II SA/Wr 885/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2014r. sprawy ze skargi Gminy Przemków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 października 2013r. Nr NK-N.4131.113.12.2013.BSZ w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XLIV/225/13 Rady Miejskiej w Przemkowie z dnia 11 września 2013r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Przemków uchyla zaskarżony akt. Wojewoda Dolnośląski dnia 18 października 2013 r. rozstrzygnięciem nadzorczym (NK-N.4131.113.12.2013.BSZ), działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) stwierdził nieważność uchwały Nr XLIV/225/13 Rady Miejskiej w Przemkowie z dnia 11 września 2013 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Przemków. Na uzasadnienie organ nadzoru wskazał, że Rada Miejska w Przemkowie na sesji w dniu 11 września 2013 r. podjęła uchwałę Nr XLIV/225/13 w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Przemków. W trakcie postępowania nadzorczego organ nadzoru stwierdził podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 z późn. zm.), w zw. z § 3 ust. 1 lit. b, § 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 8 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 127, poz. 886). Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków "Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami". W uzasadnieniu do uchwały wskazano, iż "wniosek Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w Przemkowie z dnia 2 sierpnia 2013 r. o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków został sporządzony niezgodnie z przepisami ustawy oraz zawiera koszty, które nie powinny być podstawą do sporządzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków." Rada Miejska w Przemkowie zakwestionowała celowość ujęcia w kosztach, będących podstawą ustalenia taryfy, kosztów w wysokości 10.500,00 zł związanych z wynajmem od Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Głogowie samochodu asenizacyjnego oraz kosztów w wysokości 26.274,87 zł stanowiących odprawę wypłaconą prezesowi zarządu przedsiębiorstwa w związku z zerwaniem przez przedsiębiorstwo kontraktu menadżerskiego przed upływem czasu na jaki został zawarty. Rada Miejska wskazała, że "konsekwencją uznania wydatków za niecelowe jest złe wyliczenie przez przedsiębiorstwo wodociągowe niezbędnych przychodów w następnym roku taryfowym. W związku z tym, że ani organ weryfikujący taryfę ani organ zatwierdzający taryfę nie mogą jej modyfikować, przypadku zakwestionowania celowości ponoszenia nakładów taryfa nie może zostać zatwierdzona." Ponadto Rada Miejska w Przemkowie zakwestionowała sposób obliczenia kosztów roku obrachunkowego, które zgodnie z § 8 rozporządzenia stanowią podstawę obliczenia niezbędnych przychodów dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf, tj.: 1) zakwestionowano przyjętą wartość kosztów wynagrodzeń oraz świadczeń na rzecz pracowników ustaloną w taryfie za ustaloną niezgodnie z prawem wskazując, że nieuzasadniony jest powód wzrostu wynagrodzeń ponad wskaźnik ustalony w § 8 rozporządzenia. Zdaniem rady ,,suma kosztów wynagrodzeń oraz świadczeń na rzecz pracowników w roku obrachunkowym poprzedzającym złożenie taryfy wyniosła 1079906 zł. W nowych taryfach niezbędne przychody zaplanowano w wysokości 1168 210 tj. o 8,18 % więcej. W części opisowej wniosku (str. 6 lit. e) przedsiębiorstwo stwierdziło, że wzrost kosztów spowodowany jest m. in. zmianami organizacyjnymi w związku z rozwiązaniem umowy z Gminą Radwanice na dostawę wody i odbiór ścieków na jej terenie. Prognozowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem określony w art. 18 ustawy budżetowej na rok 2013 z dnia 25 stycznia 2013 r. (Dz. U z 2013 r., poz. 169) wg Tablicy 1 uzasadnienia do tej ustawy wynosi na 2013 rok - 102,7 %. 2) zakwestionowano przyjętą wartość niezbędnych przychodów na pokrycie kosztów materiałów ustaloną w taryfie za ustaloną niezgodnie z prawem. Zdaniem rady ,,suma kosztów materiałów w roku obrachunkowym poprzedzającym złożenie taryf wyniosła 206487 zł. W taryfie koszty te zaplanowano w wysokości 326062 zł. tj. o 57,91 % więcej. Wzrost w tej pozycji zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie może wynosić więcej niż średnioroczny wskaźnik cen produkcji sprzedanej przemysłu. Prognozowany średnioroczny wskaźnik cen produkcji sprzedanej przemysłu - zamieszczony w Tablicy 1 uzasadnienia do ustawy budżetowej na 2013 r. wynosi dla 2013 r. i dla 2014 r.- 2,3 %. Przedsiębiorstwo ustalając niezbędne przychody w nowym okresie taryfowym wyliczyło koszty materiałów jako iloczyn kosztów materiałów w roku obrachunkowym i inflacji w wysokości 2,7% (wyjaśnienia przedsiębiorstwa z 27 sierpnia 2013 r.), co jest niezgodne z rozporządzeniem. Dodatkowo przedsiębiorstwo zwiększyło planowane koszty materiałów o 114 tys zł z tytułu planowanej wymiany zasuw, hydrantów, wodomierzy, kosztów związanych ze strefą sanitarną oraz kosztów remontów kapitalnych sprzętu wodociągowo-kanalizacyjnego. Organ weryfikujący nie znalazł przesłanek do uznania wymiany typowych urządzeń wodociągowych, wymienianych na bieżąco jako sytuacji nadzwyczajnej powodującej nie zastosowane się do przepisów § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ", Stwierdzono również, że "Przedsiębiorstwo nie ujęło w taryfie kosztów związanych z realizacją wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, (projektu planu z dnia 18 stycznia 2013 r.), który został odrzucony przez Radę Miejską Uchwałą Nr XXXVII19 3113 z dnia 16 kwietnia 2013 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2013-2017." Ponadto wskazano, że ,,zdaniem organu przedstawione taryfy należy zweryfikować negatywnie również ze względu na fakt, że taryfy zostały opracowane wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 3 pkt. 1 lit. c rozporządzenia. Przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne opracowuje taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.". Ze względu na treść zawartą w dalszym uzasadnieniu do uchwały organ nadzoru uznał, że Rada Miejska w Przemkowie kwestionowała zgodność taryfy z § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia, zgodnie z którym przedsiębiorstwo opracowuje taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Jednocześnie w dniu 24 września 2013 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęło pismo Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Przemkowie, które zawierało uzasadnienie stanowiska przedsiębiorstwa w zakresie dokonanej przez organy Gminy Przemków oceny przedłożonego wniosku taryfowego (pismo z dnia 23.09.2013 r., - PWIK/1936/2013). Przeprowadzone postępowanie nadzorcze wykazało, że w odmowa zatwierdzenia przez Radę Miejską w Przemkowie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków przedłożonej przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Przemkowie była niezgodna z prawem. Zgodnie z art. 24 ust. 2, 3 i 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan. Burmistrz sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Sposób sporządzania taryf regulują dwa akty normatywne, ustawa oraz rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf: wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 127, poz. 886). W ocenie organu nadzoru uchwała o odmowie zatwierdzenia taryfy za odprowadzanie ścieków powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie takiego stanowiska oraz - wskazanie regulacji prawnych, których naruszenie w jego ocenie nastąpiło w trakcie sporządzania taryfy. Odmowa zatwierdzenia taryf w żadnym razie nie może stanowić działania uznaniowego rady gminy. Skoro ustawodawca określił jako przesłankę warunku podjęcie uchwały w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf ich sporządzenie niezgodnie z przepisami, fakt ten wymaga udowodnienia przez organ stanowiący gminy i wsparcia stosowną analizą obowiązujących w danym zakresie przepisów. Na konieczność szczegółowego uzasadnienia zarzutu niezgodności taryfy z przepisami prawa wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r. II SA/Wr 96/09 podkreślając, że w zakresie niezgodności taryf z przepisami prawa nie można się ograniczyć do zakwestionowania ich zgodności ze wskazanym przepisem prawa, lecz należy wyjaśnić, na czym niezgodność z tym przepisem polega i wykazać zasadność takiej oceny. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że przedsiębiorstwo, w dniu 2.08.2013 r., przedłożyło Burmistrzowi Przemkowa wniosek o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i za zbiorowe odprowadzenia ścieków na okres od dnia 14.10.2013 r. do dnia 13.10.2014 r. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy może odmówić zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Postępowanie nadzorcze nie potwierdziło zawartych w uzasadnieniu do uchwały ustaleń niezgodności taryfy z przepisami, o której mowa w art. 24 ust. 5 ustawy. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów, które są ustalane w szczególności na podstawie: 1) kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy; 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunków ich świadczenia; 3) kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie planów, o których mowa w art. 21 ust. 1. Z powyższego przepisu wynika zatem, że przedsiębiorstwo konstruując taryfę zobowiązane było oprzeć się na kosztach poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, uwzględnić przewidywane obiektywne zmiany tych kosztów w następnym roku, uwzględnić zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia. Na taki sposób ustalania kosztów wskazuje również § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa, zgodnie z którym" Koszty, o których mowa w § 6 pkt 1-5, planuje się na podstawie: 1) kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości, z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy ". Prawidłowe ustalenie kosztów służy następnie do ustalenia niezbędnych przychodów, o których mowa w § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym ,,Na podstawie kosztów, o których mowa w § 7 ust. 1, ustala się niezbędne przychody jako sumę składników: ( ... )", które w poszczególnych rodzajach kosztów stanowią iloczyn ustalonych kosztów i wskaźników. Zatem rację ma przedsiębiorstwo, że "Rada Miejska Przemkowa błędnie interpretuje § 8 rozporządzenia taryfowego. Przepis ten określa bowiem nie sposób ustalania kosztów, ale sposób ustalenia niezbędnych przychodów, będących iloczynem tychże kosztów i wskazanych w rozporządzeniu wskaźników. ( .. .). Przyjęcie poglądu organów Gminy Przemków prowadziłoby do absurdalnych wniosków. Dla przykładu przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne, które wybudowałoby nową oczyszczalnię ścieków i zatrudniło w niej nowych pracowników, byłoby zobowiązane do obliczenia kosztu wynagrodzeń i kosztów energii elektrycznej w następnym roku taryfowym w oparciu o dane historyczne sprzed powstania obiektu i wskaźniki wskazane w § 8 rozporządzenia taryfowego, choć rzeczywiste koszty pracy i energii w roku obowiązywania taryfy w związku z uruchomieniem obiektu wzrosłoby wielokrotnie więcej". Jak wynika z przywołanych przepisów wzrost kosztów, które służą do ustalenia niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa, na podstawie których ustala się taryfy, nie ogranicza się wyłącznie do wskaźników o jakie mogą wzrosnąć niezbędne przychody. Podstawą jest prawidłowe określenie kosztów przedsiębiorstwa, a te muszą uwzględniać przewidywane zmiany wpływające na ich wysokość. Zatem uwzględnienie przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Przemkowie przewidywanych zmian, odnoszących się zarówno do wzrostu kosztów materiałów, związanych bezpośrednio z planowanymi remontami, mającymi na celu uszczelnienie sieci wodociągowo-kanalizacyjnej ("spółka notuje wysokie straty wody (w 2012 r. 38.2%), koszty czego ponoszą przede wszystkim sami odbiorcy usług") oraz wzrostu kosztów wynagrodzeń (związane z właściwą alokacją kosztów wynagrodzenia zatrudnionych osób), jest dokonane zgodnie z przepisami ustawy i rozporządzenia Ministra Budownictwa. Wojewoda Dolnośląski nie potwierdził naruszenia § 8 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia przy sporządzaniu taryfy. Jednocześnie, jak wskazuje art. 24 ust. 5 ustawy, podstawą odmowy zatwierdzenia taryfy może być wyłącznie niezgodność tych taryf z przepisami. Wszelkie wątpliwości powinny być wyjaśnione przez przedsiębiorstwo na etapie weryfikacji wniosku przez organ wykonawczy. W zakresie podnoszonego przez Radę Miejską w Przemkowie niecelowego ujęcia w kosztach taryfy kosztów związanych z wynajmem od Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Głogowie samochodu asenizacyjnego STYER, organ nadzoru wskazuje, że organ weryfikujący wskazał przepis § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia, zupełnie nie odnosząc się do podstawowej zasady wyrażonej w § 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a mianowicie obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Zarzuty Burmistrza Przemkowa, podniesione następnie w uchwale Rady Miejskiej w Przemkowie, wskazują, że wynajęty samochód był używany w okresie obrachunkowym tylko 11 godzin. Uzasadnienie do uchwały jest lakoniczne i wskazuje na brak rzetelnej weryfikacji wniosku taryfowego, bowiem nie odnosi się ani do okoliczności podniesionych przez przedsiębiorstwo, ani nie uwzględnia interesu mieszkańców gminy do zapewnienia dostawy wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny. Należy wskazać, że obowiązek zapewnienia ciągłości i niezawodności świadczonych usług jest niemożliwy do prostego przełożenia poniesionych w okresie obrachunkowym kosztów w stosunku do zaistniałych zdarzeń, bowiem wymagałyby od przedsiębiorstwa ustalenia z prawdopodobieństwa graniczącego z pewnością co do zdarzeń mogących mieć miejsce w przyszłości. Celowość jest w tym przypadku uzasadniona dążeniem przez przedsiębiorstwo do wykonania nałożonych przez ustawodawcę obowiązków i nie zawsze koszt celowy jest kosztem efektywnym, przynoszącym oczekiwany skutek w danym okresie taryfowym. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego podważanie celowości ujętych w taryfie kosztów mogłoby mieć miejsce wtedy, kiedy koszty wykazane w taryfie, albo nie służą celom zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków albo koszty te byłby rażąco zawyżone. Przy tym wskazanie, że poniesione koszty są niecelowe musi wynikać z przepisów prawa, bowiem tylko wtedy jest możliwa odmowa zatwierdzenia taryfy przedłożonej przez przedsiębiorstwo. Niewątpliwe jest, że koszty najmu samochodu asenizacyjnego STEYR zostały poniesione przez PWiK w Przemkowie w roku obrachunkowym, a przeprowadzone przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowanie nadzorcze wykazało, że koszty te są kosztami celowymi, ze względu zarówno na konieczność zapewnienia przez przedsiębiorstwo ciągłości usług związanych z działalnością podstawową (czyszczenie kanalizacji sanitarnej na terenie gminy Przemków) jak również cenę przedmiotu umowy, a Rada Miejska w Przemkowie nie wykazała niecelowości ponoszonego kosztu w związku z naruszeniem konkretnego przepisu prawa. Ponadto Rada Miejska w Przemkowie wskazała w uzasadnieniu do uchwały, że przedsiębiorstwo 7 maja 2013 r. wypłaciło Prezesowi Zarządu Przedsiębiorstwa odprawę w kwocie 26274,87 zł, w związku zerwaniem przez przedsiębiorstwo kontraktu menadżerskiego przed upływem czasu na jaki został zawarty. Zdaniem organu weryfikującego koszty związane z wymianą przez Radę Nadzorczą Prezesa bez żadnego uzasadnienia merytorycznego nie mogą być wliczane do kosztów dostawy wody i odbioru ścieków. Inne założenie mogłoby doprowadzić do sytuacji pokrywania nieograniczonych kosztów wymiany Prezesa i innych członków Zarządu przedsiębiorstwa wodociągowego co miesiąc z opłat za dostarczanie wody i odbiór ścieków." Zdaniem organu nadzoru również ten argument Rady Miejskiej w Przemkowie nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Skoro uprawniony organ spółki podjął decyzję o rozwiązaniu umowy z dotychczasowym prezesem spółki, czyli dokonania czynności prawnej w ramach swoich kompetencji i czynność ta nie nosi znamion naruszenia prawa, a konsekwencją jest wykonanie zobowiązana wynikającego z zawartej wcześniej urnowy-kontraktu menadżerskiego, tj. wypłata odprawy, to Rada Miejska w Przemkowie nie może kwestionować celowości ujęcia w taryfie takiego kosztu bez wskazania naruszenia przepisu prawa. Należy wskazać tu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 83/12), który w podobnej sprawie stwierdził brak podstaw do kwestionowania przez radę gminy wypłaty wynagrodzenia dodatkowym członkom rady nadzorczej i wskazał, iż okoliczności te nie mogły doprowadzić do wydania uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Mając na uwadze ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat również należy pamiętać, że jest to przesłanka nierozerwalnie związana z ustaleniem przez przedsiębiorstwo niezbędnych przychodów w oparciu o poniesione w roku obrachunkowym koszty. Postępowanie nadzorcze nie wykazało również naruszenia § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia, tj. naruszenia zasady ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, bowiem nie stwierdzono nieuzasadnionego wzrostu cen i stawek opłat. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego Rada Miejska w Przemkowie nie wykazała braku celowości ujętych we wniosku taryfowym przedsiębiorstwa kosztów, które wynikałyby z naruszenia przez przedsiębiorstwo przepisów prawa. Należy uznać, że wymóg zawarty wart. 24 ust. 3 ustawy, dotyczący konieczności załączenia aktualnego planu, odnosi się jedynie do sytuacji kiedy taki plan istnieje. W sprawie nie istnieje żaden wcześniejszy plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, a obowiązek jego opracowania i przedłożenia radzie gminy powstał po zmianie umowy dzierżawy majątku, która miała miejsce w 2012 r. Zgodnie ze zmienioną umową przedsiębiorstwo opracowało projekt planu i przedłożyło Burmistrzowi Przemkowa w dniu 18.01.2013 r. Plan ten nie został uchwalony przez radę gminy. W tej sytuacji przedsiębiorstwo nie może uwzględnić wskazanych w nim kosztów remontów i modernizacji, bowiem nie ma ku temu podstawy (plan nie został uchwalony przez radę gminy). Brak zatem podstaw do obciążenia odbiorców usług w ramach taryfowych cen kosztami inwestycji, które nie zostaną wykonane na skutek odmowy zatwierdzenia planu. W związku z tym zarzut braku ujęcia w taryfie kosztów związanych z realizacją wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych jest niezasadny. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że uchwała Rady Miejskiej w Przemkowie Nr XLIV /225/13 z dnia 11 września 2013 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Przemków, narusza w sposób istotny art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z § 3 ust. 1 lit. b, § 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Przemków - wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając 1. naruszenie art. 91 ust 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, 2. niewykazanie podjęcia uchwały z istotnym naruszeniem art. 24 ust 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z § 3 ust 1 lit b, § 7 ust 1 pkt 1 w zw. z § 8 ust 1, 2 i 3 rządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, nieprawidłową interpretację przepisów § 7 ust 1 pkt 1 w zw. z § 8 ust 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Na uzasadnienie skargi wskazano, że skarżący przekazał organowi nadzoru w dniu 18 września 2013 r. kwestionowaną uchwałę. Organ nadzoru nigdy formalnie nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie przekazanej uchwały zgodnie art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Uchwała składu 7 sędziów NSA z dni października 2002 r., OPS 9/02, OSP 2003, z. 3, poz. 32 stwierdza, że: "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy". Brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu tego postępowania sąd uznał za naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Podobnie orzekł NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 466/07, LEX nr 341371, akcentując, że: "Zawiadamianie organów jednostek samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania nadzorczego i ich udział w tym postępowaniu, poprzez odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a., nie może być uznane za pozbawione znaczenia prawnego. Celem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego jest przede wszystkim danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień". W tej sprawie zajął stanowisko również WSA we Wrocławiu w wyroku II SA/Wr 145/05 z dnia 31 maja 2005 r. Organ nadzoru nie umożliwił skarżącemu zapoznania się z zarzutami przedstawionymi w piśmie Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Przemkowie Sp. z o. o. do Wojewody Dolnośląskiego, które organ nadzoru otrzymał 24 września, co stanowi naruszenie art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 9, 10, k.p.a. Organ nadzoru nie podął żadnych działań, aby wyjaśnić odmienną ocenę zdarzeń gospodarczych przez organ weryfikujący taryfę oraz przedsiębiorstwo, co stanowi naruszenie art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 77 k.p.a. Skarżący, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, podejmując uchwałę nie naruszył art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w zw. z § 3 ust. 1 lit. b, § 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 8 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia. Skarżący w uzasadnieniu wskazał niezgodność taryf z przepisami oraz wyjaśnił, na czym ta niezgodność polega. Wbrew niczym nie popartym twierdzeniom organu nadzoru, skarżący dokonał rzetelnej weryfikacji taryf analizując złożony wiosek, źródłowe dokumenty księgowe, karty pojazdów, uzyskał wyjaśnienia od zarządu i pracowników przedsiębiorstwa. Ponadto organ weryfikujący posiada wieloletnie doświadczenie w nadzorowaniu przedsiębiorstwa, którego był 100% właścicielem do grudnia 2010 r. Organ nadzoru autorytatywnie wypowiada się w kwestii potrzeby wynajęcia dodatkowego samochodu asenizacyjnego w celu zapewnienia dostaw wody w sposób ciągły i niezawodny nie posiadając w tym zakresie żadnej wiedzy, opierając się na wyłącznie stanowisku przedsiębiorstwa, nie podejmując wyjaśnienia spornej kwestii z organem weryfikującym taryfę. Rada Miejska właściwie oceniła wynajmowanie dodatkowego samochodu asenizacyjnego, jako koszt niecelowy ze względu na to, że przedsiębiorstwo posiada samochód asenizacyjny będący w stanie zapewnić dostawy wody i odbiór w sposób ciągły i niezawodny. Cyt. "Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego podważanie celowości ujętych w taryfie kosztów mogło by mieć miejsce wtedy, kiedy koszty wykazane w taryfie, albo nie służą celom zbiorowego zaopatrzenia w wodę, albo koszty te byłyby rażąco zawyżone. Przy tym wskazanie, że poniesione koszty są niecelowe musi wynikać z przepisów prawa, bowiem tylko wtedy jest możliwa odmowa zatwierdzenia taryfy przedłożonej przez przedsiębiorstwo. Przyjęcie przez organ nadzoru błędnego założenia, że "poniesione koszty są niecelowe musi wynikać z przepisów prawa" doprowadziło do niewłaściwej oceny weryfikacji przeprowadzonej przez skarżącego. Nie istnieje żaden zamknięty zbiór kosztów, które służą celom zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzaniu ścieków rangi ustawowej lub rozporządzeniowej. Ustawodawca słusznie przekazał organowi weryfikującemu na podstawie art. 24 ust 4. ustawy prawo do weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, a nie zgodności z przepisami prawa, ponieważ każdy koszt, jaki ponosi przedsiębiorstwo wynika z przepisów, (chyba, że mamy do czynienia z czynami zabronionymi), nie każdy jednak koszt jest kosztem celowym, który służy zbiorowemu zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Ocena celowości ponoszenia kosztów musi więc w części opierać się na uznaniu organu przeprowadzającego weryfikację. Wynika to również z faktu, że przepisy prawa nie rozstrzygają, co to są koszty rażąco zawyżone. Z uwagi na powyższe nie sposób zgodzić się również ze zdaniem organu nadzoru w kwestii uznania za uzasadnione zaliczenie dodatkowych kosztów odprawy prezesa do kosztów stanowiących podstawę do wyliczenia niezbędnych przychodów na wynagrodzenia zgodnie z § 8 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia. Dla oceny czy koszty odprawy prezesa zarządu są celowe, istotne znaczenie mają następujące fakty. Przedsiębiorstwo nie było zobligowane żadnymi przepisami do zawarcia w 2011 r. kontraktu menadżerskiego z prezesem przedsiębiorstwa, który pełnił tę funkcję od 2007 roku. Żadne przepisy nie zobowiązywały przedsiębiorstwa do zagwarantowania prezesowi odprawy w przypadku rozwiązania z nim kontraktu przed terminem na jaki został zawarty, z winy przedsiębiorstwa. Nie było żadnych powodów, aby rozwiązać kontrakt menadżerski przed upływem czasu, na jaki został zawarty. Reasumując koszty związane z wypłatą odprawy prezesowi zarządu powstały z przyczyn w pełni zależnych od przedsiębiorstwa bez żadnego związku z prowadzoną działalnością w zakresie dostawy wody lub odbioru ścieków. Dla zobrazowania konsekwencji przyjętych przez organ nadzoru założeń można przedstawić dwa przykłady. Przedsiębiorstwo w celu zapewnia w sposób ciągły i niezawodny dostaw wody i oprowadzania ścieków kupuje lub dzierżawi śmigłowiec. Koszt jest jak najbardziej celowy, służy bowiem celom zbiorowego zaopatrzenia w wodę, nie ma przepisów prawa, które określą taki zakup jako niecelowy. Drugim przykładem może być ustalenie wynagrodzenia kierowcy wozu asenizacyjnego na 1 mln zł. miesięcznie. Koszt ten jest najbardziej celowy, służy bowiem celom zbiorowego zaopatrzenia w wodę, nie ma przepisów prawa, które określają takie ustalenie wynagrodzenia jako niecelowe. Skarżący zarzuca Wojewodzie Dolnośląskiemu, iż w ocenie celowości ponoszonych przez przedsiębiorstwo kosztów uchybił art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 9, 10, k.p.a. poprzez brak rzetelnego zbadania sprawy oraz uznanie stanowiska przedsiębiorstwa, bez stworzenia możliwości skarżącemu do odniesienia się do zarzutów zawartych w piśmie przedsiębiorstwa, które organ nadzoru otrzymał w dniu 24 września 2013 r. Wojewoda Dolnośląski zarzucił Radzie Miejskiej w Przemkowie, iż w ocenie taryfy nie uwzględniła brzmienia 20 ust. 4 pkt. 1 ustawy - przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów, które są ustalane w szczególności na podstawie kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy oraz § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym" Koszty, o których mowa w $ 6 pkt 1-5, planuje się na podstawie kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy;(. . .) ". Zdaniem skarżącego organ nadzoru niewłaściwie interpretuje zapis § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia uznając, że wszystkie zmiany kosztów wpływające na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy mogą służyć, jako podstawa wyliczenia niezbędnych przychodów zgodnie z brzmieniem § 8 rozporządzenia. Przepis § 7 ust. 1 pkt 1 dotyczy tylko i wyłącznie kosztów poniesionych w roku obrachunkowym, poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości, z uwzględnieniem planowanych warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy. Ustawodawca celowo zredagował powyższy przepis wskazując na planowaną zmianę warunków ekonomicznych na zmianę planowanych kosztów. Powyższe ma fundamentalne znaczenia dla celu, w jakim przyjęto ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie każda planowana zmiana kosztów przedsiębiorstwa w roku taryfowym wynika ze zmiany warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy. Zmianę warunków ekonomicznych rozumieć należy jako zmianę niezależną od przedsiębiorstwa związaną z działalnością w zakresie objętym taryfą. Taką zmianą jest np. wzrost płacy minimalnej, wzrost cen nośników energii, cen towarów i usług również zmiany zakresu świadczonych w ramach taryfy usług. Należy podkreślić, że wzrost kosztów od przedsiębiorstwa nie jest zmianą warunków ekonomicznych, lecz zmianą kosztów podlegających regulacji § 8 rozporządzenia. Rada Miejska w swoim uzasadnieniu do uchwały stwierdziła, co następuje: "Co prawda w sytuacjach nadzwyczajnych możliwy jest wzrost kosztów ponad wyliczone zgodnie z § 8 rozporządzenia, jednak wzrost ten musi wynikać z obiektywnej zmiany warunków prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo wodociągowe. Planowana zmiana kosztów nie może służyć przedsiębiorstwu do omijania ograniczeń nałożonych przez przepisy rozporządzenia i ustawy. Przykładem zmian warunków, które uzasadniałyby wzrost kosztów ponad współczynniki wymienione w § 8 rozporządzenia w ocenie organu weryfikującego taryfy, może być np. potrzeba zaplanowania zwiększenia zatrudnienia oraz większych kwot na koszty energii elektrycznej w sytuacji budowy nowej oczyszczalni ścieków. Nie każda jednak zmiana warunków zasługuje na pozytywną ocenę organu weryfikującego. Jako przykład takiej sytuacji mogłoby posłużyć np. zaplanowanie przez przedsiębiorstwo nadmiernie rozbudowanego Biura Obsługi Klienta, planowanie zakupu luksusowych samochodów osobowych, czy wymiana wszystkich hydrantów w roku bez pilnej potrzeby". Skarżący zauważa, że zakwestionowany wzrost środków na wynagrodzenia, jak wskazała w uzasadnieniu do uchwały Rada Miejska w Przemkowie wynika z niepowodzeń przedsiębiorstwa w świadczeniu usług komercyjnych i przerzuceniu kosztów wynagrodzeń związanych z dotychczasowym świadczeniem tych usług do taryf. Nie nastąpiła żadna zmiana warunków ekonomicznych uzasadniająca niezastosowanie się przedsiębiorstwa do brzmienia § 8 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia. Również w zakresie wyliczenia niezbędnych przychodów dotyczących zakupu materiałów transportowych niezastosowanie się przedsiębiorstwa do brzmienia § 8 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia nie wynika ze zmiany warunków ekonomicznych. Organ weryfikujący taryfę zbadał dokładnie sprawę i uznał, że wzrost kosztów nie wynika ze zmiany warunków ekonomicznych, co więcej przedsiębiorstwo w wyliczeniu niezbędnych przychodów w tej pozycji zastosowało zły współczynnik wzrostu kosztów, zamiast średniorocznego wskaźnika cen produkcji sprzedanej przemysłu zastosowano średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ustalony w ustawie budżetowej (dowód pismo Przedsiębiorstwa L.dz. iKlPF/1743/2013 z dnia 27 sierpnia 2013 r. - pozycja materiały). Przedsiębiorstwo starało się uzasadnić wzrost niezbędnych przychodów w tej pozycji realizowanymi remontami mającymi na celu uszczelnienie sieci wodociągowej. Należy zważyć, że straty w sieci wodociągowej otrzymują się na podobnym poziomie od momentu utworzenia przedsiębiorstwa tj. do ponad 13 lat. Gmina w miarę możliwości modernizuje posiadaną sieć wodociągową w celu obniżenia strat wody. Przewidziane przez przedsiębiorstwo działania polegające na wymianie źle dobranych i zainstalowanych również przez przedsiębiorstwo wodomierzy nie można uznać za zmianę warunków ekonomicznych uzasadniającą niezastosowanie się przedsiębiorstwa do brzmienia § 8 ust. 1 pkt. 2. rozporządzenia. Ponadto wymianę sprawnych urządzeń posiadających ważną legalizację Urzędu Miar na nowe, należałoby uznać za koszt niecelowy. Należy również podkreślić, że jeśli przedsiębiorstwo zamierzałoby przeprowadzić modernizację sieci w celu obniżenia strat wody, to koszty modernizacji należałoby przewidzieć w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. W takim przypadku, zgodnie z brzmieniem § 7 ust. 5. rozporządzenia, uwzględnienie w niezbędnych przychodach i taryfowych cenach i stawkach opłat kosztów inwestycji wynikających z planu, powinno być dokonywane stopniowo i rozłożone w czasie. Rada Miejska w Przemkowie wbrew twierdzeniu organu nadzoru nie uznała za niezgodne z prawem ujęcie w taryfie kosztów związanych z realizacją wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodno-kanalizacyjnych. Zapis dotyczący planu ma wyłącznie walor informacyjny. Skarżący wyjaśnia, że dla czytelności uzasadnienia zarówno w uzasadnieniu do uchwały jak i w mniejszej skardze niezbędne przychody wymiennie nazywane są również kosztami, ponieważ taki jest ich charakter. Podobnego uproszczenia używa również przedsiębiorstwo w złożonych wyjaśnieniach w piśmie z dnia 27 sierpnia 2013 r. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi w całości. Na uzasadnienie wskazano, że zgodnie z tezą zawartą w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r. (sygn. akt OPS 9/02, OSP 2003, z. 3, poz. 32), przywołaną w treści uzasadnienia skargi, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy.". Dalej skarżący stwierdza, że "brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu tego postępowania sąd uznał za naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynika sprawy." Tymczasem zdaniem Wojewody Dolnośląskiego przytoczony fragment uzasadnienia, wyrwany z kontekstu całej analizy prawnej dokonanej przez sędziów NSA, nie oddaje w pełni wyrażonej w uchwale treści. Skarżący pominął bowiem stwierdzenie sądu, w którym skład 7 sędziów NSA wskazuje, że " (. . .) trudno przyjąć, aby odpowiednie stosowanie przepisów Kpa i do postępowania nadzorczego polegało na zaostrzaniu kryteriów procesowych tego postępowania. Przeciwnie - z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między tymi organami [przyp.: organami jst oraz organem nadzoru], czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego tym bardziej nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie więc należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Pomijanie tego uwarunkowania i przywiązywanie wagi wyłącznie do zachowania terminu określonego dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jest wadliwą oceną następstw braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego.". Zatem w przypadku zarzutu braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, skarżący musi wykazać wpływ tego naruszenia na treść rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem sam brak zawiadomienia nie może powodować uchylenia przez sąd rozstrzygnięcia nadzorczego tylko z tego powodu. Ponadto warto również podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne, którego przedmiotem jest skarga na akt nadzoru, jest postępowaniem, o którego wyniku nie decyduje wskazanie ewentualnych uchybień proceduralnych organu nadzoru. Postępowanie to jest również postępowaniem meriti, w którym sąd w pierwszej kolejności bada zgodność z prawem samej uchwały, a następnie ocenia legalność rozstrzygnięcia nadzorczego (tak też wyrok WSA w Opolu, z dnia 28.12.2013 r., sygn. akt II SA/Op 520/10). W skardze skarżący stwierdza, że "organ nadzoru nigdy formalnie nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie przekazanej uchwały. " Odnosząc się do tego zarzutu Wojewoda Dolnośląski wskazuje, że przepisy prawa nie regulują formy zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, a tym bardziej postępowania nadzorczego. Zgodnie z poglądami doktryny oraz ustaloną linią orzeczniczą, samo powzięcie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania jest traktowane jako spełnienie wymogu formalnego z art. 61 § 4 kpa (wyrok NSA z dnia 28.02.2012 r., sygn. akt II OSK 2394/10). Przenosząc powyższe stwierdzenia na okoliczności tej sprawy należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącego został on formalnie zawiadomiony o wszczęciu postępowania nadzorczego. W pierwszej kolejności informacja ta została przekazana skarżącemu w czasie rozmowy telefonicznej, w trakcie której pracownik Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego poprosił o przesłanie wniosku taryfowego złożonego przez przedsiębiorstwo. W odpowiedzi Sekretarz Gminy Przemków przesłał skany dokumentów drogą mailową w dniu 14.10.2013 r. Następnie w dniu 16 października 2013 r. przez elektroniczną platformę e-puap, Wojewoda Dolnośląski przesłał pismo zarówno do Rady Miejskiej w Przemkowie, jak i do Burmistrza Przemkowa, z którego tytułu jak i treści wynika, że prowadzone jest postępowanie nadzorcze w stosunku do uchwały Rady Miejskiej w Przemkowie. Skarżący w dniu 17 października 2013 r. przekazał do Wojewody Dolnośląskiego odpowiedź na to pismo, również drogą elektroniczną (e-puap). Z powyższego wynika, że skarżący powziął wiadomość o wszczęciu postępowania nadzorczego. Zatem zarzut w tym zakresie jest oczywiście bezzasadny. Ponadto skarżący zarzuca organowi nadzoru, że "nie umożliwił zapoznanie się z zarzutami przedstawionymi w piśmie Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Przemkowie (zwanego dalej przedsiębiorstwem), do Wojewody Dolnośląskiego dnia 23 września 2013 r.", jak również że "organ nadzoru nie podjął żadnych działań, aby wyjaśnić odmienną ocenę zdarzeń gospodarczych przez organ weryfikujący taryfę przedsiębiorstwo ". Te twierdzenia nie znajdują uzasadnienia w przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru zwracał się zarówno do przedsiębiorstwa, jak i do skarżącego o wyjaśnienia lub informację w kwestiach budzących wątpliwości organu. W zakresie obowiązków dowodowych organu nadzoru należy przywołać tezę wyroku NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 432/93, w którym stwierdzono, że kontrola legalności uchwał organów samorządu terytorialnego nie może ograniczać się porównania przedmiotu uchwały z przepisem kompetencyjnym stanowiącym jej podstawę, kontrola ta musi rozciągać się na wszystkie etapy procesu stosowania prawa przez o samorządu, jeśli kończy się on podjęciem uchwały. Jednocześnie należy zauważyć, że w trakcie postępowania nadzorczego organ nadzoru może korzystać ze wszystkich dostępnych środków dowodowych, jakie uzna za konieczne załatwienia sprawy. Uchwała Rady Miejskiej w Przemkowie z dnia 11.09.2013 r., Nr XLIV/225/13 sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Przemków wraz z uzasadnieniem została przesłana przez skarżącego do Wojewody Dolnośląskiego za pośrednictwem platformy e-puap w doili 18 września 2013 r. W dniu 24.09.2013 r. do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu wpłynęło pismo Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Przemkowie Sp. z zawierające informacje w sprawie kontrolowanej uchwały. Prowadząc postępowanie nadzorcze w tej sprawie Wojewoda Dolnośląski zgromadził szereg dowodów, które pozwoliły na ustalenia stanu faktycznego, jak również ocenę legalności uchwały. Przede wszystkim zbadano wszystkie etapy postępowania poprzedzającego podjęcie uchwały - w tym celu, na prośbę pracownika Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, skarżący w dniu 14.10.2013 przesłał drogą mailową skany wniosku taryfowego złożonego przez przedsiębiorstwo. Następnie organ nadzoru ustalił, że Burmistrz Przemkowa dokonał weryfikacji wniosku taryfowego, której wyniki zostały przekazane do Rady Miejskiej w Przemkowie, oraz do wiadomości przedsiębiorstwa. Dokument wpłynął do siedziby przedsiębiorstwa dniu 11.09.2013 r. Ponadto organ nadzoru ustalił, że ze względu na otrzymanie przez przedsiębiorstwo pisma Burmistrza Przemkowa z dnia 6 września 2013 w późnym terminie "spółka nie zdążyła ustosunkować się na piśmie do przedstawionych w nim zarzutów". Jednocześnie z ustaleń Wojewody Dolnośląskiego wynika, że "Rada Miejska w Przemkowie przed podjęciem uchwały Nr XLIV/225/13 z dnia 11 września 2013 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Przemków zapoznała się ze stanowiskiem Przedsiębiorstwa odnośnie wyników weryfikacji taryfy przeprowadzonej przez Burmistrza Przemkowa. Potwierdzeniem powyższego jest zapis w protokole XLIV/13 z sesji Rady, który wpłynął do organu nadzoru dnia 2 października 2013 r. łącznie z pismem ORG.711.26-3.2012 w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności uchwał." Ponadto organ nadzoru wbrew twierdzeniom skarżącego przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie oceny celowości zakwestionowanych przez skarżącego kosztów wykazanych w taryfie. W tym zakresie prowadzono korespondencję z Przedsiębiorstwem. Jednocześnie istotny w sprawie jest również fakt, że Rada Miejska w Przemkowie w roku 2013 trzykrotnie odmawiała zatwierdzenia taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków złożony przez przedsiębiorstwo. Większość zarzutów organów Gminy Przemków pokrywa się z tymi zawartymi w poprzednich sprawach. Poprzednią uchwałę Rady Miejskiej w Przemkowie Nr XXXVIII/197/13 z dnia 8 sierpnia 2013 r. Wojewoda Dolnośląski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 952/13) - sprawa jest jeszcze w toku. Zatem Skarżący miał świadomość toczącego się postępowania nadzorczego, jak również mógł w nim uczestniczyć w celu ochrony swych praw. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, wyrażonym w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym, uchwała o odmowie zatwierdzenia taryfy za odprowadzanie ścieków powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie takiego stanowiska oraz precyzyjne wskazanie regulacji prawnych, których naruszenie w jego ocenie nastąpiło w trakcie sporządzania taryfy. Odmowa zatwierdzenia taryf w żadnym razie nie może stanowić działania uznaniowego rady gminy. Skoro ustawodawca określił jako przesłankę warunkującą podjęcie uchwały w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf ich sporządzenie niezgodnie z przepisami, fakt ten wymaga udowodnienia przez organ stanowiący gminy i wsparcia stosowną analizą obowiązujących w danym zakresie przepisów. Postępowanie nadzorcze prowadzone przez wojewodę jest zatem swoistą weryfikacją przeprowadzonego przez skarżącego postępowania, które zakończyło się podjęciem 11 września 2013 r. uchwały przez Radę Miejską w Przemkowie w sprawie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Przemków. Stanowisko skarżącego wynika zarówno z treści pisma Burmistrza Przemkowa z dnia 6 września 2013 r. Nr ON.7030.l-2.2013, dot. weryfikacji wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, jak i z uzasadnienia do przedmiotowej uchwały. Mając na względzie powyższe organ nadzoru dokonał weryfikacji przedstawionych w uzasadnieniu do uchwały zarzutów niezgodności taryfy z przepisami prawa i dokonał oceny legalności uchwały mając na uwadze stanowisko, wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we z dnia 30 czerwca 2009 r. II SA/Wr 96/09, zgodnie z którym w zakresie niezgodności taryf z przepisami prawa nie można się ograniczyć do zakwestionowania ich zgodności ze wskazanym przepisem prawa, lecz należy wyjaśnić, na czym niezgodność z tym przepisem polega i wykazać zasadność takiej oceny. Jeżeli istniały inne powody, dla których Rada Miejska w Przemkowie mogła odmówić zatwierdzenia taryf przedstawionych przez przedsiębiorstwo, to powinny one wynikać z uzasadnienia do uchwały, a w przypadku zaskarżenia aktu nadzoru powinny zostać wskazane i wykazane w złożonej skardze, czego skarżący nie uczynił. Należy zatem uznać, że brak jest podstaw uzasadniających żądanie skarżącego. Ponadto Wojewoda Dolnośląski zwraca uwagę, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków jest zadaniem własnym gminy (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy). Ustawowe obowiązki w tym w zakresie mogą być realizowane bezpośrednio przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, którymi są albo przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzą działalność gospodarczą w zakresie regulowanym wskazaną powyżej ustawą, Ze względu na fakt, że działalność przedsiębiorstwa jest działalnością gospodarczą, podlegającą konstytucyjnej ochronie (art. 20 Konstytucji RP) wszelkie ograniczenia w jej prowadzeniu muszą wynikać z ustawy i mieścić się w ramach określonych w przepisach ustawy. Prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego w zakresie świadczenia tych usług oraz prawa i obowiązki odbiorców tych usług określa się w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który ma status aktu prawa miejscowego (art. 19 ust. 1 ustawy). Usługi świadczone są odpłatnie, przy czym ceny i stawki opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania ogłaszane są publicznie w zestawieniu, dla którego ustawodawca przyjął nazwę "taryfa" (art. 2 pkt 12 ustawy). Taryfę na jeden rok określa przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne (art. 20 ust. 1 ustawy) i podlega ona zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy (art. 24 ust. 1 ustawy). Istotne przy tym jest, że zgodnie z art. 24 ust. 5 omawianej ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia przedstawienia wniosku o ich zatwierdzenie wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta albo uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. W tej sprawie zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków realizowane jest przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Przemkowie Sp. z o.o.). Należy wskazać, że rada odmawiając zatwierdzenia taryf na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, korzystała z ustawowego uprawnienia do ograniczenia swobody działalności gospodarczej. Ponieważ wszelkie działania podejmowane w tym zakresie przez organy władzy publicznej muszą zatem mieścić się w granicach wytyczonych w przepisach prawa, Rada Miejska w Przemkowie zobligowana była zarówno do wskazania, jak i do wykazania niezgodności przedłożonej taryfy z przepisami. Należy również wskazać, że działalność przedsiębiorstwa będąca działalnością gospodarczą jest prowadzona w celu osiągania zysku. W tym zakresie ustawodawca nie ograniczył przedsiębiorstwu możliwości osiągania takiego zysku, mechanizm weryfikacji taryfy przez organy gminy ma na celu zapobieganie wyłącznie nadmiernemu obciążeniu odbiorców kosztami usług przedsiębiorstwa. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego ingerencja w swobodę działalności gospodarczej nie może polegać na swobodnym uznaniu organu i powinna podlegać weryfikacji. Przeprowadzone postępowanie nadzorcze w stosunku do przedmiotowej uchwały doprowadziło do wniosku, że Rada Miejska w Przemkowie nadużyła przysługującego jej prawa do odmowy zatwierdzenia taryfy przedłożonej przez przedsiębiorstwo, co skutkowało wydaniem aktu nadzoru. Należy zauważyć, że podnosząc argument naruszenia przez organ nadzoru art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym skarżący nie wskazał na żadne okoliczności lub dowody w sprawie, których nie wziął pod uwagę organ nadzoru, a które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sam fakt, iż skarżący nie zgadza się z oceną faktyczną i prawną dokonaną przez organ nadzoru, nie uzasadnia wadliwości aktu nadzoru. Zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Należy mieć na względzie, że nie dotyczy każdego uchybienia obowiązującym przepisom prawa, ale tylko takiego, w wyniku którego organ nadzoru mylnie uznał, że akt lub zachowanie organu jednostki samorządu terytorialnego jest sprzeczne z prawem w stopniu uzasadniającym jego ingerencję (patrz: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15.06.2010 r., sygn. akt III SA/Wr 149/10). W zakresie pozostałych zarzutów skargi należy zauważyć, że stanowią one powielenie stanowiska skarżącego wyrażonego w piśmie Burmistrza Przemkowa z dnia 6 września 2013 r. Nr ON.7030.1-2.2013, dot. weryfikacji wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, jak i z uzasadnienia do przedmiotowej uchwały. Wojewódzki sąd administracyjny zważył: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca postanowił, że sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - stanowiąc kryterium wiążące sądy administracyjne w toku sądowej kontroli zaskarżonych do sądu aktów administracji publicznej. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny dokonuje oceny kontrolowanej decyzji, innego aktu lub czynności w zakresie zgodności z przepisami prawa materialnego, mającymi zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego czynności, stanowiącej przedmiot zaskarżenia. Te same reguły mają zastosowanie do zakresu i formuły kontroli sprawowanej w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych, objętych treścią przepisu art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Mając na uwadze wskazane kryterium legalności wojewódzki sąd administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych uznał zasadność skargi, co skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 148 powołanej ustawy. Podstawę prawną zakwestionowanej skargą czynności orzeczniczej organu nadzoru stanowił przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". W toku niniejszego postępowania rzeczą sądu było ustalenie, czy Wojewoda Dolnośląski miał przesłanki do skorzystania z przyznanej mu przywołanym przepisem kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował ze skutkiem kasacyjnym legalność kontrolowanej uchwały, odmawiającej zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy. Należy również zwrócić uwagę, że w zakresie uprawnień kontrolnych organu nadzoru zawiera się także czynność opisana w przepisie art. 91 ust. 4 przywoływanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". Mając na uwadze treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy –zdaniem sądu- pamiętać, iż ustawodawca wskazał w ten sposób jednoznacznie, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Dalej trzeba powiedzieć, że sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, według którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowanie w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 kpa, określającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do kategorii istotnych naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej dla podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Badając treść uchwały (w szczególności jej szerokie, przytoczone we wstępnej części uzasadnienia motywy i uzasadnienie rozstrzygnięcia organu nadzoru) sąd w toku podjętych w sprawie czynności nie potwierdził, aby w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa wojewoda wykazał w kontrolowanym rozstrzygnięciu naruszenie prawa o takim nasileniu w wydanym akcie. Pamiętać bowiem należy, że gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Kontrola nad uchwałami rady gminy (czy to organów nadzoru, czy sądowa) odbywa się wyłącznie pod względem zgodności uchwał z prawem. Inaczej mówiąc, kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organ administracji publicznej nie naruszył prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem sądu istotne w sprawie jest także i to, że przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa (np. P.Chmielnicki w: komentarz do ustawy o samorządzie gminnym Warszawa 2004r., B. Dolnicki: Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993r; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 606/98, OWSS 1999/3/86). W kontekście tego twierdzenia wskazywano również – przede wszystkim w judykaturze, iż brak określenia w ustawie o samorządzie gminnym rodzajów naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności wadliwej uchwały nie oznacza swobody działania organu nadzoru i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999r. ibidem wyrok NSA z dnia 24 września 2002r., sygn. akt II SA/Wr 31/42/01, OWSS 2003/3/75). Zauważyć zatem należy, że Wojewoda Dolnośląski działając jako organ nadzoru uznał za istotnie naruszającą prawo – a w konsekwencji stwierdził jej nieważność – uchwałę Nr XLIV/225/13 Rady Miejskiej w Przemkowie z dnia 11 września 2013 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Przemków, podjętą na podstawie m.in. art. 24 ust. 5 powoływanej wcześniej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowiącego, że "Rada Gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami". Odmawiając zatwierdzenia taryf rada wskazała, że taryfy sporządzone zostały niezgodnie z przepisami, co narusza art. 24 ustawy poprzez naruszenie zasady "ochrony interesów odbiorców usług i optymalizacji kosztów", spowodowane nierzetelnym sporządzeniem kalkulacji kosztów przez przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne, które złożyło wniosek o zatwierdzenie taryf. Pamiętając zatem o kryteriach, jakimi winien kierować się organ nadzoru, podejmując rozstrzygnięcie w trybie art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej, trzeba powiedzieć, że wojewoda nie wykazał, że uchwała poddana kontroli organu nadzoru została podjęta przez organ niewłaściwy, brak było dla niej podstawy prawnej albo, że treść tej uchwały nie była przewidziana w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia. Wojewoda Dolnośląski nie zarzucił jednocześnie w zakwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia procedury podjęcia zakwestionowanej uchwały. Sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę podjęcia aktu nadzorczego, określonego w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest pojęciem nieostrym. Wynika z tego, że powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania przez organ nadzorczy, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. Zdaniem sądu lektura uzasadnienia uchwały i rozstrzygnięcia nadzorczego wskazuje, że w istocie motywy zawarte w stanowisku wojewody stanowią polemikę ze stanowiskiem organu uchwałodawczego gminy, zawartym w uchwale. Pamiętać bowiem trzeba, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie ma sprzeczności, jeżeli rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania (tak: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 166/07, Lex nr 344 607; wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, Lex nr 320 813). Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu sowich wyroków wskazał, że zasadność uznania aktu organu gminy za sprzeczny z prawem musi być wykazana (np. wyrok NSA z dnia 24 września 2002r., op. cit; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/00, ONSA 2001/3/117). Inaczej mówiąc kontrola legalności aktu nadzoru polega na zbadaniu, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść i argumentacje zawartą w uzasadnieniu może zostać pozostawiony w obrocie prawnym (tak: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05, Lex nr 190588). Jak wskazał (między innymi) WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r.(I SA/Ol 120/13, LEX nr 1316452) "zdaniem sądu organ nadzoru w przedstawionej argumentacji nie przedstawił okoliczności, które podważałyby argumentację uchwały w sposób istotny. Jak wskazuje się w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych i co sąd w niniejszym składzie w całości podziela "stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić (w tym przypadku w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego) więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści przepisu. Na uwagę zasługuje także wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2011 r. (LEX nr 1133603), w którym sformułowano godną akceptacji tezę, że "ustawowe sformułowanie "sprzeczność z prawem" oznacza kwalifikowaną wadę prawną, polegająca właśnie na sprzeczności (działanie contra legem), toteż nie chodzi tu o jakiekolwiek, zwłaszcza nieistotne naruszenie prawa". Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że w ocenie sądu tym składzie w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazano istotnej sprzeczności z prawem zakwestionowanej uchwały. Dla prawidłowej oceny sprawy niniejszej należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Wynika z tego jednoznacznie, że obowiązkiem organów gminy, wynikającym wprost z ustawy, jest ochrona mieszkańców gminy - będących odbiorcami wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz korzystających ze zbiorowego odprowadzania ścieków, przed obciążeniem nadmiernymi, nieuzasadnionymi kosztami. Na marginesie tego co wcześniej powiedziano można jeszcze dodać, że sądowi z urzędu wiadomym jest że polski konsument ponosi jedne z najwyższych opłat za wodę i ścieki w europie. Zdaniem specjalistów jednym z powodów podwyżek podawanym przez branżę jest brak instytucji, która regulowałaby odgórnie rynek wodociągowy, tak jak jest w przypadku dostawców innych usług. Uważa się, że taki podmiot na rynku mógłby obniżyć astronomiczne różnice pomiędzy cenami w poszczególnych rejonach Polski oraz ujednolicić je. Kolejną przyczyną, która negatywnie wpływa na ceny ścieków jest fakt istnienia w Polsce niemal 2000 podmiotów świadczących usługi w tym zakresie, z których każdy działa oddzielnie i obsługuje stosunkowo niewielką liczbę konsumentów. Podwyższa to koszty stałe przedsiębiorstwa, które przerzucane są na klientów. Jak zauważają specjaliści, konsolidacja w branży wodno-kanalizacyjnej mogłaby spowodować obniżenie kosztów stałych oraz pomogłaby w wykorzystaniu korzyści skali, co byłoby widoczne w obniżkach cen za wodę oraz ścieki (vide np. "Bankier. pl" z 4 kwietnia 2014 r.). Dalej można wskazać, że jak wynika z odnośnych unormowań ustawy procedura zatwierdzania przedłożonych przez przedsiębiorstwo taryf odbywa się dwuetapowo. Zakres czynności do jakich uprawniony i zobligowany został organ wykonawczy (wójt, burmistrz czy prezydent miasta) jednoznacznie określa w przepis art. 24 ust. 4 powołanej ustawy. Organ ten sprawdza czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 (tzn. koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryf) pod względem celowości ich ponoszenia. Oznacza to, że weryfikacja która ma być dokonywana w okresie poprzedzającym podjęcie uchwały przez radę gminy dotyczy tylko konkretnie określonych (poniesionych i wynikających z dokumentów księgowych) kosztów, a podstawę tych czynności może stanowić wyłącznie ewidencja (dokumentacja) księgowa. Natomiast stosownie do przepisu art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy podejmuje uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Dalej należy podnieść, że w myśl przepisu art. 20 ust. 2 powołanej ustawy "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług", przy czym przepisy § 6 i § 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wskazując wyznaczniki niezbędnych przychodów, w tym koszty wielorakiego pochodzenia określają także ich relacje, a w istocie bezpośredni związek z wieloletnim planem rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Jak wynika z akt sprawy rada gminy szeroko uargumentowała z jakiej przyczyny nie zatwierdziła przedłożonych do niej taryf. Z obszernego uzasadnienia uchwały na szczególną uwagę zasługują niektóre argumenty. W motywach uchwały jednoznacznie podniesiono i wskazano, że "przedłożona taryfa - zdaniem organu stanowiącego gminy- została opracowana niezgodnie z przepisami i zawiera koszty, które nie powinny być podstawą do sporządzenia taryf". Uchwała w uzasadnieniu szeroko przedstawiła, że zdaniem jej autorów nie znajduje uzasadnienia w przepisach zwyżka kosztów wynagrodzeń i materiałów ponad prognozowany średnioroczny prognozowany wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w ustawie budżetowej na rok 2013 (art. 18). Wskazała także, iż nie może zaakceptować wypłaty odprawy dla prezesa spółki, z którym rozwiązano kontrakt menadżerski i koszty wynajmu samochodu asenizacyjnego, w sytuacji gdy przedsiębiorstwo dysponuje innym samochodem. Trzeba dalej podkreślić, że w toku niniejszego postępowania sąd nie dokonuje oceny samej uchwały, a jedynie kontroluje zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Inny jest bowiem zakres "sprawy administracyjnej", obejmującej kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego, a inny kontroli uchwały, o ile zostanie ona zaskarżona do sądu. Nawet jeśli się zgodzić ze organem nadzoru, że organ gminy nieprawidłowo wskazał na § 8 rozporządzenia taryfowego, w kwestii sposobu ustalania kosztów w odniesieniu do ustalenia koniecznych przychodów, to jak wskazuje dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych "samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez sąd nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia jej niezgodności z prawem, mimo że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały była podstawa prawna do wydania takiej uchwały przez organ, który ją wydał" (por. np. wyrok NSA I OSK 843/12, z dnia 20 lipca 2012 r., LEX nr 1218321). Trzeba także dodać, że sam organ nadzoru w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia wskazał, że przedsiębiorstwo konstruując taryfę zobowiązane było oprzeć się na kosztach poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, uwzględnić przewidywane obiektywne zmiany tych kosztów w następnym roku, uwzględnić zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia. W motywach uchwały rada gminy wskazała z jakiej (jej zdaniem) przyczyny taryfy nie odpowiadają narzuconym w ustawie i akcie wykonawczym rygorom, których celem jest minimalizowanie kosztów, jakie mają ponosić odbiorcy usług, o których mowa w taryfie. Dodać jeszcze można, że przepisy posługują się pojęciem niezbędnych przychodów, (por. § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia). Niewątpliwie wzrost kosztów, stanowiących podstawę do ustalenia niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa, a których wynikiem są przedłożone przez przedsiębiorstwo taryfy, nie ogranicza się do danych o jakie mogą wzrosnąć niezbędne przychody. Z pewnością w grę wchodzą przewidywane zmiany tych kosztów, mające wpływ na ich wysokość, jednakże godzi się także zauważyć, że stosownie do treści art. 2 ustawy, zawierającego słowniczek pojęć w niej zawartych, określenia użyte w ustawie oznaczają: niezbędne przychody, to wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości i zbiorowego odprowadzania ścieków, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów, związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, oraz osiągnięcie zysku. Pojęcie to doprecyzowuje § 2 ust. 8) rozporządzenia wykonawczego, stosownie do którego koszty uzasadnione to koszty określone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie ustawy i niniejszego rozporządzenia, przy zachowaniu należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów niezbędnych do wykonania zadań wynikających z ustawy. Ponadto, w kontekście rozważanej sprawy, na uwagę, zdaniem sądu zasługuje także treść art. 16. ust. 2 ustawy, w świetle którego zezwolenie (na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków - przyp. sądu) może być wydane na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które (między innymi) posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności, o której mowa w ust. 1 (czyli na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków). Zatem, kwestionując zdanie gminy w zakresie niecelowości kosztów wynajmu samochodu asenizacyjnego organ nadzoru nie rozważał korelacji między tym, że starając się o decyzję o zezwoleniu przedsiębiorstwo nie uznało za konieczne dysponowanie dwoma samochodami o takim charakterze dla wykazania, że posiada środki techniczne na prowadzenie działalności opisanej w ustawie, nie dostrzegało także takiej potrzeby szereg lat później, a dostrzegło taką potrzebę dopiero w ostatnim czasie. Nadto wojewoda nie dokonał wszechstronnej oceny istotnej niezgodności z prawem odmowy akceptacji zawarcia w kosztach odprawy dla prezesa. Wojewoda ma wykazać istotne naruszenie prawa, a zapomina o tym, że kontrakt może mieć charakter cywilno-prawny i wtedy wymaga szczegółowego rozważenia czy odprawa mieści się w pojęciu "niezbędnych przychodów", o których mówi § 8 rozporządzenia. W myśl ust. 1 omawianego paragrafu na podstawie kosztów, o których mowa w § 7 ust. 1, ustala się niezbędne przychody jako sumę (między innymi) iloczynu sumy kosztów wynagrodzeń oraz świadczeń na rzecz pracowników i średniorocznego wskaźnika przyrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, ustalonego przez strony uprawnione do zawarcia zakładowego układu zbiorowego pracy, a w przypadku braku zawarcia takiego układu, wskaźnika ustalonego przez uprawniony organ na podstawie ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2, z późn. zm.2)), ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", lub średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ustalonego w ustawie budżetowej. Rada wskazała dlaczego tej kwoty nie akceptuje, a wojewoda nie podważył w akcie tego stanowiska w zakresie istotnego naruszenia prawa. Nadto nie rozważył także czy istotnie normatywne obowiązki gminy i podmiotu świadczącego usługi i gminy z jednej, a fakt, że przedsiębiorstwo jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z drugiej strony, pozwalają na obciążenie tymi kosztami mieszkańców gminy (por. przywołany wcześniej art. 2 ustawy, który wyjaśnia, że użyte w ustawie określenie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oznacza przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Rada Gminy swoje stanowisko w tym względzie w uchylonej uchwale zawarła. Na koniec można dodać, że rację ma organ nadzoru w kwestii błędnego argumentu uchwały w zakresie nie ujęcia w taryfach planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Istotnie, zdaniem sądu wymóg zawarty w art. 24 ust. 3 ustawy, może dotyczyć jedynie sytuacji kiedy taki plan istnieje. W sprawie jest poza sporem, że na datę podejmowania uchwały plan nie istniał, bowiem przedsiębiorstwo opracowało projekt planu i przedłożyło go organowi wykonawczemu gminy, jednakże plan ten nie został przez radę gminy uchwalony. Jednakże trafność tego stanowiska nie przesądza w całości o kwalifikowanej wadliwości samej uchwały. Również ma rację wojewoda, że "brak powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie stanowi istotnego naruszenia przepisów postępowania i nie ma wpływu na wynik sprawy" (vide wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2011 r., III SA/Wr 176/11, LEX nr 1154637), jednakże ta okoliczność pozostaje bez wpływu na wynik postępowania sądowo-administracyjnego. Mając na względzie okoliczności wcześniej przedstawione Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że Wojewoda Dolnośląski nie wykazał w zaskarżonym akcie w sposób wymagany w obowiązujących warunkach prawnych sprzeczności z prawem kontrolowanej uchwały – zgodnie z art. 148 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji