II SA/Wr 970/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi W.Dz. na uchwałę Rady Miejskiej w O.Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O.Ś. dla obrębu Z. oddala skargę. W dniu [...]r. Rada Miejska w O.Ś. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O.Ś. z dnia [...]r., po stwierdzeniu zgodności ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O.Ś.", zmienionym przez Radę Miejską w O.Ś. uchwałą Nr [...] z dnia [...]r., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O.Ś. dla obrębu Z.. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył W.D., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił, że podjęta została z istotnym naruszeniem niżej wskazanych zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania: - art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dokonanie zmiany planu miejscowego dla wybranego terenu i doprowadzenie do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wyłącznie na wybranych terenach, nie zaś na całym obszarze wyznaczonym w obowiązującym studium; - art. 16 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie obowiązku sporządzenia rysunku planu miejscowego w skali 1:1000, poprzez sporządzenie go w skali 1:2000 - bez szczególnego uzasadnienia; - art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, przejawiające się w braku odrębnej uchwały o zgodności projektowanego planu miejscowego z ustaleniami studium, która powinna być podjęta bądź osobno przed uchwaleniem planu miejscowego, bądź we wstępnej części uchwały dotyczącej planu miejscowego; - art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez naruszenie wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń planu miejscowego, poprzez zastosowanie nieczytelnej techniki graficznej części graficznej uchwały; - art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art.28 ust.1 i art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie stawki 0% i bezpodstawne zwolnienie niektórych terenów od opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmiana planu; - § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przejawiające się w braku uzasadnienia uchwały, w szczególności poprzez brak uzasadnienia interesem ogólnym lub okolicznościami faktycznymi wprowadzenia uchwałą zmian do planu miejscowego. Motywując zasadność złożonej skargi, skarżący w pierwszej kolejności wskazał, że wyczerpał tryb przedsądowy warunkujący jej skuteczne wniesienie, tj. pismem z dnia 28 września 2011 r. wezwał Radę Miejską w O.Ś. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały, jednakże organ nie odniósł się do przedstawionego żądania. Uzasadniając legitymację do złożenia skargi, W.D. wyjaśnił, że jego interes prawny wynika z przysługującego od dnia 5 maja 2008r. prawa własności nieruchomości składającej się z działek nr 169/3, 169/4, 169/5, 169/6, 169/7, obręb 0022-Z., o łącznej powierzchni 15.025 mkw, objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. Nr [...] dla obrębów: G., K., P., P., W., Z.. Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z treścią aktualnie obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O.Ś. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w O.Ś. z dnia [...]r.) należąca do niego nieruchomość przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (Mn). Tymczasem zaskarżona uchwała, w wyniku której nastąpiła zmiana przeznaczenia objętych planem miejscowym gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie została sporządzona dla całego obszaru wyznaczonego w Studium. Rada Miejska zmieniła bowiem jedynie fragment obowiązującego planu miejscowego, mimo ustawowego nakazu sporządzenia planu, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dla całego obszaru wyznaczonego w Studium. Tym samym, należąca do skarżącego nieruchomość stanowi nadal teren rolniczy (R) i objęta jest całkowitym zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych (§ 5 ust. 18 pkt 1 planu miejscowego). Rozwijając w dalszej części zarzuty skargi, strona skarżąca w sposób obszerny przywołała argumentację i wywody prawne motywujące zasadność ich postawienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wywodząc, że zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego skarżącego, albowiem nie obejmuje ona nieruchomości, do których skarżący posiada tytuł prawny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wyjaśnił, że skarżona uchwała obejmuje zwarty obszar położony w południowej części Z.. Teren ten nie przylega do działek będących własnością skarżącego, stanowi odrębny zwarty kompleks działek położonych w Z. bezpośrednio przyległy do drogi wojewódzkiej 342 , od północy ograniczony ciekiem wodnym, a od południa ograniczony strefą ochronną linii wysokiego napięcia. Zdaniem organu art. 14 ust. 3 ustawy - nie wyklucza etapowania planowania na obszarach wymagających przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Powołując się w tym zakresie na przysługujące gminie władztwo planistyczne organ wyjaśnił, że to rada gminy decyduje o kolejności podejmowania uchwał o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ich zasięgu terytorialnym, mając między innymi na względzie możliwość przeznaczenia środków na wyposażenie go w infrastrukturę techniczną czy budowę dróg. Ustosunkowując się natomiast do pozostałych zarzutów organ wyjaśnił, że sprowadzają się one do kwestionowania procedury planistycznej bądź zasad sporządzania miejscowych planów, a problematyka ta jest za każdym razem sprawdzana przez organ nadzoru przed publikacją uchwały. Nadmienił przy tym, że skarżący nie wykazał w jaki sposób ewentualne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź trybu sporządzania naruszyło jego interes prawny bądź uprawnienia, w sytuacji gdy nie jest on właścicielem gruntów objętych skarżoną uchwałą. W końcowej części odpowiedzi na skargę, organ potwierdził, że Rada Miejska w O.Ś. nie podjęła czynności związanych ze złożonym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ i art.3 § 2 pkt.5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zatem kontrola sądowa sprawowana pod względem legalności oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy też słuszności. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w O.Ś. z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O.Ś. dla obrębu Z.. Podkreślić należy, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483). Niewątpliwa jest również w sprawie kwestia uprawnień Rady Gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia te wynikają z art.18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm./. oraz z art. 3 ust.1, 14 ust. 1 i art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm./. I tak stosownie do art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego określone w tym względzie zapisy. Zaskarżenie zatem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust.1 w/w ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści zawartego w nim unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd administracyjny zobowiązany jest zatem do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te (tak jak w niniejszej sprawie) zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji strony skarżącej. Odwołać się w tym miejscu należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie chociażby w wyroku z dnia 3 września 2004r., sygn.akt OSK 476/04 /ONSAiWSA 2005/1/2/, Sąd przyjął, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, gdzie Sąd przyjął, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Zatem zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone zaskarżoną uchwałą w przedstawiony wyżej sposób. Istotne jest przy tym, że pojęcie "interes prawny" i "uprawnienie" - nie zostało normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa administracyjnego interesu. Podkreślić przy tym również należy, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to tyle, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym /por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn.akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str.69/. Skoro zatem w myśl cyt. wyżej art. 101 ust. 1 w/w ustawy o samorządzie gminnym, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" /a nie wyłącznie faktyczną/ sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy /np. decyzja administracyjna lub uchwała organu gminy/ może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego /por.A.Kisielewicz – "Skarga na akt organu gminy w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny z 2003r., Nr 10/. W niniejszej sprawie, skarżący obowiązany był zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Skarżący nie przedstawił takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez niego uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie, a zatem skarżący nie spełnił przesłanki, która uprawniałaby jego do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Niesporne jest w sprawie, że kwestionowana przez skarżącego uchwała obejmuje tereny, względem których to terenów /gruntów/ skarżący nie dysponuje prawem własności, jak i prawem użytkowania wieczystego. W świetle powyższego, bez znaczenia dla oceny istnienia legitymacji po stronie skarżącego W.D. do wniesienia skargi ma fakt bycia przez niego właścicielem nieruchomości /działka nr 169/3, 169/4, 169/5, 169/6, 169/7, obręb 0022 – Z./ - nie objętych przedmiotowym planem. Skoro nieruchomości skarżącego nie są położone na terenie objętym sporną uchwałą, zatem zaskarżona uchwała nie reguluje i nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego W.D.. Odwołać się w tym miejscu należy także do orzecznictwa, zgodnie z którym – o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 omawianej ustawy nie decyduje uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym, lecz rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, jeżeli zapisami planu dokonano zmiany w przeznaczeniu tejże nieruchomości /por. wyrok NSA z 29 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 251/09/. W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżącego argumentacja wskazywać mogłaby jedynie na możliwość naruszenia interesu faktycznego, który jednakże nie został uwzględniony w cyt. wyżej przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Brak legitymacji po stronie skarżącego do wniesienia skargi na opisaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w O.Ś. z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O.Ś. dla obrębu Z. – w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, oznacza brak podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy. Sytuacja ta powoduje, że Sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny celowości, czy też słuszności działania organów gminy. Powołać się w tym miejscu należy na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie choćby w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r., sygn.akt II OSK 618/11 Sąd przyjął, że;, cyt. "... dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Jest to jednak dopiero uznanie, że skarżący posiada legitymacje do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., co nie przesądza jeszcze o uwzględnieniu skargi. Natomiast "obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie (...) tzw. władztwa planistycznego" (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, Lex nr 194894). Tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.