej, mimo iż już z samej treści zgłoszenia wynika, że dotyczy ono jedynie montażu siatki zabezpieczającej. Zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w przepisie art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z zasady tej wynika, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Nie ustalając w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, organ złamał tym samym zasadę praworządności. Ponadto, działanie organu w przedmiotowej sprawie nie było prowadzone w sposób zmierzający do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Decyzja Wojewody D. nie spełnia także wymogów formalnych wynikających z przepisu art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego swojego stanowiska. Organ w niniejszej sprawie nie uzasadnił podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaś stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. W wyroku z dnia 22 października 1981 r. (sygn. akt I SA 2147/81) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący i zgodny z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego stanowi podstawę do uchylenia decyzji. Zgodnie zaś z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2007 r. (sygn. akt III SA/Gd 438/07) przepis art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie stanowi, że decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Z treści decyzji musi wynikać, dlaczego została wydana. Umożliwia to kontrolę jej legalności zarówno przez organ drugiej instancji, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Co ważne, prawidłowe uzasadnienie decyzji zapewnia również ochronę interesu prawnego strony, poprzez stawianie zarzutów pod adresem decyzji i podjęcie próby wykazania jej nielegalności. Uzasadnienie prawne decyzji powinno wskazywać, jaki jest związek między oceną stanu faktycznego, a rozstrzygnięciem sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy powinno być logicznym wnioskiem, wyprowadzonym z ustalonych faktów i ich prawnej oceny według obowiązujących przepisów prawa, czego w przedmiotowej sprawie brak. Wadliwe uzasadnienie decyzji, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, ma wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty również sprzeczne z określoną w przepisie art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (por. wyrok WSA z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2015/06). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest również – zdaniem strony skarżącej - sprzeczne z przepisem art. 11 k.p.a. i wyrażoną w nim podstawową zasadą postępowania administracyjnego, tj. zasadą przekonywania. Stanowi ona, że uzasadnienie decyzji wskazujące m.in. motywy rozstrzygnięcia powinno być sformułowane w sposób prawidłowy i skierowane winno być głównie wobec strony postępowania, tak aby mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy. Ponadto, strona podkreśliła, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. organ drugiej instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Zadaniem organu II instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej. Organ II instancji nie powinien zatem ograniczać się jedynie do stwierdzenia, czy utrzymuje lub zmienia rozstrzygnięcie organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Sz 2214/95), ale ma obowiązek w sposób rzeczowy i poważny przeanalizować wszelkie argumenty i opinie, co zapewni wydanie takiego rozstrzygnięcia, które będzie najlepiej odpowiadać prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z dnia 1 1994 r., sygn. akt III AZP 8/94). Co więcej, w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2576/05). W przedmiotowej sprawie organ II instancji ograniczył się przede wszystkim do stwierdzenia, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, nie wzywając strony do uzupełnienia materiału dowodowego, co bez wątpienia miało pływ na przedmiotowe rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga B.G.M. Sp. z o.o. Sp.k. nie zasługuje na uwzględnienie bowiem nie doszło do naruszenia prawa dające podstawę do jej uchylenia. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Należy tutaj zaznaczyć, że zasadą jest - w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zostały określone m.in. w art. 29 Prawa budowlanego, w którym wymieniono enumeratywnie "budowy" (ust. 1) oraz "roboty budowlane" (ust. 2) niewymagające pozwolenia na budowę. W przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono natomiast w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Jak wskazuje się w doktrynie instytucja ta stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 366). Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się zatem szczególne postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót albo brak takiej możliwości, ze względu na nie dopuszczenie do tego przez organ. W wyroku z dnia 27 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 1010/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/6FF3DB52F6) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "instytucja zgłoszenia jako pewna uproszczona (słabszą) forma reglamentacji administracyjnoprawnej, jednak nakładająca na podmioty niepodporządkowane organizacyjnie organom władzy państwowej określone obowiązki, wykazuje pewne podobieństwo do znanych prawu administracyjnemu instytucji "ewidencji" czy "zawiadomienia". Zawiadomienie jest alternatywną formą załatwienia sprawy, która z natury swej musi być wszczęta na żądanie strony (wniosek). Zgłoszenie zamiaru budowy czy zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi, zaliczane jest do czynności materialno-technicznych (czynności faktyczno-prawne), bowiem dokonanie zgłoszenia jest pewnym faktem społecznym (zdarzeniem), które z woli ustawodawcy wywołuje określone skutki prawne podobne bądź identyczne jak te, które mogłyby zaistnieć na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji. Wniesienie sprzeciwu przez organ od dokonanego zgłoszenia, stanowi punkt zwrotny w tym postępowaniu z uwagi na to, że tak wydana decyzja jest pierwszym indywidualnym aktem władczym w sprawie, który podlega zaskarżeniu zgodnie z przepisami k.p.a., co stanowi nowy jakościowo etap tego postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 197/05 - orzeczenie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - dokonanie zgłoszenia wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak nie mają do tego postępowania w pełni zastosowanie przepisy Kodeksu, co wynika ze specyfiki tego postępowania. Postępowanie w sprawie zgłoszenia nie jest prowadzone na wniosek inwestora ani też z urzędu, lecz w wyniku dokonanej przez inwestora czynności wywołującej skutki procesowe (wszczęcie postępowania w sprawie zgłoszenia). Zgłoszenie jest czynnością o znaczeniu materialnoprawnym, która jest traktowana tak jak żądanie wszczęcia postępowania, jednakże niewątpliwie nie stanowi ono żądania wszczęcia tego postępowania. Stanowisko to jest w pełni podzielane przez skład orzekający w tej sprawie. Z powyższego wynika, że dokonanie czynności materialno-technicznej zgłoszenia, będzie wszczynało postępowanie administracyjne, jednak nie będzie to wszczęcie w rozumieniu art. 61 k.p.a.. Fakt niewniesienia przez organ sprzeciwu, faktycznie będzie oznaczał wyrażenie zgody przez organ na wykonanie określonych prac wskazanych w zgłoszeniu, przy czym nie będzie to rozstrzygnięcie co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a., bowiem przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do czynności materialno - technicznych. Tak więc o stosowaniu przepisów k.p.a. można mówić dopiero od daty wniesienia sprzeciwu.". Zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. W niniejszej sprawie strona skarżąca w dniu 11 maja 2012 r. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu "siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym i oświetleniem na rusztowaniach na czas remontu w trybie awaryjnym. Z daleko posuniętej ostrożności zgłoszenie dotyczy również montażu w/w siatki za oknami kamienicy R. 46/47, ponieważ są to okna, które należą do kamienicy R. 45", przewidzianej do realizacji na działkach nr 84/10 i 84/16 AM 26, obręb S.M. we W.. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W myśl zaś art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Niewątpliwie zatem w niniejszej sprawie roboty budowlane polegające na montażu siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym należało – jak to zrobiły organ II instancji - zaliczyć do robót budowlanych polegających w istocie na "instalowaniu urządzenia reklamowego", co w myśl powyższych przepisów wymagało zgłoszenia. W tym miejscu należy wskazać, że powołany w skardze przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47, poz. 401) nakłada obowiązek zabezpieczenia stanowisk pracy na wysokości, przed upadkiem z wysokości, poprzez stosowanie środków ochrony zbiorowej, w szczególności balustrady, siatki ochronne i siatki bezpieczeństwa. I zgodzić się tutaj należy ze stroną skarżącą, że ustawodawca nakłada na podmiot zgłaszający zamiar wykonania robót budowlanych obowiązek zainstalowania siatek, których celem jest zabezpieczenie robót budowlanych. Nie ma jednak już w wyżej powołanym przepisie mowy o tym, co ma znajdować się na takiej siatce (jaki nadruk ma na nim być). Takie regulacje zawierają natomiast zapisy planu miejscowego (o czym poniżej). Ponadto do obowiązków zabezpieczeń stanowisk pracy na wysokości nie można zaliczyć montażu oświetlenia na rusztowaniach, które ma tak naprawdę służyć oświetleniu reklamy znajdującej się na siatce. A takie roboty obejmuje zgłoszona w niniejszej sprawie inwestycja. Ponadto podkreślić należy, że zarówno organy orzekające ani Sąd nie kwestionuje obowiązku zainstalowania siatki zabezpieczającej, gdy roboty są prowadzone na wysokościach, a tego co jest na niej nadrukowane. Stąd też bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – jak tego domaga się strona skarżąca – było wyjaśnienie funkcji siatki. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest naruszenie przez planowane roboty budowlane ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl zaś art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowanego, który stał się podstawą wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Ponadto należy zauważyć, że powyżej powołane rozporządzenie zostało podjęte na podstawie art. 237 § § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), który zobowiązywał ministrów właściwych dla określonych gałęzi pracy lub rodzajów prac w porozumieniu z Ministrem Pracy i Polityki Socjalnej oraz Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej do określenia przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące tych gałęzi lub prac. Powołany przepis § 6 ust. 1 tego rozporządzenia umieszczony został w Rozdziale 2, zatytułowanym "Warunki przygotowania i prowadzenia robót budowlanych". Ani we wspomnianym rozporządzeniu ani w Prawie budowlanym nie nakłada się na podmiot prowadzący roboty budowlane zgłoszenia zainstalowania siatki ochronnej, a tym bardziej uzyskania pozwolenia na budowę. Zamontowanie siatki ochronnej, jak i inne formy zabezpieczeń stanowisk pracy na wysokości, przed upadkiem z wysokości, jest obowiązkiem ściśle związanym z przygotowaniem i prowadzeniem robót budowlanych. Należy również zwrócić uwagę, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że to strona skarżąca wykonuje roboty budowalne, z którymi związana jest (bądź była) konieczność zainstalowania siatki zabezpieczającej. W aktach sprawy znajduje się decyzja Nr [...] z dnia 10 marca 2010 r. o udzieleniu Wspólnocie właścicieli lokali pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie w kamienicy przy ul. R. 45 we W. robót budowlanych polegających na remoncie dachu i elewacji. Przy czym pozwolenie to zostało wydane na prowadzenie w/w robót budowlanych w terminie od marca 2010 r. do grudnia 2012 r.. Decyzją z dnia 26 marca 2010 r. Nr [...] Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej R. 45 we W. pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku przy ul. R. 45 we W.. W oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest mowa jedynie o umowie najmu z dnia 8 stycznia 2010 r., jednakże umowy tej nie ma w aktach sprawy i nie wiadomo czego ona dotyczy. Brak jest również jakiejkolwiek umowy pomiędzy skarżącą spółką a Wspólnotą Mieszkaniową R. 45 we W. na wykonywanie w/w robót budowlanych, co nasuwa wątpliwości, czy umowa ta nie dotyczy najmu powierzchni znajdującej się na rusztowaniach. Umowa najmu lokalu znajdującego się w kamienicy nie upoważniałaby bowiem do zainstalowania siatki ochronnej. To zaś prowadzi do wniosku, że strona skarżąca nie tylko, że nie ma obowiązku zapewnienia robotnikom pracującym na wysokościach bezpieczeństwa w postaci zainstalowania siatki ochronnej, a jej działanie prowadzić ma tylko i wyłącznie do zainstalowania urządzenia reklamowego w postaci siatki. O takim faktycznym celu działania strony skarżącej świadczą również znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia wykonane w dniu 26 września 2012 r., na których widnieją dwie sitaki, z których jednak jest bez nadruku reklamowego i rozciągając się na szerokość kamienicy przy ul. R. 45, zaś druga – jest kilkakrotnie większa od tej pierwszej; posiada nadruk reklamowy i z uwagi na wielkość reklamy zaistniała konieczność, aby siatka ta nachodziła na budynek przy ul. R. 46/47. Ponadto ze zdjęć ewidentnie wynika, że zainstalowane reflektory służy tylko i wyłącznie oświetleniu znajdującej się poniżej reklamy. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę, że w aktach sprawy nie ma żadnej decyzji o pozwoleniu na wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych na budynku przy ul. R. 46/47. Stąd wywieść można, że zainstalowanie jakiejkolwiek siatki ochronnej na tym budynku nie jest (nie było) konieczne. Za intencją strony skarżącej zamontowania w istocie reklamy przemawia również sformułowanie zgłoszenia, tj. "Z daleko posuniętej ostrożności zgłoszenie dotyczy również montażu w/w siatki za oknami kamienicy R. 46/47, ponieważ są to okna, które należą do kamienicy R. 45". Wątpliwe jest, aby okna kamienicy R. 46/47 należały do kamienicy R. 45. Przechodząc zaś do meritum sprawy, w ocenie Sądu wniesienie sprzeciwu wobec w/w zgłoszenia w zakresie montażu siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym było – wbrew zarzutom skargi – jak najbardziej słuszne, bowiem roboty te naruszają zapisy uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru S.M. rejonu R. i PLACU S. - część "A" (Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 pkt 7a w/w planu wśród obowiązujących głównych zasad zagospodarowania przestrzennego w zabytkowym zespole kompozycyjnym, do którego zalicza się budynki znajdujące się na działkach nr 84/10 i 84/16 AM 26, obręb S.M. we W., wymieniono w zakresie reklamy: stosowanie zakazu sytuowania reklam i nośników reklamowych zarówno na obiektach jak i w formie wolno stojących konstrukcji. Uwzględniając powyższe zapisy planu i charakter planowanej inwestycji, tj. zainstalowanie siatki z nadrukiem reklamowym, Sąd doszedł do przekonania, że podjęcie w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych, jako naruszające ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, było prawidłowe. Stąd też rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w części wyrażającej sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych było zgodne z prawem, w myśl przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., Sąd uznał je za nieuzasadnione. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zakres inwestycji planowanej przez stronę skarżącą jest niewątpliwy. Obejmuje on montaż siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym i również - wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze – wraz z oświetleniem na rusztowaniach, co wynika jednoznacznie ze zgłoszenia. Niekoniecznym było również z uwagi na funkcję ochronną siatki – jak podniosła to strona skarżąca w skardze - wzywanie inwestora do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, celem ustalenia czy tego typu inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich mowa w § 6 ust. 1 pkt 7a uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru S.M. rejonu R. i PLACU S. - część "A", i ocena tej zgodności dokonana przez organ mieściła się w zakresie kompetencji wynikającej z powołanych przepisów Prawa budowlanego. Z powyższego wypływa również wniosek o niezasadności zarzutu skargi naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 30 ust. 2 Prawa i wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw, mimo braków zgłoszenia, do uzupełnienia których inwestor nie został zobowiązany przez organ. W sytuacji naruszenia postanowień miejscowego planu wzywanie wnioskodawcy do uzupełnienia zgłoszenia byłoby bezprzedmiotowe, co organ w zaskarżonej decyzji uzasadnił. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. Stąd skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.