II SAB/Wr 511/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi G. W. sp. z o. o. sp. k. z/s w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu I. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Prezydenta W. do wydania aktu w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Prezydenta W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia [...] (data wpływu do organu) G. W. Spółka z o.o. s.k. z siedzibą w W. zarzuciła Prezydentowi W. bezczynność w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 217 § 3 k.p.a. poprzez niewydanie zaświadczenia w ustawowym siedmiodniowym terminie oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania w sytuacji gdy nie zachodziły ku temu podstawy. Jednocześnie Spółka wniosła o stwierdzenie bezczynności organu, zakreślenie organowi siedmiodniowego terminu do załatwienia sprawy, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] skarżąca złożyła w organie wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, w trybie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, znajdującego się w budynku hotelowym przy ulicy [...] we W. Pismem z dnia [...] organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku poprzez złożenie szeregu dokumentów. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, złożono dokumenty wymagane przez organ, jednak w dniu [...], ten poinformował stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w związku z nieskutecznym usunięciem braków formalnych wniosku. W dniu [...] skarżąca Spółka skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. ponaglenie na niezałatwienie przez Prezydenta W. sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o uznanie jej za bezzasadną i oddalenie w całości. Po przedstawieniu kolejnych podejmowanych czynności w sprawie wyjaśnił, że przy rozpoznawaniu sprawy kierował się przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o własności lokalu, a wniosek mógł rozpoznać jedynie na podstawie dokumentów wymienionych w art. 2 ust. 1a ustawy. Dalej organ wskazał, że w rozpoznawanym przypadku były to decyzja P. Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku hotelowo - usługowego z garażem podziemnym przy ul. [...] we W. zrealizowanego w oparciu o decyzję Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] oraz decyzji zatwierdzających projekty budowlane zmian, wraz z kopiami rzutów parteru, antresoli nad parterem i piwnicy opatrzonymi oświadczeniem pełnomocnika potwierdzającym, że "przedstawiony na rysunkach stan jest aktualny i po zakończeniu budowy nie zostały wprowadzone żadne zmiany, a rysunek jest zgodny z dokumentem złożonym do PINB na potrzeby uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu." Organ wskazał, że dokumenty takie zostały złożone, a na. rysunkach skarżąca wskazała granice lokalu użytkowego przeznaczonego na usługi gastronomii ([...]) wraz z pomieszczeniami: lobby hotelowego, recepcji, zaplecza recepcji, miejsca na bagaże, które, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym powinny znajdować się w programie użytkowym części hotelowej budynku, a nie lokalu nr [...]. Dodatkowo Prezydent W. wyjaśnił, że rozpoznając sprawę miał na uwadze postępowanie z roku [...], w którym zgodnie z wnioskiem strony zostały wydane zaświadczenia dla wszystkich lokali użytkowych będących pokojami hotelowymi w budynku przy ul. [...] we W. Dalej, powołując się na treść art. 2 pkt 2 ustawy o własności lokali, organ wywodził, że zwrócił się do Skarżącej o usunięcie braku wniosku (polegającego na skorygowaniu niespójności) poprzez przedłożeniu rzutu z jednoznacznym oznaczeniem granic lokalu nr [...]. Ponieważ skarżąca przedłożyła rzut lokalu [...], na którym granice tego lokalu oznaczone były w niezmieniony sposób, Organ uznał to uzupełnienie za nieskuteczne i zakończył postępowanie pozostawiając sprawę bez rozpoznania i informując o tym Skarżącą. W ocenie organu, miał on podstawę do zastosowania art. 64 § 3 k.p.a. ponieważ strona nie dokonała skutecznego uzupełnienia braków wniosku na wezwanie Organu. Organ wywodził również, że u wniosek jego zdaniem wymagał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w związku z przedstawionymi powyżej niespójnościami. Skierowane wezwanie oraz czas oczekiwania na odpowiedź strony, dowodzi w ocenie organu, że do bezczynności w sprawie nie doszło. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga dotyczy bezczynności Prezydenta W. jako organu właściwego do rozpoznania złożonego przez stronę wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. Poprzedzona została ponagleniem złożonym w dniu [...], w którym zarzucono niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym. W związku z powyższym Sąd uznał, że spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, choć nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, że stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w postanowieniu z dnia [...], załatwiającym ponaglenie, nie jest prawidłowe. SKO bowiem powołuje się zarówno na normy prawne jak i orzecznictwo sądowoadministracyjne pochodzące sprzed roku 2017, tymczasem ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) zmieniła brzmienie art. 37 K.p.a. i obecnie nie ma mowy o wezwaniu do usunięciu naruszenia prawa, albowiem w aktualnym stanie prawnym, na każdy przypadek opieszałości organu (bezczynność, przewlekłość), służy stronie ponaglenie. Natomiast zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu przez stronę środków zaskarżenia (...), przez które rozumie się zażalenie, odwołanie lub ponaglenie. Rozstrzygnięcie organu rozpoznającego odwołanie nie ma jednak znaczenia dla skuteczności wniesienia skargi. Przystępując jednak do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048 zwanej dalej ustawą), w zakresie w niej nieunormowanym, regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W aktualnym stanie prawnym bezczynność i przewlekłość zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Z definicji tych wynika, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Z uwagi na fakt, iż pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu, kontrola tej czynności następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Pozostawienie nieuzasadnione podania (wniosku) bez rozpoznania jest bowiem nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, CBOSA Z uwagi na przedmiot skargi, należy wskazać, że istotą niniejszej sprawy jest przesądzenie, czy organ prawidłowo postąpił (a więc nie był w stanie bezczynności) pozostawiając wniosek skarżącej spółki o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braków formalnych wniosku (art. 64 § 2 k.p.a.). Prezydent W. pismem z dnia [...] wezwał spółkę do uzupełnienia braków, poprzez: • jednoznacznego oznaczenia na rzucie kondygnacji parteru, na której znajduje się część lokalu nr [...], granic tego lokalu, zgodnie z przepisami art. 2 ust.2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz.1048), informując, że w zaznaczonych przez Wnioskodawcę granicach lokalu [...], przeznaczonego do świadczenia usług gastronomicznych, znajdują się pomieszczenia t.j.: lobby hotelowe, recepcja, zaplecze recepcji i miejsce na bagaże, które zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym mogą jedynie stanowić części wspólne budynku. • Uzupełnienie części C wniosku o pomieszczenie przynależne oznaczone jako - [...] na rzucie piwnic. Spółka wymagane dokumenty przedłożyła w zakreślonym przez organ terminie, jednakże organ pozostawił podanie bez rozpoznania wyjaśniając, że na rysunkach skarżąca wskazała granice lokalu użytkowego przeznaczonego na usługi gastronomii ([...]) wraz z pomieszczeniami: lobby hotelowego, recepcji, zaplecza recepcji, miejsca na bagaże, które, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym powinny znajdować się w programie użytkowym części hotelowej budynku, a nie lokalu nr [...]. W informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, organ przytoczył brzemiennie art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, który stanowi, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy i wskazał, że na przedłożonym w uzupełnieniu rzucie lokalu [...], pochodzącym z projektu budowlanego części hotelu takie jak lobby hotelowe, recepcja, zaplecze recepcji, miejsce na bagaże, wchodzące w skład zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę programu obsługowego i użytkowego budynku hotelowego i tym samym należące do części wspólnych budynku, nie zostały wydzielone trwałymi ścianami od lokalu objętego wnioskiem. W tym miejscu należy podkreślić, że działanie organu nie było prawidłowe. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy bowiem wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu i nie może dotyczyć okoliczności, które organ uznaje za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z 22 marca 2018 r., II GSK 1363/16 oraz 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11; CBOSA). W ocenie Sądu błędna jest ocena organu, że strona skarżąca nie przedłożyła dokumentów pozwalających na dokonanie oceny wniosku. Przytaczany przepis ustawy o własności lokalu zawiera bowiem wskazówki, które należy spełnić aby lokal uzyskał przymiot samodzielności. W żadnym zaś razie nie są to warunki formalne wniosku. Zresztą, dokonana przez organ ocena, zarówno w piśmie z dnia [...], jak i w odpowiedzi na skargę wskazuje, że Prezydent W. dokonał oceny merytorycznej wniosku, w oparciu o przytoczone przepisy i stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Błędnie natomiast przyjął, że przesłanki te mają charakter formalny, co upoważniałoby go pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wymaga podkreślenia, że wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Zatem tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Wezwanie to nie może dotyczyć natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Nie może on być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej coraz wyższe wymagania w zakresie wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu (por. wyroki NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA z 1997 r. Nr 3, poz. 114 oraz 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11, CBOSA). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, poprzez wezwanie do usunięcia braków wniosku o wydanie zaświadczenia organ w istocie zmierzał do nieuprawnionej merytorycznej oceny wniosku, co jest niedopuszczalne w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Skoro strona przedstawiła wszystkie dokumenty jakich domagał się organ, to rzeczą organu było merytoryczne rozpoznanie wniosku i wydanie zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie jego wydania. Jak już wyżej wskazano pozostawienie nieuzasadnione podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. W rozpoznawanej sprawie organ pozostawał w związku z tym w bezczynności, skoro w stanie faktycznym sprawy powinien był procedować celem merytorycznego załatwienia sprawy. Rzeczą organu będzie zatem przejście do etapu merytorycznego rozpatrzenia sprawy (tj. przedmiotowego wniosku strony skarżącej). W konsekwencji powyższych ustaleń należało stwierdzić, że organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r., II OSK 1559/19, CBOSA). Z powyższych względów w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę należało uwzględnić i na tej podstawie zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...], o czym Sąd orzekł w pkt I i III wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ w sposób nieprawidłowy zastosował przepis prawa i pozostawił podanie strony bez rozpoznania, w sytuacji gdy w istocie winien był wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Stwierdzona bezczynność była zatem skutkiem błędnej interpretacji przez organ treści art. 64 § 2 k.p.a. i jego zastosowania w niniejszej sprawie, a nie celowego działania tego organu. Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw uzasadniających stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta W. miała znamiona rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów w kwocie 597 zł, na którą to kwotę składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł.