II SAB/Wr 1262/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim w przedmiocie postępowania naprawczego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100,00 zł (sto złotych). Pismem dnia 3 września 2025 r. G. S. (dalej: skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim (dalej: PINB, organ) w przedmiocie postępowania naprawczego. W treści skargi wskazano, że w związku z uostatecznieniem się decyzji Starosty Wałbrzyskiego z dnia 24 stycznia 2023 r. nr 19/2023, w wyniku wyroku Sądu z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 75/24, PINB zobowiązany był przepisami ustawy Prawo budowlane wszcząć z urzędu postępowanie naprawcze. Skarżący wniósł o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 2/ zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3/ przyznanie mu od organu sumy pieniężnej w kwocie 2400 zł, 4/ zasądzenie od organu na jego rzecz kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek wskazano m.in., że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego naprawczego przez organ nadzoru budowlanego, bowiem PINB prowadził już postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z remontem linii energetycznej niskiego napięcia oraz budową stacji transformatorowej słupowej z dowiązaniami liniowymi na wskazanych działkach, w którym to postępowaniu skarżącemu służył przymiot strony postępowania. Postępowanie to zakończone zostało decyzją PINB z dnia 17 listopada 2010 r. nr 501/2010, która została utrzymana w mocy przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o czym skarżący był niejednokrotnie informowany. Podkreślono, że z uwagi na przepisy ustawy Prawo budowlane, organ nie był zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego albo wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pismem z dnia 31 października 2025 r., skarżący złożył replikę na odpowiedź organu, w treści której opisał dotychczasowe postępowanie związane z unieważnieniem decyzji o pozwoleniu na budowę z 1995 r. oraz podejmowane później czynności procesowe. Skarżący wniósł o zobowiązanie PINB do zgodnego z prawem wszczęcia postępowania celem usunięcia nieprawidłowości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, o których organ powziął informację z protokołu Państwowej Straży Pożarnej z 2011 r. oraz z decyzji Starosty Wałbrzyskiego z 24 stycznia 2023 r. i o usunięcie tych nieprawidłowości. Do pisma skarżący załączył powiązaną z postępowaniem dokumentację źródłową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne, zaś przez dopuszczalność skargi należy rozumieć jej przesłanki zarówno przedmiotowe, a więc określenie od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe, to jest określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że skargi na procesową bezczynność lub przewlekłość należy wiązać tylko z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym, których celem podjęcia jest wydanie decyzji lub postanowienia. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji jest dopuszczalne zatem tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej na mocy przepisów p.p.s.a. Tylko więc w takich przypadkach, w jakich organ administracyjny zwleka z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania, sąd może nakazać mu – kontrolując bezczynność lub przewlekłość organu w ramach skargi wniesionej w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – wydanie w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 należy zaś traktować jako uzupełnienie treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., który odnosi się do przypadków, gdy określone akty i czynności nie podlegają bezpośredniemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co jednak nie powinno stanowić przeszkody do zaskarżenia opieszałości w wydaniu takiego aktu lub dokonaniu czynności. Przepis ten stanowi wprawdzie podstawę do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość w wydaniu tych aktów i podjęciu takich czynności, które choć nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają charakter aktów lub czynności, na podstawie których strona otrzymuje prawo lub na stronę zostaje nałożony obowiązek. Brak spełnienia ostatniego z wymienionych warunków w wyniku działalności orzeczniczej organu, tj. że akt lub czynność przyznaje stronie prawo lub nakłada na nią obowiązek, wyklucza kontrolę sądowoadministracyjną bezczynności lub przewlekłości w zakresie wydawania aktów lub podejmowania czynności. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim w związku z brakiem wszczęcia postępowania naprawczego w wyniku uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w części dotyczącej remontu linii energetycznej znajdującej się na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącego. W związku z powyższym należy wskazać, że postępowanie w sprawie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (tzw. "postępowanie naprawcze"), prowadzone jest przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej: p.b.). Postępowanie to, umiejscowione w rozdziale 5b ww. ustawy, zatytułowanym "postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", na podstawie art. 53a ust. 1 p.b., wszczyna się z urzędu. W tym kontekście należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25, przesądził, że z uwagi na treść art. 53a ust. 1 (i art. 72a) p.b. nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że przyznanie jednostce prawa do procesu administracyjnego i prawa do sądu w każdej sytuacji, w której zamierza skorzystać z tego uprawnienia, zatem także w przypadku, gdy przepis materialnoprawny przewiduje wszczęcie postępowania na zasadzie oficjalności, nie znajduje dostatecznego uzasadnienia prawnego. Prawo to nie ma charakteru absolutnego, niczym nieograniczonego. To prawodawca określa, w jaki sposób w ramach prawnie uregulowanej procedury, może być ono realizowane. Przyjęte w art. 53a ust. 1 p.b. rozwiązanie winno więc być interpretowane przy przyjęciu założenia, że właściwy organ nadzoru budowlanego, zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa, podejmie niezbędne działania zmierzające do przeciwdziałania zdarzeniom prawnym naruszającym porządek prawny w budownictwie. Przepis art. 53a p.b. stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. Na gruncie tego przepisu w judykaturze prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym, wobec braku stosownego odesłania, w sprawach, których dotyczy ten przepis, nie znajduje zastosowania art. 61a k.p.a., obligujący organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym przyjmuje się, że nie istnieje przepis, który zobowiązywałby organ nadzoru budowlanego w sytuacji, w której nie stwierdzi on naruszeń przepisów prawa budowlanego, do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 445/22, z 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2284/23, dostępne w CBOSA). Oczywiście żądanie zgłoszone w piśmie (niebędącym w istocie wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a.), nie może pozostać bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu. Niewątpliwie informacja zawarta w takim piśmie powinna stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania. Organ nadzoru budowlanego powołany jest bowiem do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie, a w sprawach dotyczących samowoli budowlanej, o której mowa w rozdziale 5b ustawy – Prawo budowlane, jest organem wyłącznie właściwym do ich rozpoznawania i podejmowania rozstrzygnięć. Stanowisko to zostało zaaprobowane w powołanej wyżej uchwale NSA (II OPS 2/25), którą przesądzono, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Organ winien zatem przeprowadzić wstępną analizę sprawy pod kątem zasadności wszczęcia postępowania z urzędu. W przypadku zaś stwierdzenia, że podstawy takie istnieją, obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu stron postępowania, w którym może znaleźć się też osoba "inicjująca postępowanie", zawiadomienie o jego wszczęciu, wydanie stosowanego aktu. Sąd dostrzega, że w orzecznictwie prezentowane jest także stanowisko, że niezależnie od tego, czy składający wniosek posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania czy też nie, to ze względu na zasadę oficjalności, obowiązkiem organu mogłoby być co najwyżej wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 p.b. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2614/23, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2168/21, dostępne w CBOSA). Zaznaczyć jednak trzeba, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi powszechnej mogą być bowiem zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, jednakże nie uprawnia ona do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawach skarg wnoszonych na podstawie ww. przepisu cechuje się więc tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, lecz jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Także wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia jego "sygnału" służy prawo wniesienia skargi o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. Podejmowane w omawianym trybie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 k.p.a.) lub zawiadomienie o sposobie załatwieniu wniosku (art. 244 § 2 k.p.a.) nie przybiera jednak żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2132/10, z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13 oraz z 25 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2622/13, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Skarga z art. 227 k.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w tym trybie nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 960/13, dostępne w CBOSA). Powtórzenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, zaś pkt 9 ww. przepisu rozszerza właściwość sądów administracyjnych o bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepisy te zatem regulują właściwość sądu administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. Nie sposób jednak do tego katalogu zaliczyć bezczynności (jak również i przewlekłości postępowania) w zakresie obejmującym zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, tj. postępowanie skargowe określone w Dziale VIII k.p.a. Możliwość zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania nie została także przewidziana w żadnej ustawie szczególnej. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. W konsekwencji w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje również sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ (art. 237 § 1 i 3 k.p.a.) niezależnie od formy, jaka zostanie temu nadana, która jest w takim wypadku - jak już wyżej wskazano - jedynie zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 128/23, dostępne w CBOSA). Co zatem istotne, skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach (w tym w zakresie postępowania naprawczego) stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2025 r., sygn. akt II OSK 397/25, dostępne w CBOSA). W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. Orzeczenie zwrotu w pkt II wydane zostało na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.