II SA/Wr 916/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków stwierdza, że zaskarżona uchwała w części stanowiącej tabelę 3 w załączniku nr 1 ustalająca stawki opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, wydana została z naruszeniem prawa. Prokurator zaskarżył uchwałę podjętą przez organ (art. 32 p.p.s.a.) na wniosek wójta, w części ustalającej wysokość opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych wchodzących w skład przedsiębiorstwa, a wynikającej z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) i art. 24a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328) wskutek ustanowienia opłat bez upoważnienia ustawowego, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w tej części, to jest w zakresie tabeli 3 pkt 1 i 2 załącznika nr 1. W uzasadnieniu skargi uznał uchwałę za akt prawa miejscowego. Upoważnienia ustawowego do wprowadzenia tej daniny publicznej nie stanowił w szczególności § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie taryf (Dz. U. Nr 127, poz. 866) jako w tej części niekonstytucyjny (wyrok III SA/Kr 91/17). Nałożenie kwestionowanego świadczenia jest sprzeczne z art. 84 Konstytucji. Nie stanowią upoważnienia ustawowego w szczególności art. 15 w związku z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy i art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. Prokurator powołał liczne orzecznictwo sądowe, że upoważnienie takie nie wynika również z ustawy o gospodarce komunalnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ akcentował różnicę pomiędzy zatwierdzeniem taryfy (art. 24 ustawy) a ustaleniem cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (art. 24a ustawy). Nie było przeszkód do uwzględnienia w tych ramach opłaty przyłączeniowej. Organ nie miał podstaw do niestosowania § 5 pkt 7 rozporządzenia. Zgodnie z art. 24a organ uwzględnił planowane koszty działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (por. uchwała III SZP 2/16). Dla oceny prawnej uchwały nie ma znaczenia orzecznictwo sądowe na tle art. 24 ustawy. Według organu uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego (por. wyrok I SA/Bd 970/17). Organ twierdził, że gdyby uchwała była aktem prawa miejscowego, to byłaby nieważna w całości z uwagi na przepis uchwały o jej wejściu w życie z dniem podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie wiadomo dlaczego wszyscy upierają się, aby uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf jednoznacznie przyporządkować do aktów prawa miejscowego albo aktów niestanowiących prawa miejscowego. Z reguły dany rodzaj uchwał kwalifikuje do aktów prawa miejscowego ustawodawca i są one nimi wówczas, o ile nawet interpretatorzy wybrzydzają, że akurat ten rodzaj uchwał nie posiada doktrynalnych cech takiego aktu. Powszechnie przyjmuje się, że w razie milczenia ustawodawcy o przynależności konkretnej uchwały do aktów prawa miejscowego decyduje jej zgodność z wzorcem takiego aktu, opracowanym w nauce prawa. Nie wiadomo, dlaczego tego trafnego poglądu nie odnosi się do omawianego rodzaju uchwał. Przykładowo uchwała zatwierdzająca taryfy i przedstawiona w wyroku II SA/Kr 1073/18 niewątpliwie posiadała cechy aktu prawa miejscowego. Zapewne zaś uchwały z tego rodzaju oceniane w sprawach V SA/Wa 2592/16, I SA/Ke 229/17 lub II SA/Wr 41/12, a także powołane w wyroku II SA/Kr 1000/14, takich cech nie posiadały. Można wzmiankować, że nieprzypisanie danej uchwale z tego rodzaju uchwał cechy aktu prawa miejscowego może mieć istotne znaczenie dla dopuszczalności skargi prokuratora (patrz art. 9 pkt 3 i art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej p.p.s.a. z dnia 12 maja 2017 r. Dz. U. poz. 935 oraz porównanie art. 53 § 3 p.p.s.a. w poprzednim brzmieniu i nowego § 3 art. 53 p.p.s.a.), chociaż ten skutek procesowy nie zawsze bywa dostrzegany (wyrok II SA/Ol 961/17). W nin. sprawie nie miało to znaczenia z uwagi na wejście w życie zaskarżonej uchwały po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Tym niemniej należy wyraźnie stwierdzić, a to z uwagi na sposób stosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. (Dz. U. z 2018 r., poz. 994) albo art. 94 ust. 2 u.s.g. – patrz również wyrok II SA/Wr 711/14 na temat rozróżnienia tych rodzajów wyroków, że zaskarżona uchwała nie miała cech aktu prawa miejscowego. Z brzmienia uchwały wynika niewątpliwie jej adresowanie wyłącznie do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Wykonanie uchwały powierzono wójtowi i ustalono jej wejście w życie z dniem podjęcia. Uchwała wraz z załącznikiem nie zawiera żadnych norm, nakazów lub nałożenia obowiązków na podmioty zewnętrzne. W nawiązaniu do wzmianek o charakterze prawnym tego rodzaju uchwały w wyroku II OSK 256/07 trzeba powtórzyć, że dana konkretna uchwała o zatwierdzeniu taryf może zawierać sformułowania świadczące o jej przynależności do aktów prawa miejscowego. Należy wówczas jedynie zastanowić się, czy byłaby ona z tego powodu nieważna, nie zaś zaliczać ją wbrew treści do pozostałych aktów. Trzeba ponadto przypomnieć, że niekiedy rady gmin starały się przekonać o istnieniu ustawowej podstawy do podjęcia uchwały ustanawiającej opłaty za przyłączenie do sieci, wynikającej z art. 143-144 u.g.n. (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) lub art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 827), skoro podstawy tej nie dawała ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu. W tym zakresie sąd administracyjny również jednolicie orzekał, że w żadnej z ustaw nie ma upoważnienia ustawowego dla rady gminy do ustanowienia tych opłat (patrz dotychczas przytoczone orzecznictwo oraz postanowienie II GSK 1150/16, wyroki II OSK 19/06, SA/Wr 1415/01, I SA 2793/01, II SA 2320/00 z glosą w OSP 2002/6/75 oraz wyroki powołane w wyroku II SA/Ol 961/17). Sąd w nin. sprawie w pełni aprobuje ten pogląd prawny. Wymaga również podkreślenia, że nie ma podstawy do różnicowania ocen odnośnie zatwierdzenia taryf lub ich ustalenia na podstawie art. 24 i art. 24a stosowanej ustawy. Pogląd ten został uzasadniony w wyrokach II SA/Wr 41/12 i II SA/Gl 292/08, zaś Sąd w nin. sprawie także ten pogląd podziela. Wprawdzie niektóre sformułowania w uzasadnieniu postanowienia II GSK 1150/16 mogłyby nasuwać w tym zakresie wątpliwości, jednak w ocenie Sądu podkreślane tam różnice pomiędzy zatwierdzeniem taryfy opracowanej przez przedsiębiorstwo a ustanowieniem opłat na wniosek wójta, ma znaczenie drugorzędne. W obu przypadkach uzasadnione jest w szczególności stosowanie art. 24 ust. 6 i 8 ustawy (J. Rotko w Komentarzu do art. 24a), skoro rada gminy ma ustawową powinność rozpatrzenia tych wniosków (patrz uchwała II OPS 1/05). Oznacza to, że zarówno powołane w zaskarżonej uchwale podstawy prawne z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 24a ust. 2 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, jak też przepisy jakiejkolwiek innej ustawy, nie uzasadniały ustalenia stawek opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych. Brak upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały przez radę gminy, wobec naruszenia poprzez to art. 7 Konstytucji RP, wywołuje zasadniczo nieważność uchwały zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. Od zasady tej są dwa wyjątki, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.) oraz z powodu upływu terminu rocznego od podjęcia uchwały niestanowiącej aktu prawa miejscowego (art. 94 u.s.g.). W nin. sprawie Sąd orzekał na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g., czyli stwierdzając istotne naruszenie prawa oraz upływ terminu rocznego nie orzekł o nieważności uchwały w zaskarżonej części, lecz uznał ją za niezgodny z prawem. Zgodnie z art. 94 ust. 2 u.s.g. uchwała w tej części traci moc od dnia wyroku. Na przeszkodzie uwzględnienia skargi nie stał § 5 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego, jak bowiem trafnie wskazały strony, sąd jest władny odmówić stosowania w danej sprawie rozporządzenia niekonstytucyjnego, o ile nawet organ był nim formalnie związany, ponadto zaś do wydania uchwały niezbędne jest upoważnienie ustawowe. Nie miał zatem racji organ, że orzecznictwo sądowe na tle art. 24 ustawy i na tle innych ustaw, poza art. 24a ustawy, nie mogło być odpowiednio odnoszone do uchwały podjętej na podstawie art. 24a. Nie był zrozumiały zarzut niedopuszczalności częściowego stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, skoro w nin. sprawie nawet takie stwierdzenie nie pozbawiałoby pozostałej części uchwały znaczenia prawnego, zaś nieważność przepisu uchwały regulującego jej wejście w życie nie musiałaby oznaczać nieważności pozostałej części uchwały. Próba wykazania niespójności wywodu prawnego skargi nie była więc udana. Należy w podsumowaniu podkreślić, że to nie sądownictwo administracyjne nie wie, czy omawiane uchwały o zatwierdzeniu taryf lub ustaleniu opłat, są czy nie są aktami prawa miejscowego, skoro oceny w konkretnych sprawach są zróżnicowane, lecz rozbieżne oceny wywołane są milczeniem ustawodawcy w tej kwestii, zaś konkretne uchwały tego rodzaju mogą nosić cechy aktu prawa miejscowego, lub nie, brakuje zaś potrzeby uogólnienia oceny danego składu orzekającego w tym zakresie. Z podanych względów oraz zgodnie z art. 94 ust. 2 u.s.g. i przy odpowiednim stosowaniu art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.