II SA/Wr 893/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 24 września 2024 r. nr SKO 4111.39.2024 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości oddala skargę w całości. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2024 r. Wójta Gminy C. ustalił dla K. S. (dalej jako skarżąca) opłatę adiacencką, w wysokości 30 545,10 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w gminie C., oznaczonej geodezyjnie przed podziałem jako działka gruntu nr [...], na skutej jej podziału na działki gruntu od nr [...] do nr [...], dokonanego na wniosek skarżącej. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej wynikające z art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) i stwierdził, że zostały one spełnione. Wzrost wartości nieruchomości przed i po podziale ustalony został na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Skarżąca zakwestionowała powyższą decyzję w drodze odwołania w którym stwierdziła, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest "bezpodstawne, ponieważ nie wzrosła wartość nieruchomości lecz pozostała taka sama". Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu nie uwzględniło odwołania i zaskarżoną obecnie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte orzeczenie Kolegium wyjaśniło, że w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących materię dotyczącą ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości (art. 98a, 98 u.g.n.) decyzja o ustaleniu tej opłaty może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1/ nastąpił podział nieruchomości dokonany na wniosek jej właściciela, 2/ wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty nastąpiło w okresie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, 3/ w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, 4/ nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który stanowi zarazem podstawę ustalenia wysokości opłaty. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie spełnione zostały trzy spośród ww. przesłanek. Po pierwsze, dokonano podziału nieruchomości i miało to miejsce na wniosek właściciela nieruchomości K. S. Wydana bowiem została ostateczna decyzją Wójta Gminy C. z dnia 18 maja 2022 r. (znak: GPI.6831.50.3.2022.MK) zatwierdzająca - zgodnie z projektem podziału - podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha na 14 działek. Po drugie, ww. decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem 20 maja 2022 r., a więc do dnia 20 maja 2025 r. organ administracji publicznej był uprawniony wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty. Postępowanie w tej sprawie zostało natomiast wszczęte w dniu 13 kwietnia 2023 r. Po trzecie, w dacie gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna obowiązywała uchwała nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości na terenie gminy C. (Dz. Urz. Woj. Doln. nr 131, poz, [...]) zgodnie z którą, na obszarze gminy C. stawka procentowa tej opłaty wynosi 30% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością jaką ma po podziale (§ 1 ust. 2 uchwały). Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest okoliczność z zakresu ostatniej z ww. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż odwołująca się kwestionuje wpływ podziału geodezyjnego na wartość przedmiotowej nieruchomości. Po wnikliwej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, Kolegium uznało, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji potwierdziło, że podział nieruchomości w granicach działki gruntu nr [...] faktycznie spowodował wzrost jej wartości. W szczególności organ poddał analizie i ocenie operat szacunkowy stwierdzając, że odpowiada on przewidzianym prawem regułom wyceny i zasadnie - w pierwszej instancji - został uznany za wiarygodny dowód wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej na skutek jej geodezyjnego podziału. Organ II instancji przypomniał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98 ust. 1b ustawy). Jednakże, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie (art. 98 ust. 3 ustawy). Kolegium zwróciło uwagę, że w obydwu miarodajnych dla wyceny datach dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał plan miejscowy, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie D., gmina C. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2013 r. poz. [...]), który przewidywał dla niej mieszane przeznaczenie oznaczone symbolami: [...] MN i [...] MN tj: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz [...]KDW, [...] KDW i [...] KDW drogi wewnętrzne i [...] R tj: teren rolniczy. Organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował sposób szacowania wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale w kontekście zgodności z przepisami ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego uwzględniając zastosowane przez biegłą podejście i metody szacowania, co zostało obszernie opisane w uzasadnieniu decyzji. W wyniku tej analizy uznał, że w każdym istotnym i weryfikowalnym dla organów elemencie, operat został sporządzony w sposób prawidłowy. Dotyczy to zarówno zgodności z przepisami prawa, wyliczeń matematycznych, jak również logicznego i spójnego zastosowania przez rzeczoznawczynię majątkową założeń dotyczących jakości poszczególnych cech rynkowych, czego dokonano w zgodzie z opisem wszystkich obiektów. Dodatkowo opinia zawiera wszystkie elementy formalne wymienione w § 79, § 80 i § 81 ust. 1 rozporządzenia. W efekcie stwierdzono, że operat z dnia 5 czerwca 2024r. może stanowić dowód na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości w granicach działki gruntu nr [...] spowodowanego jej podziałem - który wyniósł 101 817 zł a także co do wysokości opłaty adiacenckiej, którą - zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały ustalono w wysokości 30% powyższej kwoty, tj. na 30 545,10 zł. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do WSA wniosła K. S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając organowi naruszenie: 1/ Przepisów prawa materialnego tj. - art 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podnosząc, że organ nie uwzględnił, iż bezpośrednio przed podziałem i wyłącznie na jego potrzeby, doszło do wcześniejszego scalenia jej nieruchomości (połączenia dotychczas istniejących w ramach tej nieruchomości 21 działek geodezyjnych w jedną działkę, która następnie została podzielona na 14 mniejszych działek) a w rezultacie tak dokonane połączenie i ponowny podział nieruchomości skarżącej, oceniany całościowo, nie doprowadził do wzrostu jej wartości, co winno przemawiać za odstąpieniem od opłaty adiacenckiej w granicach uznania administracyjnego; - art. 98a ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i brak przyjęcia, że w przypadku wtórnego podziału nieruchomości skarżącej po jej uprzednim scaleniu, do ustalenia wartości nieruchomości winno się przyjmować jako wartość początkową nieruchomości (tj. wartość nieruchomości przed podziałem) - jej wartość sprzed scalenia dokonywanego wyłącznie na potrzeby tego podziału oraz wartość finalną, tj. wartość po dokonaniu podziału, co w rezultacie powinno skutkować brakiem uznania wzrostu wartości nieruchomości skarżącej, natomiast przeciwną interpretację uznać należało za sprzeczną z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniania sprawiedliwości społecznej oraz ochrony prawa własności, 2/ przepisów prawa procesowego tj: - art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, braku dokładnego wyjaśnienia tego stanu, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonaniu dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym dowodu z operatu szacunkowego, naruszeniu ustawowego obowiązku organu administracji publicznej prowadzenia postępowania tak, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem, że: a/ podział nieruchomości skarżącej spowodował wzrost wartości nieruchomości, mimo, że organ nieprawidłowo nie uwzględnił, że przed dokonaniem tego podziału nieruchomość skarżącej składała się z 21 działek, które zostały scalone w 1 działkę tylko po to, aby móc je ponownie podzielić, a scalenie tych działek spowodowało co najwyżej sztuczne i jedynie tymczasowe zmniejszenie wartości nieruchomości, co w związku z powtórnym podziałem nieruchomości zostało w sposób krzywdzący dla skarżącej wykorzystane przez organ pierwszej instancji do naliczenia opłaty adiacenckiej; b/ operat szacunkowy sporządzony w sprawie stanowi miarodajny dowód na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości skarżącej mimo, że w przypadku wtórnego podziału nieruchomości po jej scaleniu, do ustalenia wartości nieruchomości winno się brać pod uwagę wartość początkową nieruchomości (wartość sprzed scalenia) oraz wartość finalną, tj. wartość po dokonaniu podziału, co nie zostało uwzględnione w operacie. Zarzucając powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zawnioskował także o dopuszczenie dowodu z dokumentów: a) wyciągu z odpisu pełnego z księgi wieczystej KW nr [...], b) wypisów i wyrysów z rejestrów gruntów, c) sprawozdania technicznego z mapą zasadniczą i wykazem zmian ewidencyjnych dotyczących działki, d) protokołu z czynności przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi z mapami z projektem podziału, e) decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z dnia 18.05.2022 r. dla wykazania faktu, że bezpośrednio przed podziałem nieruchomości skarżącej w stosunku do której została ustalona opłata adiacencka, nieruchomość ta składała się z 21 działek geodezyjnych o nr: od [...] – [...] które zostały scalone w działkę o nr ewidencyjnym [...] i następnie niezwłocznie po tym scaleniu - decyzją podziałową z dnia 18 maja 2022 r. - podzielone na 14 działek o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz, że scalenie wcześniejszych działek w jedną zostało dokonane bezpośrednio przed podziałem, wyłącznie na potrzeby ponownego podziału nieruchomości skarżącej. W uzasadnieniu skargi podkreślono, między innymi, że działka nr [...] istniejąca w dniu wydania decyzji podziałowej utworzona została z 21 wcześniej istniejących działek, tylko po to, aby dokonać innego sposobu podziału tego gruntu. Takie formalne połączenie istniejących wcześniej 21 działek w jedną abstrakcyjną działkę było konieczne aby wydzielić następnie 14 działek, które zgodnie z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą nadawać się dla inwestora pod względem minimalnej wielkości i kształtu. Zdaniem skarżącej w przypadku takiego wtórnego podziału nieruchomości do wyceny sporządzanej w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości powinno przyjmować się wartość nieruchomości przed scaleniem – czyli w niniejszej sprawie wartość 21 działek ewidencyjnych - aby następnie porównać ją z wartością nieruchomości po powtórnym podziale – czyli wartością 14 działek. W ocenie skarżącej skoro w procedurze scalenia i podziału w trybie art. 98b u.g.n. przepisy art. 98 a stosuje się odpowiednio, to brak logicznego wytłumaczenie z jakich względów scalenie i podział nieruchomości należącej do jednego właściciela miałby być traktowany inaczej. Zwrócono także uwagę, że po dokonaniu scalenia 21 działek w jedną działkę i po ponownym jej podziale, tylko 8 z wydzielonych 14 działek może być zabudowanych pozostałe zostały wydzielone pod drogi a jedna położona jest na obszarze objętym zakazem zabudowy, co powoduje, że biorąc po uwagę jej przeznaczenie i brak dostępu do drogi publicznej, nie ma możliwości jej sprzedaży. Z tego też względu skarżąca uznaje, że wartość gruntu po podziale spadła a nie wzrosła. W ocenie skarżącej została ona podwójnie pokrzywdzona, gdyż plan miejscowy spowodował zmniejszenie powierzchni zabudowy o 10%. Autor skargi zwrócił także uwagę skoro obciążenie opłatą adiacencką zależy od uznania organu, to korzystając z takiej możliwości organ miał obowiązek wyjaśnić, czym się kierował dokonując takiego wyboru. Tymczasem wójt ustalił opłatę i nie uwzględnił szczególnych okoliczności w niniejszej sprawie wynikających z faktu wcześniejszego scalenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego argumenty i zarzuty skargi są bezzasadne. Odnosząc się do tych zarzutów, poza argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji, Kolegium podkreśliło, że okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomości była już wcześniej podzielona nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia ustalenia opłaty adiacenckiej. Przepis art. 98a u.g.n. wiąże bowiem skutki ze stanem ewidencyjnym nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale. Sposób wyceny wskazany przez skarżącą – uwzględniający stan sprzed scalenia działek – nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach, które precyzyjnie wskazują z jakimi okolicznościami należy wiązać ustalenie stanu nieruchomości na potrzeby jej wyceny w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. Podczas rozprawy skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko wnosząc o uwzględnienie skargi. Sąd uwzględnił wniosek zawarty w skardze w zakresie przeprowadzenia dowodu z wypisów i wyrysów z rejestrów gruntów, sprawozdania technicznego z mapą zasadniczą i wykazem zmian ewidencyjnych dotyczących działki, protokołu z czynności przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi z mapami i projektem podziału. Nie uwzględnił natomiast wniosku w zakresie przeprowadzenia dowodu z decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z dnia 18 maja 2022 r. oraz odpisu z księgi wieczystej KW nr [...] wskazując, że dokumenty te stanowią część akt administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji, sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustalenie opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...], na skutej jej podziału na działki gruntu od nr [...] do nr [...], dokonanego na wniosek skarżącej. Materialnoprawną podstawę wydanego orzeczenia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2024, poz. 1145 - dalej jako u.g.n.). Na wstępie wyjaśnić należy, że opłata adiacencka w myśl definicji sformułowanej w art. 4 pkt. 11 ww. ustawy, to opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Opłata adiacencka stanowi zatem daninę publiczną na rzecz gminy, a jej źródłem jest uzyskiwana przez określony podmiot korzyść majątkowa (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są: podział nieruchomości (art. 98a, u.g.n), połączenie i ponowny podział (98b ust.2 u.g.n.), wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału (art. 107 ust. 1 u.g.n), budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 144 u.g.n) [por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 09 października 2000r. w sprawie OPK 8/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 15, LEX Nr 44491]. Zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, określa się według cen na dzień w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust.2 u.g.n.). Nadto, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (art. 98a ust. 1a u.g.n.). Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji był uprawniony do rozpoczęcia procedowania w sprawie opłaty adiacenckiej, której ustalenie zależało od wykazania, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w następstwie jej podziału. Bezspornie spełnione zostały następujące przesłanki: 1/ na wniosek właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], AM-[...], obręb D. dokonany został decyzją Wójta Gminy C. z dnia 18 maja 2022 r. podział tej nieruchomości na 14 działek (od nr [...] do nr [...]); 2/ decyzja ta stała się ostateczna z dniem 20 maja 2022 r. a wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło z dniem 13 kwietnia 2023 r. a więc przed upływem trzyletniego okresu przedawnienia; 3/ w dacie kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Gminy C. Nr [...] z dna [...] kwietnia 2008 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości na terenie Gminy C. (Dz.Urz. Woj. Dol nr 131, poz. [...]), zgodnie z którą, na obszarze gminy C. stawka procentowa tej opłaty wynosi 30% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem a jej wartością po podziale. Kwestią sporną pozostaje natomiast prawidłowość ustalonego przez organy wzrostu wartości nieruchomości. Wyjaśnić zatem należy, że odnośnie wykazania przesłanki wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału konieczne było sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego ustalającego, czy do takiego wzrostu doszło. Zgodnie bowiem z art. 146 ust. 1a u.g.n. – który znajduje odpowiednie zastosowanie - ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Z art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. wynika natomiast, że określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy wybierają właściwe podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje natomiast rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U z 2023 r. poz. 1832 ) dalej: "rozporządzenie". Z przywołanych przepisów wynika zatem, że operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód, określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Jednocześnie operat szacunkowy jest dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. - stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 k.p.a. - tym samym, podlega ocenie organu tak jak każdy inny dowód z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., I OSK 1930/11; wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, CBOSA). Z uwagi jednak na szczególny charakter dowodu jakim jest operat szacunkowy w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Tylko rzeczoznawca decyduje także o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 czerwca 2023r., II SA/Łd 166/23). Niezależnie od powyższego, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne rozpoznające skargi na decyzje tych organów w sprawach dotyczących opłaty adiacenckiej mają obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Oceny takiej dokonuje się pod względem formalnym, która obejmuje badanie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji taka ocena operatu szacunkowego została przez organ odwoławczy przedstawiona. W wyniku przeprowadzonej analizy Kolegium stwierdziło, że w każdym istotnym i weryfikowalnym dla organu elemencie operat został sporządzony prawidłowo. Dotyczy to zarówno zgodności z przepisami prawa, wyliczeń matematycznych jak również logicznego i spójnego zastosowania przez rzeczoznawcę zastrzeżeń dotyczących jakości poszczególnych cech rynkowych, czego dokonano w zgodzie z opisem wszystkich obiektów. Stwierdzone także zostało, że wycena zawiera wszystkie elementy formalne wymienione w § 79, § 80 i § 81 ust. 1 rozporządzenia. Skarżąca kwestionuje jednak operat szacunkowy stwierdzając, że rzeczoznawca przy określeniu wartości nieruchomości przed podziałem nie uwzględnił wykonanych przez nią "działań inwestorskich" polegających na połączeniu wcześniej istniejących 21 działek w jedną działkę nr [...]. Zdaniem strony, w zaistniałej sytuacji wartości nieruchomości przed podziałem nie powinna być ustalona jako wartość już scalonej nieruchomości tj. jednej działki nr [...] (utworzonej tylko formalnie wskutek połączenia kilkunastu działek ewidencyjnych wyłącznie w celu jej ponownego podziału) ale jako wartość nieruchomości przed scaleniem, czyli wartość 21 działek. Dopiero przy uwzględnieniu tego założenia możliwe jest – zdaniem skarżącej – ustalenie w sposób wiarygodny rzeczywistej wartości nieruchomości na potrzeby ewentualnego wzrostu jej wartości wskutek dokonanego podziału. W ocenie skarżącej należało wiec porównać wartość nieruchomości sprzed scalenia (jako sumy wartości 21 działek) z wartością nieruchomości po podziale (tj. wartością 14 nowo wydzielonych działek). Takie porównanie prowadzi zaś do wniosku, że podział dokonany decyzją z 18 maja 2022 r. mógł – co najwyżej – przywrócić pierwotną wartość nieruchomości aktualną na dzień sprzed połączenia, a to oznacza, że rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości w ogóle nie nastąpił. Sąd nie podziela jednak powyższej argumentacji. Nie jest zasadny zarzut, że rzeczoznawca i organy nie uwzględnili podjętych przez skarżącą przed podziałem działań inwestorskich polegających na połączeniu w ramach tej samej nieruchomości 21 działek ewidencyjnych w wyniku czego powstała jedna działka w celu jej dalszego podziału. Jak bowiem wcześniej wyjaśniono opłata adiacencka o której mowa w art. 98a u.g.n. jest należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości jaki powstał w wyniku jej podziału - dlatego też w orzecznictwie przyjmuje się, że wzrost wartości nieruchomości podzielonej nie może być efektem jakichkolwiek innych okoliczności poza wymienionymi w przepisie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1758/15, CBOSA). Wzrost wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem geodezyjnym ma określać różnicę między dwoma stanami tej nieruchomości, tj. stanem na dzień wydania decyzji podziałowej i stanem z dnia uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. Z tego względu ustawodawca nakazał przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale ze stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnienie innych okoliczności istniejących przed podziałem które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości. W konsekwencji ani organy, ani rzeczoznawca nie mógł przy określeniu wartości nieruchomości przed podziałem uwzględnić stanu istniejącego w dniu połączenia 21 działek ewidencyjnych w jedną działkę. Nie był to bowiem stan na dzień wydania decyzji o podziale. Kwestia motywacji jakimi kierowała się skarżąca dokonując najpierw połączenia 21 działek wchodzących w skład jej nieruchomości a następnie dokonując jej podziału, w świetle przesłanek upoważniających do nałożenia opłaty adiacenckiej wskazanych w art. 98a ust. 1 u.g.n. pozostaje bez znaczenia. Przepisy u.g.n. nie zabraniają bowiem właścicielowi wielokrotnych podziałów nieruchomości a także łączenia działek geodezyjnych tworzących nieruchomość a następnie ich podziału. Ustawodawca nie przewiduje jednak aby przy ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości uwzględniony miałby być stan sprzed połączenia działek wchodzących w skład tej nieruchomości przed dokonanym podziałem. Ustalenie wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia omawianej opłaty przy uwzględnieniu założenia prezentowanego przez skarżącą nie miałoby zatem oparcia w obowiązujących przepisach, gdyż nie uwzględniałby stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale. Zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. stan nieruchomości to między innymi stan prawny, a więc stan uwzględniający dokonany podział geodezyjny (por. NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 744/14 oraz z dnia I OSK 1169/15, CBOSA) a w okolicznościach niniejszej sprawy także stan uwzględniający wcześniejsze połączenie działek. Nie budzi wątpliwości, że stan prawny wytworzony zarówno na skutek połączenia działek w ramach jednej nieruchomości jak też na skutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny. W pierwszym przypadku całą nieruchomością w drugim, poszczególnymi działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości. Oba działania stanowią zatem istotny czynnik cenotwórczy. Jeżeli przedmiotem samodzielnego obrotu mogą być poszczególne działki powstałe na skutek podziału, to tym bardziej przedmiotem obrotu może być jedna działka tworząca nieruchomość, co oczywiście w sensie ekonomicznym wpływa na wartość nieruchomości. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że działka nr [...] była działką jedynie wirtualną czy też hipotetyczną. Skarżąca przedłożyła dowody potwierdzające, że wykonane zostały prace geodezyjne polegające na połączeniu działek nr [...]-[...]. Prace te we wrześniu 2021 r. ujawniono w ewidencji gruntów, w wyniku czego, w miejsce ww. 21 działek wpisano jedną działkę nr [...]. Nie zmiana to faktu, że cały czas mieliśmy do czynienia z tą samą nieruchomością w sensie cywilnym i wieczystoksięgowym. Podziału tej nieruchomości (oznaczonej jako działka nr [...]) dokonano dopiero po paru miesiącach, w maju 2022 r. Nie jest więc tak, że połączenie działek nr [...]-[...] bezpośrednio poprzedzało wydanie decyzji podziałowej - działka nr [...] funkcjonowała przez parę miesięcy w ewidencji gruntów i potencjalnie mogła być przedmiotem obrotu. Połączenie działek nie było zatem wirtualne ale nastąpiło także w sensie prawnym. W jego wyniku powstała bowiem jedna działka ewidencyjna, a pojęcie "działki ewidencyjnej" jest terminem prawnym, zdefiniowany w § 7 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 219). Zgodnie z tym przepisem działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu ewidencyjnego, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą granic działek ewidencyjnych. Wbrew twierdzeniom skargi brak było także podstaw do odpowiedniego stosowania przy ustaleniu opłaty adiacenckiej spowodowanej podziałem nieruchomości zasad znajdujących zastosowanie w instytucji regulowanej w art. 98b u.g.n. (tzw. uproszczone scalenia i podziału nieruchomości). Tryb określony w powyższym przepisie przewiduje, że właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości. Do wniosku należy dołączyć, złożone w formie aktu notarialnego, zobowiązanie do dokonania zamiany (art. 98b ust. 3 u.g.n.). Podziału nieruchomości, o którym mowa wyżej, dokonuje się pod warunkiem, że właściciele albo użytkownicy wieczyści dokonają, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek gruntu. W razie nierównej wartości zamienianych części nieruchomości stosuje się art. 15. Po podziale kilku nieruchomości na podstawie art. 98b u.g.n., art. 98a, dotyczący naliczenia opłaty adiacenckiej, stosowany jest odpowiednio. Z przywołanej regulacji jasno wynika, że art. 98b odnosi się do specyficznej instytucji odróżniającej się od podziału nieruchomości tym, że odnosi się ona do kilku nieruchomości stanowiących własność (lub użytkowanie wieczyste) różnych podmiotów ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie. W wyniku ich połączenia i podziału możliwa jest zmiana granic i własności dotychczasowych nieruchomości. Z tej zapewne przyczyny w przypadku tej procedury ustawodawca zdecydował o konieczności uwzględnienia jego specyfiki, o czym stanowi przepis art. 98 ust. 2 u.g.n. nakazujący odpowiednie – a nie wprost stosowanie - przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. przy ustalaniu opłaty adiacenckiej. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przypadku podziału nieruchomości. Na skutek podziału geodezyjnego nie ulega bowiem zmianie stan własnościowy oraz granice nieruchomości. W ramach tej samej własności dochodzi do wyodrębnienia mniejszych działek ewidencyjnych co dopiero umożliwia podział prawny. Tym samym, brak podstaw do stosowania przy ustalaniu wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości - w drodze analogii - zasad ustalenia wartości nieruchomości w związku połączeniem i podziałem nieruchomości o którym mowa w art. 98b, tym bardziej, że w art. 98a w sposób kompleksowy uregulowane zostały zasady określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Sąd zwraca także uwagę, że omawiane regulacje zawarte zostały dziale III u.g.n "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości". Unormowania zawarte w tym dziale, w tym przepisy dotyczące podziałów nieruchomości, wprowadzają ograniczenia w wykonywaniu prawa własności a zatem nie powinny być one interpretowane w sposób rozszerzający. Odnosząc się do argumentacji wskazującej, że uprawnienie organu do ustalenia omawianej opłaty adiacenckiej ukształtowane zostało w sposób fakultatywny, a zatem od uznania organu zależy czy nastąpi obciążenie tą opłatą – co oznacza, że ze względu na podniesione przez skarżącą szczególne okoliczności organ mógł w niniejszej sprawie odstąpić od ustalenia opłaty - Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż nałożenie opłaty adiacenckiej ma charakter obligatoryjny. W wyroku z dnia 11 dnia stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 5/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "mimo że w art. 98a użyto określenia, że organ może ustalić opłatę, to jednak w istocie oznacza to, że jest on zobowiązany do jej wymierzenia chyba, że istnieją uzasadnione powody odstąpienia od jej nałożenia (np. gdy wzrost wartości nieruchomości jest tak niewielki, że koszty postępowania mogą być wyższe niż należna opłata)" Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. I OSK 1390/14 (dostępny CBOSA). Z tych przyczyn argumentacja podniesiona w skardze nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Reasumując Sąd stwierdził, że podniesione zarzuty, które co należy podkreślić, zaprezentowane zostały dopiero w skardze (co spowodowało, że organ odwoławczy nie miał możliwości odniesienia się do nich w decyzji) nie podważyły prawidłowości operatu szacunkowego w zakresie określenia wartości nieruchomości przed podziałem zgodnie ze stanem na dzień wydania decyzji o podziale tj, przy uwzględnieniu, że w tej dacie nieruchomość skarżącej obejmowała jedną działkę geodezyjną oznaczoną nr [...]. W tym względzie operat sporządzony został zgodnie z prawem a biegły zastosował się do jasnej dyspozycji wynikającej z art. 98a ust. 1b u.g.n. Organ odwoławczy (podobnie jak organ I instancji) nie miał zatem żadnych podstaw do podważenia tego ustalenia. Zdaniem Sądu, także w pozostałym zakresie trafna jest ocena operatu szacunkowego dokonana w zaskarżonej decyzji. Jako podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, w obu miarodajnych dla wyceny datach przyjęto – zgodnie z art. 154 ust.1 u.g.n. - postanowienia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie D., gmina C. (uchwała Rady Gminy C. nr [...]). Wynika a nich mieszane przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości obejmujące: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol [...]MN i [...]MN), drogi wewnętrzne ([...] KDW i [...] KDW) i teren rolniczy ([...] R). Oceniając wartość dowodową operatu przedłożonego w sprawie Sąd uznał, że został on sporządzony przez uprawnioną osobę, z zachowaniem zasad określonych we wskazanym wcześniej rozporządzeniu, a przy tym nie zawiera niejasności czy pomyłek, które niweczyłyby jego przydatność dowodową w sprawie. W opracowaniu tym rzeczoznawca dokonała wyboru podejścia (porównawczego) i metody wyceny (korygowania ceny średniej) odpowiednio do ustalonego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości oraz dostępnych transakcji zaś przyjęte do porównania nieruchomości podobne, nie budzą wątpliwości Sądu co do spełnienia wymogu art. 4 pkt 16 u.g.n. W konsekwencji, dokonano wyliczeń które pozwoliły na ustalenie wysokości wzrostu wartości nieruchomości podlegającej podziałowi. Operat zawiera też niejasności, jest logiczny i kompletny, wobec czego mógł stanowić podstawę do oszacowania wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie. Biegła wyraźnie wskazała transakcje, które przyjęła jako podstawę swoich wyliczeń oraz uzasadniła wybór zastosowanej metody szacowania wartości wycenianej nieruchomości. Jak już zaznaczono, w celu oszacowania wartości nieruchomości zastosowała podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Przy określeniu wartości nieruchomości przed podziałem biegła posłużyła się § 36 rozporządzenia ustalając wartość nieruchomości parametryczną przyjmując za podstawę wartość określoną dla stanu nieruchomości po podziale z uwzględnieniem współczynnika zmiany wartości nieruchomości na skutek jej podziału oraz kosztów podziału. Zastosowanie ww. przepisu biegła uzasadniła brakiem na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami podobnymi o tak dużych powierzchniach jak nieruchomość wyceniana ([...]ha) i porównywalnie mieszanym przeznaczeniu z zachowaniem podobnych powierzchni poszczególnych funkcji. Natomiast wartość nieruchomości po podziale biegła określiła dla wydzielonych działek uwzględniając ich przeznaczenie oraz powierzchnię. W pierwszym etapie dokonała analizy transakcji nieruchomościami na rynku lokalnym przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wyodrębniając trzy grupy tych transakcji: nieruchomości o pow. od 400-700 m2; nieruchomości o pow. od 1100 do 1500 m2 oraz nieruchomości o pow. od 1500-2000 m2. W każdej z grup biegła wybrała 11 transakcji które posłużyły do dalszych analiz. Biegła uznała, że największy wpływ na wartość mają takie cechy rynkowe jak: lokalizacja szczegółowa, infrastruktura techniczna, możliwości inwestycyjne i dostęp komunikacyjny, co uzasadniła. Poszczególnym cechom przypisano odpowiednie wagi. Biegła przedstawiła w poszczególnych grupach charakterystykę nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej oraz nieruchomości wycenianej. W kolejnym etapie biegła określiła wartość działek gruntu o funkcji drogi wewnętrznej, Z uwagi na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na tereny dróg dojazdowych, tereny dróg wewnętrznych wyceny tej części nieruchomości dokonano przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, zgodnie z § 49 rozporządzenia. Do porównań biegła wyłoniła 11 transakcji oceniając, że na wartość tego rodzaju gruntów mają wpływ takie cechy jak: lokalizacja szczegółowa, infrastruktura techniczna, możliwości inwestycyjne i dostęp komunikacyjny. Biegła uwzględniła również ograniczenia w zagospodarowaniu tego rodzaju gruntów oceniając dla wycenianych działek ww. cechy jako średnie, niekorzystne. Następnym etapem było określenie wartości działki o przeznaczeniu rolnym. W wyniku analizy rynku lokalnego biegła wyłoniła 12 transakcji nieruchomościami podobnymi. Jako cechy cenotwórcze wskazano: położenie, rodzaj użytku, kształt i struktura rozłogu oraz droga dojazdowa. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że dane do wyceny zostały w operacie zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Opisano także sposób wyceny nieruchomości. Nadto, rzeczoznawca przedstawiła analizę rynku nieruchomości w celu wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed i po podziale niezbędnych do zastosowania podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Biegła przedstawiła zbiór nieruchomości podobnych, ustaliła cechy rynkowe, wpływ poszczególnych cech rynkowych na zróżnicowanie cen na rynku i ustalenie zakresu skali ocen, charakterystykę nieruchomości w odniesieniu do przyjętej skali ocen, obliczenie zakresu współczynników korygujących – w odniesieniu do nieruchomości przed i po podziale. W tym kontekście zaznaczyć należy, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Jak już wskazano stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W orzecznictwie przyjmuje się, że dobór nieruchomości do analizy porównawczej jest zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych (np. wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1391/12). Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być jednak utożsamiana z nieruchomością identyczną. Z treści zaś art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. W dużym uproszczeniu można zatem stwierdzić, że jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że operat opiera się na prawidłowo zebranych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Ustalając wartości nieruchomości po podziale przyjęto prawidłowo sumę wartości rynkowej działek wydzielonych w podziale. W konsekwencji określenie ww. wartości nastąpiło z zachowaniem dyspozycji art. 98a ust. 1b u.g.n. Jak słusznie oceniło Kolegium, tak sporządzony operat, jest w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Przedłożona opinia, jako jeden ze środków dowodowych służących organowi załatwieniu sprawy, podlegała - w myśl art. 80 k.p.a. - swobodnej ocenie dokonywanej przez organy i takiej jego oceny organy dokonały. W świetle powyższego, z przyczyn już wcześniej opisanych, niezasadne okazały się zarzuty skargi skierowane przeciwko operatowi szacunkowemu, które praktycznie sprowadzały się do zarzutu nie uwzględnienia przez biegłą, że w przypadku wtórnego podziału, po wcześniejszym jej scaleniu, do ustalania wartości nieruchomości powinno się brać pod uwagę wartość początkową nieruchomości tj. wartość sprzed scalenia. W konsekwencji nie mają także uzasadnienia zarzuty naruszenia przez organy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dowolnej oceny operatu szacunkowego, naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Niewątpliwie, z przywołanych przepisów wynika obowiązek organu do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej to sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym dowodem pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie organy pozyskały taki dowód i dokonały jego oceny kierując się wymogami wynikającymi z art. 80 k.p.a. Nie doszło także do zarzucanego naruszenia art. 98a ust.1 w związku z art. 98a ust.1b u.g.n. Zarówno orzekające w sprawie organy jak też rzeczoznawca majątkowa prawidłowo zinterpretowali i zastosowali ww. przepisy, ustalając wartość nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji o podziale – a więc przy uwzględnieniu, że w tej dacie nieruchomość skarżącej obejmowała jedną działkę ewidencyjną, oraz według stanu na dzień kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna, uwzględniając, że w tej dacie nieruchomość skarżącej obejmowała 14 nowo wydzielonych działek ewidencyjnych. Biorąc powyższe po uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.