II SA/Ol 961/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ełku na uchwałę Rady Miasta Ełku z dnia 24 listopada 2015 r. nr XII.136.15 w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków stwierdza, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 1 ust. 1 pkt 3, § 1 ust. 2 oraz załącznika nr 3 do tej uchwały została wydana z naruszeniem prawa. Rada Miasta Ełku w dniu 24 listopada 2015r. podjęła uchwałę nr XII.136.15 w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2015r., poz. 139 ze zm.– tekst jednolity obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, dalej jako: u.z.z.w.o.ś). Na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 1 ust. 1 pkt 3 i § 1 ust. 2 oraz Załącznika nr 3 do uchwały skargę do tut. Sądu wniósł Prokurator Rejonowy w E., żądając stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Podniósł zarzut istotnego naruszenia art. 24 ust. 1 i 5 u.z.z.w.o.ś polegającego na przekroczeniu delegacji ustawowej i nałożeniu obowiązku ponoszenia opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie daje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienia do nałożenia tego rodzaju opłaty. W uzasadnieniu podniesiono, iż w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 2 pkt 12 u.z.z.w.o.ś. taryfa stanowi zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz określa warunki ich stosowania i nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 powołanej ustawy. Zatem nie jest to akt stanowienia prawa. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą, a zgodnie z art. 24 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. organ wykonawczy gminy jedynie sprawdza przedstawione taryfy pod względem zgodności z przepisami u.z.z.w.o.ś. i ewentualnie weryfikuje koszty pod względem celowości ich ponoszenia. Ponadto organy gminy w zakresie ustalenia taryf nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Wskazano także, że uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie podlega ogłoszeniu w sposób właściwy dla aktu prawa miejscowego, bowiem na podstawie art. 24 ust. 7 u.z.z.w.o.ś. określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo. Ponadto organ gminy może także odmówić zatwierdzania taryfy, bądź nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym w art. 24 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. Uzasadniając zarzuty merytoryczne skargi podano, że w myśl art. 24 ust. 6 u.z.z.w.o.ś. rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług, którą gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Jednakże wskazany w uchwale art. 24 u.z.z.w.o.ś. nie zawiera podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Wprawdzie art. 15 ust. 2 u.z.z.w.o.ś. stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy - stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. – uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.o.ś.), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawy do wprowadzenia takiej opłaty nie dają także przepisy rozporządzenia, gdyż akt tego rodzaju nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego, nie znajdującego podstawy z przepisach rangi ustawowej. Zatem art. 24 u.z.z.w.o.ś. nie daje podstawy prawnej, ani do samodzielnego ustalenia przez radę miasta w drodze uchwały wysokości opłaty przyłączeniowej do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, ani też do zatwierdzenia taryfy ustalającej wysokość takiej opłaty. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rada Miasta Ełku wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 2017r. (sygn. akt III SZP 2/16), w której stwierdzono, że zgodnie z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przyłączem kanalizacyjnym jest przewód łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną zakończoną studzienką w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, na odcinku od studzienki do sieci kanalizacyjnej, natomiast przyłączem wodociągowym jest przewód łączący sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług na całej swojej długości. Zdaniem organu oznacza to inną interpretację przepisów niż tą wynikającą z poprzednich uchwał Sądu Najwyższego w tej materii oraz z orzecznictwa UOKiK. Powołując się na ustne motywy wyroku SN podano, że definicja przyłącza kanalizacyjnego jest tak skonstruowana, że jego zakończenie określają dwa kryteria: sieć lub granica nieruchomości. To drugie ma jednak wyłącznie pomocniczy charakter i można je zastosować jedynie, gdy na nieruchomości nie ma studzienki. W takiej sytuacji przyłącze kanalizacyjne rozpoczyna się za wewnętrzną instalacją kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy i kończy na granicy nieruchomości. Jeżeli jednak na terenie posesji odbiorcy jest studzienka, to zastosowanie znajduje kryterium podstawowe - granicą przyłącza kanalizacyjnego jest sieć. W przypadku przyłącza wodociągowego w definicji w ogóle nie ma odniesienia do granicy nieruchomości, zatem jedynym czynnikiem wyznaczającym końcową granicę przyłącza jest sieć. Podniesiono, że zdaniem Sądu Najwyższego nie jest dopuszczalna sytuacja, aby wspólnota samorządowa pokrywała koszty indywidualne odbiorcy usług, który przyłącza się do sieci, a bez wątpienia takim kosztem jest również koszt połączenia sieci z przyłączem wybudowanym przez odbiorcę usług. Zarzucono ponadto, że skarżący zakwestionował § 1 ust. 2 uchwały, dotyczący podatku od towarów i usług, nie kwestionując jednocześnie załącznika nr 1 i 2, co jest niezrozumiałe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przy czym Sąd nie jest związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej jako: u.s.g.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jednakże zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z kolei w myśl art. 94 ust. 2 u.s.g. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko strony skarżącej, że nie istniała podstawa prawna do zatwierdzenia taryfy dotyczącej wysokości opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, o której mowa w § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały oraz w Załączniku nr 3 do tej uchwały. Podnieść bowiem należy, że zgodnie z powołanym jako podstawa prawna kwestionowanej uchwały art. 24 ust. 1 i 5 u.z.z.w.o.ś. (w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 2 pkt 12 u.z.z.w.o.ś. taryfą jest zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Powołane przepisy nie zawierają zatem podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Wprawdzie art. 15 ust. 2 u.z.z.w.o.ś stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego na własny koszt, a rada gminy - stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. - uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.o.ś), jednak przepisy te nie dają radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13.12.2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Należy bowiem rozróżnić obowiązek ponoszenia kosztów "realizacji budowy przyłączy" od kwestii kosztów samego przyłączenia nieruchomości do sieci. Skoro w art. 15 ust. 2 u.z.z.w.o.ś. ustanowiony został wyraźnie tylko obowiązek ponoszenia kosztów "realizacji budowy przyłączy", to nie jest dopuszczalne wprowadzanie obowiązku dokonywania opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodno-kanalizacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2017r., sygn. akt II OSK 2330/16). Prezentowanego wyżej poglądu nie zmienia okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006r., nr 127, poz. 886 – rozporządzenie obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstaw w przepisach rangi ustawowej. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000r., II SA 2320/00, CBOSA). Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą, a żaden przepis u.z.z.w.o.ś, ani tez innej ustawy nie dawał radzie gminy prawa do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Takie stanowisko zdecydowanie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki NSA z dnia: 17 maja 2002r., I SA 2793/01, 25 listopada 2004r., OSK 821/04; 6 kwietnia 2006r., II OSK 19/06; 3 marca 2009r., II OSK 1459/08; 6 marca 2012r., II OSK 2697/11; 21 czerwca 2013r., II OSK 905/12; oraz wyroki WSA z dnia: 1 sierpnia 2006r., II SA/Wr 378/06; 1 sierpnia 2010r., II SA/Ke 709/10; 21 czerwca 2011r., II SA/Bd 388/11; 17 grudnia 2013r., II SA/Lu 438/13; 15 stycznia 2015r., II SA/Lu 182/14; 20 stycznia 2015r., II SA/Lu 167/14;). Dodatkowo należy wskazać, ze przepisy powołanego wyżej rozporządzenia zostały wydane na podstawie art. 23, 25 oraz 27 u.z.z.w.o.ś., ale żadna z tych podstaw prawnych nie obejmowała swoim zakresem uprawnienia do zamieszczenia w tym rozporządzeniu stawki opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Przyjąć zatem należy, że § 5 pkt 7 został wprowadzony do rozporządzenia z przekroczeniem delegacji ustawowej. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 sierpnia 2010r. (sygn. akt II OSK 893/10), wskazując że regulacje w zakresie wzoru wniosku nie mogą stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji. Także podnoszona przez organ okoliczność dotycząca dokonanej przez Sąd Najwyższy interpretacji przepisów u.z.z.w.o.ś., dotyczących pojęcia przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Podjęta uchwała nie zmienia bowiem faktu, że brak było przepisu rangi ustawowej upoważniającego radę gminy do wprowadzenia przedmiotowej opłaty. Należy także zauważyć, iż w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazano, iż do cen i stawek opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 2 i 3, czyli do cen za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki, do opłat dodatkowych za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych oraz do opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych doliczony będzie podatek od towarów i usług zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie. Jednocześnie w załącznikach nr 1, nr 2 i nr 3 do przedmiotowej uchwały, które stanowią zatwierdzane taryfy również wskazano, iż do cen i opłat będzie doliczony podatek od towarów i usług zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie. Skoro zatem zatwierdzone zostały taryfy zawierające podatek od towarów i usług, to brak było podstaw do kolejnego wprowadzania tego podatku w uchwale. Zgodnie bowiem z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podatek od towarów i usług doliczany jest do ceny za dostarczoną wodę, za odprowadzone ścieki, czy też do opłaty abonamentowej (§ 2 pkt 9, 10, 11 rozporządzenia). Natomiast kwestionowany zapis uchwały mógłby skutkować taką interpretacją, która mogłaby spowodować dwukrotne naliczenia podatku – na podstawie załącznika, określającego poszczególne wysokości opłat i cen taryfy, a następnie na podstawie § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, co nie znajduje podstawy prawnej. Takie formułowanie zapisów uchwały narusza także przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w tym § 6, który stanowi, że przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Z wyżej podanych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Przy czym Sąd stwierdził, że § 1 ust. 1 pkt 3 i § 1 ust. 2 oraz Załącznik nr 3 do uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa, gdyż podzielił stanowisko strony skarżącej, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Z uwagi zaś na fakt, że została ona podjęta 24 listopada 2015r. a więc w okresie przekraczającym rok od daty wyrokowania, Sąd nie mógł stwierdzić jej nieważności.