II SA/Wr 892/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B.Ł. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji. W skardze na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...]r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym B.Ł.(dalej: skarżący) wniósł o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swój wniosek skarżący wskazał, że wykonanie zaskarżonych decyzji, a co za tym idzie przedsięwzięcie przez inwestora kroków zmierzających do budowy tak dużego bloku mieszkalnego spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skarżący podkreślił, że rozpoczęcie budowy zgodnie z projektem, który przewiduje realizację obiektu niedostosowanego do otaczającej go "willowej" zabudowy, w sposób trwały zmieni charakter tej części K., wpływając niekorzystnie na walory użytkowe i estetyczne obszaru znajdującego się w strefie ochrony konserwatorskiej. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący zwrócił uwagę na skutek w postaci spadku wartości sąsiednich nieruchomości, co naraża dotychczasowych mieszkańców na realne straty. Dotkliwe może stać się zwłaszcza zwiększenie natężenia ruchu po nieprzystosowanych do tego osiedlowych, wąskich drogach. Ponadto, skarżący dopatruje się uzasadnienia w wstrzymaniu wykonania decyzji w ilości oraz ciężarze wad, jakimi dotknięte są decyzje wydane przez organy obu instancji. Skarżący zauważył ponadto, że w sprawie nie ma zastosowania art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), gdyż postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed wejście w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 718). Pomimo tej okoliczności skarżący podkreślił zarazem, że uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji jest zawsze fakultatywna i nie zawsze powinna być stosowana. Niemniej jednak w ocenie skarżącego nałożenie obowiązku uiszczenia kaucji wzmagałoby nierówność traktowania inwestorów i stron, a tym samym byłoby wątpliwe w świetle konstytucyjnych zasad słuszności i sprawiedliwości społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Przyjmuje się, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 352/06; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OZ 752/14). Tym samym, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonaniem aktu (por. postanowienie NSA z 9 marca 2005 r. sygn. akt II OZ 52/05). Jednocześnie należy zauważyć, że to na wnioskodawcy ciąży wykazanie zasadności wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się więc do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest w danej sprawie obiektywnie zasadne. Obowiązek wykazania wystąpienia w sprawie okoliczności uzasadniających wystąpienie przesłanki wstrzymania wykonania decyzji związany jest z tym, że rozpoznając wniosek sąd nie dokonuje merytorycznej oceny zaskarżonych aktów oraz postępowania, w wyniku którego zostały one wydane. W realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący uzasadniając wniosek w głównej mierze powołał się na okoliczności związane nierozerwalnie z oceną merytoryczną zaskarżonej decyzji powielając tym samym częściowo argumentację samej skargi. Podkreślić należy ponownie, że na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego sąd nie ocenia, czy zaskarżona decyzja w istocie jest wadliwa. Nie podlega również ocenie sądu to, czy rzeczywiście realizacja przedmiotowej inwestycji negatywnie wpłynie na otoczenie, gdyż okoliczność ta dotyka bezpośrednio istoty sporu w przedmiotowej sprawie. W ocenie sądu powołując się na powyższe okoliczności, wnioskodawca nie wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować skutki o jakich stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a.. Powoływanie się przez skarżącego na kwestie związane z legalnością podjętej decyzji nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że wykazane zostały przesłanki z art. art. 61 § 3 p.p.s.a., są to bowiem kwestie merytoryczne, które będą podlegały ocenie przez sąd przy badaniu zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tym samym stwierdzić należy, że wnioskodawca nie wykazał, że odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wiązać się będzie z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto "nie można z góry przyjąć, że wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bez przytoczenia konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na takie właśnie niebezpieczeństwo (postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1041/08, publ. LEX nr 527673). Takich jednak okoliczności skarżący w niniejszej sprawie nie przytoczył. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W przypadku realizacji obiektu budowlanego, nie chodzi więc o ocenę, czy zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne wywołuje dopuszczalne czy niedopuszczalne skutki dla otoczenia, ale o ocenę, czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane wykonaniem obiektu, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi roboty budowlane nie powinny być prowadzone. W orzecznictwie przyjęte zostało stanowisko, które również popiera sąd w niniejszej sprawie, że konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania. Jednakże to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienia NSA: z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt II OZ 1202/07: z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OZ 131/08; z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OZ 145/08, opubl. w: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać nadto należy, że w myśl art. 61 § 4 u.p.p.s.a. postanowienie w sprawie wstrzymania aktu, wydane na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Również należy podkreślić, że postanowienie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przesądza o ostatecznym wyniku oceny zaskarżonej decyzji przez sąd, nie ma ono bowiem wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie wniesionej przez skarżącego skargi. W tym stanie rzeczy, sąd działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. postanowił odmówić wstrzymania wykonania decyzji.