II SA/Wr 898/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2019r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przystąpienia do uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...] w gminie [...] dla działek nr [...] i [...] obręb [...] postanawia: odrzucić skargę. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2018 r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. w sprawie przystąpienia do uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...] w gminie [...] dla działek nr [...] i [...] obręb [...]. Organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 1 oraz art. 34 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako "u.p.z.p", polegającym na podjęciu przez organ stanowiący gminy uchwały w przedmiocie przystąpienia do uchylenia uchwały w sprawie planu miejscowego, w sytuacji braku upoważnienia w przepisach prawo do takiego działania. Wojewoda zwrócił uwagę, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest przepisu, który pozwalałby radzie gminy uchylić obowiązujący plan miejscowy. Ustawodawca przyznał gminie kompetencje uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego i ich zmian, ale kompetencje te nie obejmują samego uchylenia uchwały o planie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. II SA/Wr 375/18). Jak stanowi art. 14 u.p.z.p, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego. Zdaniem organu, nie można uznać, aby przywołany przepis stanowił podstawę prawną dla podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do uchylenia uchwały w sprawie planu miejscowego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wójt Gminy [...]. W skardze został zawarty wniosek o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o obciążenie Wojewody kosztami postępowania. Wójt Gminy [...] nie podziela stanowiska Wojewody [...] dotyczącego braku podstaw prawnych do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego lub jego części polegającej na uchyleniu jego postanowień. Według Wójta nie zasługuje na uwzględnienie zarzut podniesiony na podstawie art. 27 u.p.z.p., z którego organ nadzoru wywodzi, że w pojęciu "zmiany" planu nie mieści się pojęcie "uchylenie" planu, ponieważ nie ma on oparcia w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i stanowi nadinterpretację prawa. Wójt Gminy [...] stoi na stanowisku, że art. 27 u.p.z.p. o treści "zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane" dawał podstawę do podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem pod pojęciem "zmiana" należy również rozumieć "uchylenie". Jest to zgodne z przypisaną gminie zasadą autonomii w zakresie realizacji zadania własnego jakim jest kształtowanie polityki przestrzennej, o której mowa w art. 3 u.p.z.p. Gmina ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia danej polityki, posiada w tym zakresie władztwo planistyczne oraz samodzielność, która oczywiście mieścić się powinna w ramach przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W razie uchylenia postanowień obowiązującego planu nie powstaje bowiem luka w zakresie sposobu zagospodarowania terenu, ponieważ ład przestrzenny kształtowany jest zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. decyzjami o warunkach zabudowy, co w pełni mieści się w granicach władztwa planistycznego gmin, które rozciąga się nie tylko na stanowienie o kierunku zagospodarowania terenu w planie, ale również na to czy ład przestrzenny kształtowany ma być w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania czy też w oparciu o warunki zabudowy. Ponadto zdaniem gminy na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut organu nadzoru, dotyczący braku przepisu w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który pozwalałby radzie gminy uchylić obowiązujący plan miejscowy lub jego część, uzasadniając, że w ustawie w sposób wyraźny rozgraniczono jedynie przypadki nowelizacji planu miejscowego, czego dotyczy art. 27 u.p.z.p. oraz utraty mocy prawnej planu miejscowego w całości, czego dotyczą art. 28 ust. 1 oraz art. 34 u.z.p.z. Otóż organ nadzoru pominął w swoim wywodzie zapis art. 88 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi "W odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego gmin, o których mowa w art. 87 ust. 3, przepisy art. 31a ustawy wymienionej w ust. 1 zachowują moc do czasu utraty mocy albo uchylenia tych planów." Przepis tego artykułu w sposób wyraźny przewiduje możliwość uchylenia planu miejscowego przez organ, który go uchwalił, czyli radę gminy. Instytucja uchylenia planu jest więc przewidziana przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co tym bardziej potwierdza, że zarzuty Wojewody [...] przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym są chybione i nie znajdują potwierdzenia w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ odnosząc się do zasadności złożonej skargi podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto wskazał, że z przepisu art. 88 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że możliwość uchylenia planów dotyczy tylko przypadków, o których mowa w art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Zatem ustawodawca możliwość uchylenia planu przewidział w zakresie planów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu nie można tego przepisu stosować przez analogię do całkowicie innej sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie. Pismem z [...] marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wezwał pełnomocnika organu do przedłożenia w terminie do dnia rozprawy uchwały podjętej w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), dalej jako "u.s.g." W odpowiedzi na wezwanie, pełnomocnik Wojewody pismem z dnia [...] marca 2019 r. poinformował, że do organu nadzoru nie została przedłożona uchwała Rady Gminy [...] podjęta w trybie art. 98 ust. 3 u.s.g. Mając na uwadze informację przekazaną przez Wojewodę, pismem z [...] marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wezwał pełnomocnika Gminy [...] do przedłożenia w terminie 3 dni uchwały podjętej w trybie art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g., podkreślając, że termin rozprawy wyznaczony został na dzień 21 marca 2019 r. Zawiadomienie to zostało doręczone pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu [...] marca 2019 r. (vide: pismo Wójta z dnia [...] marca 2019 r., k. 34). Na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. w imieniu Wojewody stawił się pełnomocnik, który oświadczył, że do dnia rozprawy Gmina nie wydała uchwały w trybie art. 98 ust. 3. Pełnomocnik wniósł o odrzucenie skargi. Za Gminę [...] nie stawił się nikt, zawiadomienie doręczone prawidłowo. W dniu [...] marca 2019 r. do akt sprawy wpłynęła odpowiedź Gminy na wezwanie Sądu z dnia [...] marca 2019 r. Do pisma przewodniego z dnia [...] marca 2019 r. został dołączony odpis uchwały, której nieważność została stwierdzona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Badając dopuszczalność skargi wniesionej w niniejszej sprawie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 98 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Co do zasady zatem, podjęcie stosownego aktu (zarządzenia/uchwały) stanowi przesłankę skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 1 lipca 2011 r., I OSK 1011/11). Należy podzielić pogląd, że jeśli rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały rady gminy to skargę w tym trybie wnosi gmina, ale w oparciu o uchwałę rady nakazującą wniesienie skargi, jeśli zaś rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy zarządzenia wójta, to on sam decyduje o wniesieniu skargi do sądu w imieniu gminy (postanowienie NSA z 30 października 2014 r., II OSK 2894/14). Należy zatem mieć na uwadze, że skarga, nawet wniesiona do sądu administracyjnego przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przewidzianym w art. 98 ust. 1 u.s.g. terminie, nie może zostać uznana za wniesioną skutecznie, jeżeli nie została podjęta uchwała organu uchwałodawczego tej jednostki o skierowaniu skargi do sądu. Wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze bez podjęcia przez radę gminy uchwały o wniesieniu skargi uznać należy zatem za wniesienie skargi bez uzyskania wymaganego przepisem prawa stanowiska właściwego organu gminy. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że w świetle postanowień zawartych w art. 98 ust. 3 u.s.g., podjęcie przez właściwy organ stosownego aktu nakazującego zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego nie musi poprzedzać czynności wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie nadzorcze. Wskazuje się, że uchwała taka (czy też zarządzenie) może być podjęta i przekazana do Sądu nawet po terminie do wniesienia skargi. Może być ona podjęta później, ponieważ chodzi w tym jedynie o to, żeby sąd administracyjny miał pewność, że organ gminy, którego zarządzenia lub uchwały dotyczy dane rozstrzygnięcie nadzorcze miał wolę zaskarżenia tego aktu nadzoru do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 11 sierpnia 2016 r., I OSK 1167/16). Sąd może przy tym wezwać skarżącą gminę do nadesłania wymaganej uchwały w zakreślonym terminie. Niewątpliwie zatem przekazanie stosowej uchwały do Sądu powinno nastąpić najpóźniej do dnia wydania przez Sąd orzeczenia. W niniejszej sprawie strona skarżąca, wnosząc skargę, nie przedłożyła uchwały Rady Gminy, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., jak również nie nadesłała takiej uchwały mimo wezwania Sądu, które zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej [...] marca 2019 r. (k. 29). W tej sytuacji stwierdzić należy, że zamiar zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] nie uzyskał wymaganej ustawowo akceptacji Rady Gminy, wyrażonej w formie uchwały. Wniesienie skargi bez uzyskania wymaganej ustawowo uchwały Rady Gminy o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 98 ust. 3 u.s.g. należało uznać za niedopuszczalne "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił.