II SAB/Wr 269/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Wojewoda Opolski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Opolskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem, które wpłynęło do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego dnia 1 października 2020 r. M. M. (dalej także jako skarżący) zwrócił się z wnioskiem do Wojewody Opolskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia 7 maja 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, w K. przy ul. [...] (numery działek wskazane w aktach sprawy). Wojewoda Opolski odpowiedział pismem datowanym na 28 października 2020 r. Zapytał w nim, czy wobec faktu, że od wskazanej decyzji Starosty Krapkowickiego wniesiono odwołanie, co doprowadziło do umorzenia przez Wojewodę Opolskiego postępowania odwoławczego, a z kolei ta decyzja Wojewody została następnie uchylona na mocy wyroku z dnia 8 października 2020 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. II SA/Wr 138/20), M. M. nadal wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Krapkowickiego. M. M. odpowiedział pismem, które wpłynęło do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego dnia 5 listopada 2020 r., że w dalszym ciągu podtrzymuje swój wniosek, i oczekuje jego niezwłocznego rozpoznania. Dnia 9 listopada 2020 r. Wojewoda Opolski poprosił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu o zwrot akt sprawy, w której zapadł wyrok w dniu 8 października 2020 r. W odpowiedzi Sąd wskazał, że akta zostaną zwrócone po uprawomocnieniu się wyroku. Dnia 5 listopada 2020 r. M. M. wystosował do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB, organ II instancji) ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody Opolskiego w sprawie rozpatrzenia jego wniosku. Wskazał na niezasadność pytania Wojewody Opolskiego w sprawie podtrzymania przez niego wniosku, i na to, że pomimo upływu miesiąca od daty doręczenia wniosku organ nawet nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania. GINB w postanowieniu z dnia 30 listopada 2020 r. nie stwierdził bezczynności Wojewody Opolskiego. W ocenie organu II instancji nie mamy do czynienia z bezczynnością, bowiem kierując zapytanie do M. M. Wojewoda Opolski podjął czynność wyjaśniająca w sprawie. Pismem z dnia 3 grudnia 2020 r. Wojewoda Opolski poinformował skarżącego, że nie wszczął jeszcze postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej decyzji, a za przyczynę podał brak akt sprawy. Pismem z dnia 7 grudnia 2020 r. pełnomocnik M. M. wezwał organ do zachowania zgodnego z prawem i odpowiedzi na wniosek dotyczący przeglądnięcia akt sprawy. Pismem datowanym na 10 grudnia 2020 r. M. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Wojewody Opolskiego i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej na wstępie decyzji Starosty Krapkowickiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wskazał na naruszenie w jego sprawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k. p.a.) oraz przywołał ograniczenia inwestycyjne, które powoduje u niego bezczynność organu. Wojewoda Opolski odpowiedział dnia 12 stycznia 2021 r., że skarga jest bezzasadna i wniósł o jej oddalenie. Wskazał na podjęte czynności, i informacje przekazywane skarżącemu. W związku ze skargą kasacyjną na przywołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Wojewoda Opolski dnia 23 grudnia 2020 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie akt sprawy. Pismem skierowanym do pełnomocnika M. M. z dnia 25 stycznia 2021 r. Wojewoda Opolski wskazał, że do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji niezbędne są akta sprawy, a wobec ich aktualnego braku nie sposób stwierdzić, czy nie zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania. Pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do Wojewody Opolskiego o ponowne wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie akt sprawy przywołując okoliczność, że poprzednia prośba była wystosowana przedwcześnie. Organ uczynił to prośbą do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2021 r. Dnia 25 maja 2021 r. Sekretariat NSA powiadomił, że nie ma takiej możliwości, bowiem akta zostały dnia 20 maja 2021 r. wypożyczone na okres 30 dni GINB. Wskutek wyłączenia sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z rozpoznania złożonej przez M. M. skargi, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 września 2021 r. do rozpoznania skargi M. M. wyznaczył Wojewódzki sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej także jako p. p. s. a.) Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Według art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania organów administracji należy także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego). Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Jednym z przejawów tej zasady jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k. p. a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Artykuł 35§1 ustawy k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.), 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane, 4) w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania – powinny być załatwiane sprawy w postępowaniu odwoławczym. W sprawie M. M. mamy do czynienia z odwołaniem od decyzji Starosty Krapkowickiego skierowanym do Wojewody Opolskiego, a więc zastosowanie znajdzie ta norma zawarta w przepisie art. 35§3 k. p. a., która nakazuje załatwić sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania przez organ. Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Niezałatwienie sprawy w terminie, a więc naruszenie przez organ norm wypływających z art. 35 k. p. a. związanych z wcześniej wskazanymi ogólnymi zasadami prawnymi aktywizuje instrumenty ochrony jednostki przewidziane w przepisach o postępowaniu administracyjnym, a następnie pozwala domagać się jednostce ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, zgodnie z art. 37§1 i §3 k. p. a. ma prawo wniesienia ponaglenia do organu administracyjnego wyższej instancji, jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k. p. a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 §1. Przepis art. 37§2 k. p. a. stanowi o przewlekłości, czyli sytuacji, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Złożenie ponaglenia, zgodnie z art. 52 §1 i §2 ustawy p. p. s. a. jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem przepis stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a to oznacza sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Skarżący M. M. wypełnił warunek wniesienia ponaglenia kierując stosowne pismo do GINB dnia 5 listopada 2020 r. Bezczynność jest napiętnowana przez ustawodawcę, literatura prawnicza także traktuje to zjawisko jako patologię administracyjną. Silnie odczuwanym od dłuższego czasu, niezwykle mocno eksponowanym w wypowiedziach sądów europejskich i krajowych problemem jest ten rodzaj patologii, który zwykło się określać mianem bezczynności, milczenia, opieszałości czy inercji administracji albo opisywać zwrotami ściślej odzwierciedlającymi procesowy aspekt analizowanego zjawiska, takimi jak zwłoka w załatwieniu sprawy, niezałatwienie jej w przewidzianym przez prawo lub ustalonym w trybie urzędowym terminie, przewlekłość postępowania bądź jego zastój ( G. Łaszczyca, Milczenie organu w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 1, s. 52, P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 53). Stan wywołany wskazanym typem naruszeń prawa polegających na zaniechaniu działania przez administrację to, trzymając się ustawowych wyrażeń: bezczynność i – mówiąc o jej przejawie – niezałatwienie sprawy w terminie (we właściwym terminie lub terminie ustalonym stosownie do obowiązujących przepisów prawa procesowego) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania (Z. Kmieciak, Ochrona jednostki przed bezczynnością administracji i przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego [w:] Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 257). W orzecznictwie sądowym bezczynność ujmowana jest jako niedochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie bez zachowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. (wyrok WSA z dnia 4 marca 2021 r., IV SAB/Po 171/20, Lex nr 3176811). Bezczynność to istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji mimo upływu terminu załatwienia sprawy – niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy, czy wyznaczony przez organ administracji (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, LEX nr 1391606). W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych, przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok z 24 maja 2018 r II OSK 349/18, Lex nr 2509354). Pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu k. p. a. powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie ETPCz, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. np. wyrok z 23 marca 1994 r. w sprawie Silva Pontes v. Portugalia, Series A no. 286-A, s. 15, § 39; zob. także D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, Samorząd Terytorialny 2008, nr 11, P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 37). Przywołując terminy na załatwienie sprawy, jakie wyznacza ustawodawca, opierając się na funkcjonujących w orzecznictwie i literaturze prawniczej rozumieniach bezczynności, i zestawiając to z datami, w jakich organ podejmował czynności w postępowaniu w sprawie M. M., Sąd ma ewidentne podstawy, by podzielić zarzut skarżącego i uznać, że Wojewoda Opolski dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd nie uwzględnia tych argumentów organu, za pomocą których usprawiedliwia on swoją bezczynność brakiem dostępu do akt sprawy. W ocenie Sądu organ ma obowiązek tak zorganizować i zabezpieczyć dostęp do treści tych akt, aby obowiązek ich przekazania do innych instytucji, wynikły z odrębnych postępowań prawnych, nie zakłócał pracy organu i pozwalał załatwiać trwające sprawy administracyjne. W tym zakresie Sąd przyjmuje jak własny pogląd wyrażony w orzecznictwie, że za przyczynę niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie, nie można uznać nieposiadania przez organ akt administracyjnych sprawy z tego względu, że akta te zostały przekazane wraz ze skargą strony do sądu administracyjnego. Brak akt administracyjnych (ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot) nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy, gdyż to rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2021 r., II OSK 1917/20, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W realiach sprawy organ był w posiadaniu akt, i miał możliwość, w świetle poziomu obecnej techniki zupełnie nieskomplikowaną, stworzenia ich kopii. Niefrasobliwość organu w tym względzie nie powinna negatywnie oddziaływać na prawnie chronioną pozycję skarżącego M. M. Należy zgodzić się też ze skarżącym, że wydawane w toku postępowania działania, zwłaszcza pytanie do skarżącego, czy nadal podtrzymuje swój wniosek, zmierzały bardziej do pozornego podejmowania przez organ czynności w sprawie, niż do jej załatwienia. Przepisy prawne nie przewidują takiej formy załatwienia sprawy przez organ administracji, jak pytanie skierowane do strony. Co oczywiste organ może, w ramach postępowania wyjaśniającego, oczekiwać od strony określonych informacji i wyjaśnień, jednak nie zwalnia go to od załatwienia sprawy w przewidzianej prawem formie i terminie. W okolicznościach kontrolowanej sprawy skarżący na pytanie organu odpowiada szybko, już po kilku dniach, tak więc trudno uznać, że w choćby minimalnym stopniu mógłby przyczynić się do bezczynności oraz przewlekłości w postępowaniu organu. Także z tego powodu w realiach sprawy nie znajduje zastosowania art. 35§5 k. p. a. stanowiący, że do terminów przeznaczonych na załatwienie sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Nie mamy do czynienia z przeszkodą niezależną od organu, w rozumieniu przywołanego przepisu. Sąd chce również zdecydowanie podkreślić, że bezczynność jest stanem obiektywnym. Oznacza to, że bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2028 r. VII SAB/Wa 54/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W realiach sprawy GINB, odpowiadając na ponaglenie przyznaje zresztą, że kwestia przyczyn niezałatwienia sprawy jest dla stwierdzenia bezczynności bez znaczenia, co czyni jego późniejszą konkluzję niespójną i nielogiczną, skoro w działaniu Wojewody Opolskiego nie stwierdza bezczynności, chociaż ona obiektywnie wystąpiła. Jednocześnie Sąd konstatuje przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez Wojewodę Opolskiego. Bezczynność nie jest tożsama z przewlekłością. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Należy wyjaśnić, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Należy wskazać, że pojęcie przewlekłości jest pojęciem nieco szerszym ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r. I GSK 631/20, Lex nr 3062229). Okoliczności wynikające z akt sprawy w żaden sposób nie pozwalają zauważyć w działaniu organu sprawności, efektywności, zapobiegliwości procesowej, aktywnej postawy względem jednostki przychodzącej do organu ze sprawą administracyjną. Świadczy o tym chociażby fakt, że gdy skarżący składa odwołanie dnia 1 października 2020 r. to organ dopiero dnia 3 grudnia 2020 r. informuje skarżącego ,dlaczego nie wszczął jeszcze postępowania, niejako nie dostrzegając przepisu stanowiącego, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61§3 k. p. a.). Tak długi okres pomiędzy jedną a drugą czynnością Wojewody Opolskiego, przedzielony w istocie rzeczy zbędnym pytaniem do skarżącego, mającym nadać pozory aktywności organowi, wypełnia znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania. Tym samym, zestawiając stan kontrolowanej sprawy z modelowymi postaciami bezczynności i przewlekłości, Sąd odnajduje w sposobie załatwiania sprawy skarżącego niezbite i jaskrawe symptomy bezczynności, a także przewlekłości. Bezczynność oraz przewlekłość w stopniu rażącego naruszenia prawa nie otrzymała w procesie stanowienia prawa definicji legalnej. Ustawodawca nie określił też żadnych kryteriów pozwalających na taką kwalifikację. Kwestie te pozostawiono do dyskrecjonalnej oceny sądu. Sąd zobowiązany jest każdorazowo ustosunkować się do charakteru bezczynności w odniesieniu do konkretnej sprawy, której okoliczności zwykle odbiegają od innych, z uwzględnieniem indywidualnego jej rodzaju i stanu (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r. I OSK 1315/20, Lex nr 3089429). W judykaturze ukształtowało się stanowisko, według którego rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości (wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r. III OSK 995/21, Lex nr 3227754). W realiach sprawy Sąd widzi bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Zauważa jednak również, że skarga została wniesiona nieco ponad miesiąc po przewidzianym przez prawo terminie na załatwienie sprawy. Zdaniem Sądu taki stan rzeczy nie wypełnia znamion rażącego naruszenia prawa. Zwłoka nie jest bardzo znaczna, i świadczy raczej o pewnej nieudolności organu niż o unikaniu podejmowania rozstrzygnięcia czy celowym lekceważeniu praw stron domagających się czynności organu. W czynnościach organu (a raczej w braku załatwienia sprawy) Sąd nie widzi intencjonalnego pogwałcenia praw jednostki, a raczej konsekwencje nieudolności i braku przewidywania w zakresie zabezpieczenia akt potrzebnych do rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy. Z tego powodu w ocenie Sądu przypisanie Wojewodzie Opolskiemu cechy rażącego naruszenia prawa w załatwianiu sprawy M. M. byłoby sankcją nadmierną. Z informacji dostępnych Sądowi – zawartych w aktach sprawy - nie wynika, aby na dzień wydania rozstrzygnięcia sprawa skarżącego została załatwiona w prawem przewidzianej formie. Z tego względu, opierając się na art. 149§ pkt 1 ustawy p. p. s. a. Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Sąd nie uznał za zasadne i celowe w okolicznościach niniejszej sprawy skorzystanie z dyskrecjonalnej kompetencji przyznanej przez art. 149§2 p. p. s. a., to znaczy nie nałożył na organ grzywny ani nie przyznał skarżącemu sumy pieniężnej. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-III sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 p. p. s. a., na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w wysokości 100 zł (pkt IV sentencji wyroku).