II SAB/Wr 107/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi K. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia o braku posiadania zezwolenia na pobyt I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. M. (dalej: skarżąca) wniosła drogą elektroniczną w dniu 7 stycznia 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ) w przedmiocie wydania zaświadczenia o braku posiadania zezwolenia na pobyt. Zarzucając organowi naruszenie prawo procesowego, tj. art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) poprzez niezałatwienie sprawy w terminie 7 dni oraz art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. poprzez niestosowanie zasady szybkości i wnikliwości postępowania, skarżąca wniosła o wydanie przedmiotowego zaświadczenia w terminie 3 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 6 grudnia 2024 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o wydanie jej zaświadczenia o braku posiadania zezwolenia na pobyt czasowy, stały lub rezydenta długoterminowego UE na terenie RP. Podkreślono, że pomimo upływu miesiąca zaświadczenie nie zostało wydane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na wyłączenie właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawaniu tego typu sprawy, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego, o oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Wojewody w załatwieniu wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia o braku posiadania zezwolenia na pobyt. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 27 grudnia 2024 r., w którym strona zarzuciła Wojewodzie niewydanie zaświadczenia w terminie ustawowym (art. 217 § 3 k.p.a.). Ponaglenie to wpłynęło do organu w dniu 30 grudnia 2024 r., a więc przed skargą. W związku z powyższym zaznaczyć należy, że spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, wyjaśnić należy, że Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że z całą pewnością czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że bezczynność organu w przedmiocie wydania żądanego przez stronę skarżącą zaświadczenia podlega, wbrew stanowisku organu, kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powyższe jest zbieżne ze stanowiskiem innych sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2018 r., III SAB/Łd 81/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 453/21; wszystkie dostępne w CBOSA). Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw należy, że zainicjowana nią kontrola sądowa dokonywana jest - co do zasady - na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organów (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając głównie stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi. Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1966/21, z 10 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 6241/21, dostępne w CBOSA). Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służą m.in. przepisy określające terminy załatwienia spraw (art. 35 – 36 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest bezczynność Wojewody w wydaniu na wniosek strony zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. W związku z powyższym wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie zaś z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się zatem szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W konsekwencji, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zatem, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a., co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14, dostępne w CBOSA). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, po zapoznaniu się z aktami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że Wojewoda nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przywołanymi wcześniej przepisami k.p.a. Wniosek o wydanie zaświadczenia, złożony przez skarżącą pismem z dnia 6 grudnia 2024 r., wpłynął do organu w dniu 11 grudnia 2024 r. (co wynika z informacji umieszonych przez operatora pocztowego na stronie internetowej pozwalającej na śledzenie przesyłek poleconych, na podstawie numeru przesyłki, której potwierdzenie nadania nadesłała skarżąca na wezwanie Sądu). Do chwili złożenia przedmiotowej skargi, co miało miejsce 7 stycznia 2025 r., organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Wojewoda pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku strony skarżącej. Bezsprzecznie bowiem nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, czyli do dnia 18 grudnia 2024 r. Opisane zachowanie Wojewody wypełnia zatem znamiona bezczynności rozumianej zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 495/21, dostępne w CBOSA). Jest to więc stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19, dostępne w CBOSA). Odnosząc powyższe ustalenia do kontrolowanej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie doszło do bezczynności, ale w świetle przywołanego orzecznictwa nie miała ona charakteru rażącego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w chwili wniesienia skargi siedmiodniowy termin, wyznaczony przez ustawodawcę przepisem art. 217 § 3 k.p.a. na wydanie zaświadczenia, nie został przekroczony w sposób znaczny. Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła bezczynność uznając jednak, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – III sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w związku z art. 210 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).