II SAB/Wr 81/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. w przedmiocie samowolnych robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr 2 I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. do wydania aktu administracyjnego; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ś. grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) zł; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 15 grudnia 2016 r., działający w imieniu R. C. profesjonalny pełnomocnik wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.. Skarga zawiera zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 k.p.a. oraz wnioski o zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie 14 dni, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi zarzucono ponadto naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. Przytoczono niektóre wyroki omawiające problematykę prawną istotną w sprawie (sygn. II OSK 321/12, II SAB/Go 59/11, I OSK 1495/13, II OSK 1031/12) oraz uchwałę I OPS 6/08. Wyrażono pogląd, że postępowanie w sprawie trwa od dnia 29 grudnia 2000 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania w części, niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu organ podkreślał trudności w postępowaniu dowodowym, częściowo zawinione przez strony. Dodatkowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony do dnia 31 stycznia 2017 r. i został przez organ dochowany. Według dotychczasowych ustaleń samowolnie wykonane roboty nie miały wpływu na stan techniczny lokalu skarżącej. W uzupełnieniu skargi skarżąca podkreśliła znaczenie 13-letniej przerwy w czynnościach organu i powiadomiła o zakończeniu postępowania przed NSA. Organ z kolei poinformował, że decyzja z dnia [...] r. stała się ostateczna, zaś skarga inwestorów uległa odrzuceniu. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w dniu 29 grudnia 2000 r. wpłynęło do organu pismo skarżącej, w którym domagała się przeprowadzenia kontroli remontu wykonanego w określonym mieszkaniu sąsiednim. Pismem z dnia 9 stycznia 2001 r. organ zawiadomił inwestorów i skarżącą o wyznaczeniu oględzin w dniu 17 stycznia 2001 r. Po przeprowadzeniu oględzin organ zażądał od inwestora dodatkowych wyjaśnień, a następnie postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego lokalu. Kolejno w dniu 20 lutego 2001 r. wezwał do złożenia wyjaśnień skarżącą. W dniu [...] r. organ wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 55 ust. 1 pkt 3 i art. 66 pkt 1 p.b. Decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 10 czerwca 2002 r. starosta otrzymał akta tej sprawy w celach dowodowych w ramach prowadzonego postępowania, a następnie zwrócił je po piśmie organu z dnia 17 kwietnia 2003 r. W dniu 22 stycznia 2015 r. wpłynęło do organu pismo skarżącej z żądaniem przeprowadzenia kontroli samowolnych robót budowlanych wykonanych w sąsiednim mieszkaniu. Do pisma skarżąca dołączyła powyższe decyzje oraz dokumenty świadczące o zawarciu przez skarżącą i inwestorów w 2001 r. ugody, w której inwestorzy zobowiązali się do wykonania szeregu robót budowlanych mających na celu usunięcie uciążliwości dla lokalu skarżącej. W następstwie tej ugody skarżąca cofnęła odwołanie od decyzji z dnia [...] r. udzielającej inwestorom pozwolenia na użytkowanie ich lokalu, wskutek czego decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna (wyrok tut. Sądu sygn. akt II SA/Wr 54/02). W uzasadnieniu żądania skarżąca twierdziła, że inwestorzy nie wykonali ugody. Pismem z dnia 5 lutego 2015 r. organ wyznaczył oględziny na dzień 25 lutego 2015 r. W dniu 10 marca 2015 r. organ zawiadomił o gotowości do wydania decyzji i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2015 r. Skarżąca wniosła o wyłączenie pracownika. Postanowieniem z dnia [...] r. organ wydał postanowienie odmowne. W dniu 30 kwietnia 2015 r. skarżąca wniosła pisemne wyjaśnienia z wnioskami dowodowymi. Decyzją z dnia [...] r. organ umorzył postępowanie. Osobnym pismem organ odniósł się dodatkowo do pisemnych wyjaśnień skarżącej. W dniu 25 maja 2015 r. skarżąca wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ ten podkreślił, że czynności procesowe w sprawie organ podjął na skutek pisma skarżącej z dnia 29 grudnia 2000 r., zaś po wydaniu decyzji kasacyjnej postępowanie spoczywało przez ponad trzynaście lat. Kolejne czynności organ podjął dopiero w dniu 25 lutego 2015 r. W lokalu sąsiadującym z mieszkaniem skarżącej wykonano szereg robót budowlanych, część na podstawie pozwoleń na budowę (instalacja gazowa, montaż kotła gazowego c.o., wykonanie przewodu wentylacyjnego), a część samowolnie (instalacje kanalizacyjna, elektryczna, wodociągowa i centralnego ogrzewania). Organ nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej i nie wyjaśnił istotnych okoliczności faktycznych w zakresie zgodności robót z przepisami i ich wpływu na stan lokalu skarżącej, w szczególności odstąpił od ponowienia ekspertyz wykonanych jeszcze w 2001 r. W dniu 20 lipca 2015 r. organ wyznaczył oględziny na dzień 17 września 2015 r. i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2015 r. W dniu 24 lipca 2015 r. organ zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do dnia 15 września 2015 r. oceny technicznej robót. W dniu 21 września 2015 r. skarżąca złożyła pisemne wyjaśnienia i wnioski dowodowe, w tym o ponowienie oględzin. Tego samego dnia organ wezwał inwestorów o uzupełnienie oceny technicznej w terminie 30 dni. W dniu 30 października 2015 r. organ zawiadomił o gotowości do wydania decyzji i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2016 r. Miało to związek ze złożeniem w dniu 27 października 2015 r. uzupełnienia oceny technicznej oraz zapowiedzią skarżącej złożenia dalszych wyjaśnień i wniosków. W piśmie z dnia 4 grudnia 2015 r. skarżąca złożyła wyjaśnienia, zgłosiła zastrzeżenia do oceny technicznej i tłumaczyła powody niedopuszczenia mistrza kominiarskiego do oględzin. Zastrzeżenia te organ w dniu 7 grudnia 2015 r. przesłał do autora oceny oraz zobowiązał go do odniesienia się do nich w terminie do dnia 15 stycznia 2016 r. W związku z tym organ w tym samym dniu wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 29 lutego 2016 r. W dniu 14 stycznia 2016 r. rzeczoznawca odniósł się do zastrzeżeń. Jak twierdził, pouczył skarżącą o potrzebie dołączenia opinii kominiarskiej opracowanej na jej zlecenie, o ile ma zastrzeżenia dla mistrza współdziałającego przy opracowaniu uzupełnienia oceny technicznej. W dniu 22 stycznia 2016 r. organ zawiadomił o zamiarze wydania decyzji. W dniu 2 lutego 2016 r. wpłynęło kolejne pismo wyjaśniające skarżącej, w którym podtrzymała zastrzeżenia do oceny i odniosła się do pouczenia o potrzebie przedstawienia własnej opinii. Decyzją z dnia [...] r. organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożył na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Skarżąca działająca przez adwokata złożyła odwołanie. Decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wskazał, rozstrzygnięcie zawiera nakaz wykonania robót w części wykraczających poza przedmiot postępowania. Uchybieniem procesowym organu było dokonanie oględzin lokalu inwestorów pod nieobecność skarżącej, której do tego mieszkania inwestorzy nie wpuścili. Organ wskazał, że w sprawie wadliwego stanu technicznego lokalu skarżącej oraz części wspólnych budynku, powstałego wskutek zaniedbań obu stron, zostanie wszczęte odrębne postępowanie. Zarzuty odwołania uznane zostały za bezzasadne. Decyzja odwoławcza wpłynęła do organu w dniu 29 lipca 2016 r. W dniu 12 września 2016 r. pełnomocnik skarżącej zapoznał się z aktami sprawy. W dniu 13 września 2016 r. organ odwoławczy zażądał akt sprawy w związku ze złożeniem przez inwestorów skargi do sądu administracyjnego na decyzję odwoławczą. Organ przekazał akta dnia następnego. W dniu 20 września 2016 r. pełnomocnik skarżącej wniósł do organu zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Przekazując zażalenie do organu odwoławczego organ wyjaśnił, że nie podejmował czynności w związku z zaskarżeniem decyzji odwoławczej oraz zawartym w skardze wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania. W dniu 12 października 2016r. organ zwrócił się do WSA o udostępnienie akt administracyjnych w celu kontynuowania postępowania. Sąd odmówił odesłania akt. Postanowieniem z dnia [...] r. organ wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. wyznaczył organowi 30-dniowy termin do załatwienia sprawy liczony od dnia otrzymania postanowienia, co nastąpiło w dniu 31 października 2016 r. (czyli do dnia 30 listopada 2016 r.). Organ ten wyraził pogląd, że samo wniesienie skargi na decyzję odwoławczą nie zwalniało organu od powinności załatwienia sprawy w terminie. Organ mógł bowiem sporządzić kserokopie niezbędnej części akt. Organ w dniu 14 lipca 2016 r. ponownie zwrócił się do sądu o wypożyczenie akt. W dniu 17 listopada 2016 r. organ dołączył w celach dowodowych protokół kontroli robót przy przebudowie komina z dnia 8.11.2016 r. W dniu 18 listopada 2016 r. organ zarządził dowód z oględzin na dzień 12 grudnia 2016 r. oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2017 r. Zawiadomienie otrzymał pełnomocnik skarżącej w dniu 21.11.2016 r. W dniu 28 listopada 2016 r. Sąd poinformował organ o odmowie wypożyczenia akt z uwagi na postępowanie zażaleniowe. W dniu 12 grudnia 2016 r. organ przeprowadził oględziny z udziałem m.in. pełnomocnika skarżącej. W tym stanie sprawy pełnomocnik skarżącej złożył w dniu 15 grudnia 2016 r. skargę na bezczynność organu. Jak wynika dalej z akt sprawy, akta zostały w dniu 9 grudnia 2016 r. przesłane do NSA. Organ w dniu 2 stycznia 2017 r. dołączył do akt oceny techniczne z 2015 r. W dniu [...] r. organ sporządził adnotacje uzasadniającą odstąpienie od zasady z art. 10 § 1 k.p.a. W tym samym dniu organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. wydał ponownie decyzję naprawczą kończącą postępowanie w sprawie. Wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. II SAB/Wr 3/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Ś. w przedmiocie samowolnych robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wskazał, że w dniu 21 listopada 2016 r. pełnomocnikowi skarżącej doręczono zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2017 r. W dacie wniesienia skargi nie zaistniał zatem stan bezczynności organu, czyli skarga w tym zakresie była bezzasadna. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jedyne zagadnienie wymagające rozważenia sprowadzało się do ustalenia, czy organ prowadził postępowanie przewlekłe. Sąd wskazał, że organ nie mógł prowadzić postępowania przewlekle przed dniem 11 kwietnia 2011r. kiedy to ustawodawca wyodrębnił stan przewlekłego prowadzenia postępowania. Tym niemniej uznał za celowe zwrócenie uwagi na kilkunastoletnią bezczynność organu. Jej powstania organ nie wyjaśnił. Sąd wskazał, że uzasadniony byłby raczej domysł, że nie podejmując czynności organ błędnie kierował się takimi okolicznościami, jak prawomocne udzielenie inwestorom pozwolenia na użytkowanie lokalu oraz zawarcie przez strony postępowania naprawczego ugody, na mocy której skarżąca zobowiązała się odstąpić od kwestionowania robót budowlanych, zaś inwestorzy zobowiązali się do ich poprawienia. Organ dopuścił się więc uchybienia formalnego, nie kończąc postępowania orzeczeniem niemerytorycznym, do czego zapewne uzyskałby podstawy (np. art. 105 § 2 Kpa). Sąd pierwszej instancji uznał za wątpliwe twierdzenie skargi, że postępowanie naprawcze zostało wszczęte z dniem wpływu żądania przeprowadzenia kontroli. Z reguły nie stanowi ono bowiem podania o wszczęcie postępowania administracyjnego, skoro kontrola zazwyczaj poprzedza to wszczęcie i ma na celu uzyskanie materiału umożliwiającego podjęcie postępowania z urzędu lub zdecydowanie przez organ, że podstaw do wszczęcia nie ma. Jak wynika ponadto z akt sprawy organ na skutek pisma skarżącej przystąpił do czynności procesowych i wkrótce po jego otrzymaniu niewątpliwie prowadził już postępowanie. O ile w niniejszej sprawie rozważa się kwestię niedziałania organu, a skarżąca twierdzi o wszczęciu postępowania na jej żądanie, to zdaniem Sądu również kilkunastoletnie milczenie skarżącej niejako usprawiedliwia organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca złożyła skargę trzy dni po przeprowadzonych przez organ oględzinach. Znając na bieżąco akta skarżąca i jej pełnomocnik wiedzieli o zapowiedzi wydania decyzji w najbliższym czasie. Z akt tych wynika, że organ w tym ostatnim okresie znalazł się w trudnej sytuacji procesowej. Nie posiadał akt sprawy. O akta te zwracał się wielokrotnie, lecz bezskutecznie do sądu. Akta znajdowały się w NSA. Tym niemniej organ uzyskał niezbędny materiał procesowy z akt dotychczasowego postępowania i nowe dowody wystarczające jego zdaniem do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji w tym właśnie okresie organ podejmował czynności celowe, bez zbędnej zwłoki, dążąc do przezwyciężenia trudności i mimo wszystko załatwienia sprawy w terminie. W dacie wniesienia skargi nie było więc przewlekłości organu. W skardze kasacyjnej R. C., zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa poprzez jego błędną wykładnię. W oparciu o ten zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku do ponownego rozpoznania lub zmianę wyroku poprzez uwzględnienie wniosku o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto przyznanie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa. Wyrokiem z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1547/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2017 r. (sygn.akt II SAB/Wr 3/17) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania kasacyjnego. NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, że PINB w Ś. przekroczył wszelkie terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 Kpa. Postępowanie trwało 16 lat, co już samo w sobie uzasadnia stanowisko, że niestwierdzenie bezczynności organu budzi poważne wątpliwości. Tymczasem Sąd pierwszej instancji mimo, że szczegółowo przedstawił stan faktyczny w sprawie, którego skarżąca kasacyjnie nie podważała, ograniczył się do lapidarnego stwierdzenia, że w dacie wniesienia skargi nie istniał stan bezczynności organu, ponieważ w dniu 21 listopada 2016r. pełnomocnikowi skarżącej doręczono zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2017r. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne. Jak wyżej podniesiono zawiadomienie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy nie świadczy automatycznie o braku bezczynności organu, ponadto w dacie wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji tj. w dniu 15 grudnia 2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nie zakończył postępowania w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przez inwestorów M. S. i J. S. w lokalu mieszkalnym nr 2. Decyzję kończącą postępowanie wydał dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do sądu tj. w dniu 9 stycznia 2017r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano natomiast żadnych argumentów na poparcie tezy, że niewywiązanie się przez organ nadzoru budowlanego z ustawowych obowiązków załatwienia sprawy w terminie wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przedłużanie terminu załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi okolicznościami sprawy, co uzasadniałoby oddalenie skargi na bezczynność. Przeciwnie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że organ był przez kilkanaście lat bezczynny, czego (organ) nie uzasadnił. Wątpliwości co do bezczynności PINB w Ś. nie miał organ wyższego stopnia uwzględniając zażalenie skarżącej wniesione w trybie art. 37 Kpa i wyznaczając postanowieniem z dnia 27 października 2016 r. 30-dniowy termin do załatwienia sprawy. Konsekwencją takiego stanu faktycznego, z którego wynika także, że w przedmiotowym postępowaniu po wydaniu kasacyjnej decyzji przez organ odwoławczy w dniu 5 listopada 2001r. do dnia 25 lutego 2015r. powiatowy organ nadzoru budowlanego nie podejmował żadnych czynności, było uprawnienie Sądu pierwszej instancji do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności ( art.149 § 1 pkt 3 Ppsa.). Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności obliguje z kolei Sąd pierwszej instancji do oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa( art.149 § 1 a Ppsa) oraz do rozpoznania wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienia. W świetle powyższego, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma stanowisko NSA wyrażone w powołanym wyroku z dnia 12 września 2017 r. (sygn.akt II OSK 1547/17). Bezczynność organu administracji można scharakteryzować jako wystąpienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku podjęcia tego działania w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Przechodząc do rozpoznania niniejszej skargi wskazać należy także ze została ona poprzedzona wniesieniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie oceniając przytoczony przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. stwierdził, że skarga R. C. co do zasady zasługiwała na uwzględnienie. Zauważyć bowiem trzeba, że stan bezczynności (przewlekłości postępowania), jako naruszający prawo, trwa bowiem dopóty, dopóki organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność organu jest zatem prawnie dopuszczalna dopóki organ ten nie zniweczy stanu milczenia. Dlatego też celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania bezczynności i przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej jest wymuszenie nadania czynnościom organu administracyjnego sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego, jakim jest sprawne funkcjonowanie aparatu administracji publicznej. Jednocześnie następuje przez to polepszenie sytuacji prawnej obywatela, ponieważ przyznany mu zostaje dodatkowy instrument służący realizacji jego interesu prawnego (zob. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5, s. 48). Powiedzieć przy tym należy, iż terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.). W myśl § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 cytowanego przepisu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zatem stwierdzić można, że przez bezczynność należy rozumieć istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji (aktu kończącego postępowanie) mimo upływu terminu załatwienia sprawy – niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy, czy wyznaczony przez organ administracji (por. np. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 2, poz. 20). Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki stan rzeczy wystąpił w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, co stwierdził już NSA w wyroku z dnia 12 września 2017 r. (sygn.akt II OSK 1547/17), wskazując iż bezsporna jest okoliczność, że PINB w Ś. przekroczył wszelkie terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 Kpa., a Sąd I instancji w obecnym składzie orzekającym musi respektować wyrok NSA zapadły w tej sprawie. Zdaniem Sądu czas trwania postępowania administracyjnego zainicjowanego przez organ pismem z dnia 1 lutego 2005 r. na dzień wniesienia skargi (17 marca 2017 r.) przekroczył rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podejmowanych przez organ. Sąd oceniając prowadzone przez PINB w Ś. postępowanie stwierdził, że podejmowane przez organ działania nie były wystarczająco skoncentrowane i nakierowane na załatwienie sprawy. Otóż z akt sprawy wynika, że po tym jak organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję PINB w Ś. z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi pozostawał bezczynny aż do 5 lutego 2015 r.( pismo organu zawiadamiające o przeprowadzeniu oględzin). Akta sprawy wskazują, że organ nadzoru budowlanego we wskazanym okresie 13 lat nie podejmował żadnych czynności, które zostałyby utrwalone w aktach administracyjnych. Taki stan rzeczy oznacza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Działanie organu doprowadziło do tego, że postępowanie było na dzień wniesienia skargi prowadzone w sposób niewłaściwy, ponieważ organ nie załatwił sprawy w terminie i przez 13 lat nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero po piśmie skarżącej z dnia 22 stycznia 2015 r. podjęte zostały działania zmierzające do zakończenia postępowania. Nawet gdyby uznać, że sprawa administracyjna ma charakter skomplikowany, to według art. 35 § 3 k.p.a. na jej załatwienie organ miał 2 miesiące (z zastrzeżeniem art. 35 § 5 k.p.a.) a nie kilkanaście lat. Można więc postawić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zasadny zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Wobec tego Sąd ocenił, że opóźnienia w załatwieniu omawianej sprawy nie można zakwalifikować do opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W tym stanie rzeczy oceniając sposób prowadzenia postępowania przez organ, Sąd w składzie rozpoznającym skargę doszedł do przekonania, że sformułowany w skardze zarzut bezczynności, polegającej na niewydaniu przez PINB w Ś. we właściwym terminie rozstrzygnięcia w sprawie, zasługuje na uwzględnienie. Uwzględniając skargę w niniejszej sprawie, Sąd wziął pod uwagę fakt, że w dniu [...] r. PINB w Ś. wydał decyzję nr [...] nakładającą na inwestorów określone obowiązki , dlatego też w pkt. I wyroku umorzył postępowanie w tym zakresie. Z uwzględnieniem przez sąd administracyjny skargi na bezczynność ustawodawca połączył powinność sądu do stwierdzenia, czy dostrzeżone uchybienie organu miało cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Spełnienie tego obowiązku wymaga oceny charakteru bezczynności i stopnia przewlekłości postępowania w każdym indywidualnym przypadku. Odwołując się do takich mierników poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego jak terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, rozstrzyganych w sprawie zagadnień oraz zachowania się stron, w szczególności zaś strony, która zarzuciła bezczynność postępowania (por. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki – Dz.U. z 2016 r. poz. 1259), należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność, jakiej dopuścił się PINB w Ś., osiągnęła poziom rażącego naruszenia prawa. Sąd przyjął, że za stwierdzeniem, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa przemawia w niniejszej sprawie to, że organ przez kilka lat nie podejmował absolutnie żadnych czynności w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia. W efekcie sprawa od 2001 roku pozostawała w dniu wniesienia skargi – z wyłącznej winy organu – niezałatwiona w należyty sposób. Z tych właśnie względów stwierdzić należało, że doszło do bezczynności organu mającej charakter rażącego naruszenia art. 12 i art. 35 § 1-3 k.p.a., o czym w pkt III sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W konsekwencji zastosować należało również art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd rozpoznający skargę uznał, że adekwatne w realiach niniejszej sprawy ( w chwili wydania wyroku organ załatwił już sprawę decyzją) będzie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł. Zdaniem Sądu przyjąć należało, że celem skargi na bezczynność, jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, co w niniejszej sprawie już nastąpiło. Z tego powodu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt IV sentencji wyroku. Jeżeli natomiast chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt V sentencji wyroku), to zgodnie z przepisem art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stąd należało zasądzić od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie równej wpisowi sądowemu od skargi (poniesienia innych kosztów postępowania strona skarżąca nie sygnalizowała). Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, jak w sentencji wyroku. Wyrok wydano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym po myśli art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.