II SAB/Wr 392/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. M. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. M. (dalej jako skarżący, strona skarżąca) w dniu 9 lutego 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Skarżąca zawnioskowała o: 1/ zobowiązanie organu do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jej wniosek; 2/ zasądzenie na jej rzecz rekompensaty za bezczynność w kwocie 2000 zł; 3/ zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniała, że od dnia złożenia wniosku tj. od 17 kwietnia 2020 r. do chwili wniesienia skargi w jej sprawie nic się nie wydarzyło, pomimo, że postępowania powinno zakończyć się do 17 czerwca 2020 r. Wobec braku jakichkolwiek działań ze strony organu konieczne było wniesienie ponaglenia a następnie skargi. W piśmie procesowym złożonym w dniu 2 lipca 2021 r. skarżąca poszerzyła skargę o zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przedstawiając argumentację uzasadniającą wystąpienie przewlekłości. Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z dnia 20 lipca 2021 r. doszło do rozdzielenia skargi na bezczynność i skargi na przewlekłość i zarejestrowania ich pod odrębnymi sygnaturami. W odpowiedzi na skargi Wojewoda Dolnośląski wniósł o ich oddalenie. Zarządzeniami z dnia 7 października 2021r. na podstawie § 1 zarządzenia Prezesa NSA nr 33 z dnia 30 sierpnia 2021 r. w sprawie utworzenia wydziałów orzeczniczych w wojewódzkich sądach administracyjnych i zakresu ich działania opisanej wyżej sprawy K. M. ze skarg na bezczynność i na przewlekłość Wojewody zostały przekazana do Wydziału II WSA. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2021 r. wydanym na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnym Dz.U z 2019, poz. 2325 ze zm) Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi K. M. na bezczynność Wojewody zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Wr 392/21 oraz sprawę ze skargi K. M. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Wr 393/21 i prowadzić je dalej pod wspólną sygn. akt II SAB/Wr 392/21. Mając na względzie, że obie skargi dotyczą form bierności organu w postaci bezczynności i przewlekłości w tej samej sprawie administracyjnej i w tym samym przedziale czasowym Sąd stwierdził, że mogły być one objęte jedną skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania z wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarga poprzedzona została ponagleniem złożonym w dniu 13 stycznia 2021 r. w którym strona zarzuciła Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm. zwanej dalej ustawą) regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśniając pojęcia bezczynności i przewlekłości podkreślić należy, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. W aktualnym stanie prawnym przewlekłość - podobnie jak bezczynność - zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. a przewlekłość powstaje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność. Przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020r. I GSK 631/20 , CBOSA). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, tj. gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA). Pomimo, że normatywnie bezczynność traktowana jest jako inna forma bierności organu niż przewlekłość postępowania, to w tym samym postępowaniu mogą wystąpić jednocześnie obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a., bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. - "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej i zmierza do doprowadzenia do wydania aktu lub podjęcia przez organ czynności. W przypadku zatem wniesienia skargi na bezczynność i na przewlekłość postępowania (albo na bezczynność lub na przewlekłość postępowania) w obydwu przypadkach sąd bada naruszenie terminowości prowadzenia postępowania występujące w tożsamym stanie faktycznym ujmowanym jako pewien przedział czasowy. Stanowisko to potwierdza praktyka sądów administracyjnych. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że "w przypadku skargi oznaczonej przez stronę jako skarga na bezczynność lub na przewlekłość, czy na bezczynność i przewlekłość, to bez względu na sposób jej oznaczenia, czy zawarte w niej wnioski i przyjętą jej wstępną kwalifikację Sąd ma obowiązek zbadania sprawy zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłości. Skargę strony określoną jako skarga na bezczynność lub przewlekłość należy rozumieć jako skargę na nieprawidłowe działanie organu w załatwieniu jej sprawy, brak działania, opieszałość, długotrwałość czy także nieudolność. [...] oba te przejawy wadliwego prowadzenia postępowania mogą występować i łącznie i naprzemiennie w jednym postępowaniu" (tak NSA w sprawie II OSK 2400/19, CBOSA orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności, a zakwestionowane przez stronę skarżącą postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W szczególności w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych w ustawie terminów oznacza, że pozostaje on w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że niniejszą sprawę cechuje bezczynność organu jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Należy zauważyć, że wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu 21 kwietnia 2020 r. inicjując postępowanie w tej sprawie. Jak bowiem wynika z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm. zwanej dalej ustawą), postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wszczynane jest na wniosek strony. Wobec braku uregulowań szczególnych w tym zakresie, na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. przyjąć należy, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W przypadku, gdy wniosek nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, stosownie do art. 105 ust. 2 ustawy, wojewoda zobowiązany jest wezwać go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podobnie też, w przypadku braków formalnych wniosku organ, na podstawie do art. 64 § 2 k.p.a., zobowiązany jest wezwać stronę do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z przedstawionych regulacji wynika, że złożenie wniosku przez skarżącą nakładało na organ obowiązek podjęcia - z uwzględnieniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), czynności koniecznych do jego załatwienia, w tym zmierzających do uzupełnienia braków formalnych. W niniejszej sprawie uwzględnić jednak należało, że wniosek skarżącej złożony został w okresie, w którym na mocy art. 15 ust. 1 pkt 1 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, terminy w postępowaniu administracyjnym nie rozpoczynały się a rozpoczęte uległy zawieszeniu. W stosunku do nowych wniosków oznaczało to, że procesowy termin załatwienia sprawy nie rozpoczynał biegu. Ustawowy termin dla załatwienia wniosku skarżącej rozpoczął więc swój bieg dopiero po uchyleniu ww. przepisu, po upływie 7 dni – z dniem 24 maja 2020 r.( por. art. 68 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875). W tej sytuacji stwierdzić należy, że ustawowy termin dla załatwienia wniosku skarżącej upłynął dla organu z dniem 24 czerwca 2020 r. Sprawa w tym terminie nie została załatwiona a organ nie podjął żadnych czynności celem rozpatrzenia wniosku. Stan ten nie uległ zmianie do chwili wniesienia skargi, tj do dnia 9 lutego 2021 r. pomimo, że skarżąca z własnej inicjatywy (bez wezwania organu) stawiła się w dniu 13 października 2020 r. w urzędzie celem uzupełnienia wniosku. Z powyższego wynika, że do chwili wniesienia skargi upłynęło 8 miesięcy procedowania wniosku skarżącej a organ w tym czasie nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, pomimo aktywności strony - nawet nie zawiadomił jej o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i nie wskazał nowego terminu zakończenia postępowania. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że sprawa nie została załatwiona w terminach procesowych wynikających z k.p.a. co świadczy o bezczynności organu. Niewątpliwie sam fakt braku jakiejkolwiek aktywności organu przez 8 miesięcy od chwili rozpoczęcia biegu terminu świadczy także, że sprawa załatwiana jest dłużej niż to jest niezbędne. Długotrwałość postępowania bez żadnych efektywnych działań ze strony organu powoduje, że można mu postawić także zarzut przewlekłości postępowania charakteryzującej się w tym przypadku brakiem podejmowania czynności procesowych i nieuzasadnionym przedłużaniem postępowania – pierwsze czynności procesowe organ podjął dopiero w dniu 18 lutego 2021 r. a więc już po wniesieniu skargi. Skoro organ do chwili złożenia skargi zaniechał jakiegokolwiek działania, to trudno także mówić o dochowaniu należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono nie tylko w terminie przewidzianym prawem ale także w rozsądnym terminie. Kwestia długości czasu trwania postępowania stanowi zaś jedną z istotnych okoliczności przy ocenie, czy w danej sprawie wystąpiła przewlekłość (por. np. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2017r. II OSK 2822/17, CBOSA). Brak przez tak długi okres jakiejkolwiek aktywności organu zmierzającej choćby do wstępnej weryfikacji złożonego wniosku, wezwania strony do osobistego stawiennictwa celem uzupełniania wniosku a następnie zakończenia postępowania, świadczy także o rażącym naruszeniu przywołanych wcześniej przepisów prawa procesowego (art. 12, art. 35, art. 36 § 1 k.p.a.) oraz prawa materialnego ( art. 105 ust. 2 ustawy). Mając na uwadze, że przywołane wyżej okoliczności wyczerpują znamiona bezczynności i przewlekłości postępowania, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku, że Wojewoda dopuścił obu wskazanych stanów zaniechania. Uwzględniając, że według akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę, stan ten do chwili wniesienia skargi nie uległ zmianie, a Wojewoda do dnia wyrokowania nie poinformował o załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do wydania aktu załatwiającego sprawę w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy w tym stwierdzone naruszenia prawa, całkowitą bierność organu przez osiem miesięcy procedowania wniosku, postawę strony która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki oraz stopień skomplikowania sprawy, Sąd stwierdził, że bezczynność i przewlekłość organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21 CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ charakter sprawy oraz możliwości rozpoznania jej na podstawie przedstawionych przez stronę dokumentów. Jak bowiem wcześniej wskazano, nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo winno odbyć się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów. Podkreślić trzeba, że organ nie tylko nie podejmował czynności, które bezpośrednio zmierzały do szybkiego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego lecz w sposób nieuzasadniony przedłużał postępowanie. Brak podejmowania jakichkolwiek działań ponad 8 miesięcy, niezawiadomienie strony o przyczynach zwłoki i nie wskazanie terminu załatwienia sprawy, brak reakcji na ponaglenie i przetrzymanie go przez miesiąc bez przekazania organowi wyższego stopnia, podjęcie pierwszej czynności procesowej dopiero po wniesieniu skargi, świadczą nie tylko o rażącym naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a.). Takie działanie, a właściwie jego brak, pozostaje również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Niewątpliwie tak długa zwłoka w załatwieniu sprawy nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Powyższej oceny nie zmieniała argumentacja odpowiedzi na skargę. O ile Sądowi znana jest sytuacja związana z lawinowym wzrostem wniosków pobytowych, brakach kadrowych w wydziale Urzędu Wojewódzkiego, to na gruncie niniejszej sprawy wydłużenie terminu załatwienia wniosku skarżącego było tak znaczne i dalekie, że ww. okoliczności nie mogły zmienić stwierdzenia przez Sąd rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu bezczynności i przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcje Sąd orzekł o przyznaniu skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto po rozwagę trudności związane normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołany długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy. Istotną okolicznością zasądzenia tej należności jest także funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Sąd miał bowiem na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości i zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania skarżącego co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej przewlekłości, postawy organu - w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ podjął czynności w sprawie), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).