II SAB/Wr 9/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty G. w przedmiocie wykonania aktu nadania ustalającego granice gospodarstwa oraz jego szacunek I. oddala skargę na bezczynność Starosty G.; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku; IV. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; V. zasądza od Starosty G. na rzecz strony skarżącej kwotę 50 zł (słownie: pięćdziesiąt zł) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. S. (dalej jako strona lub skarżący) wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę G. (dalej również jako Starosta lub organ I instancji) w sprawie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania ustalającego granice gospodarstwa oraz jego szacunek, które otrzymał P. B. aktem nadania nr [...] z dnia 18 grudnia 1947 r. na podstawie art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm., dalej w skrócie d.w.o.g.ch.). Skarżący zarzucił Staroście nienależyte wykonywanie zadań, oraz naruszanie zasad praworządności, prawdy obiektywnej, przekonywania, szybkości postępowania, czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu, oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego obywateli w postępowaniu dotyczącym wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania ustalającego granice gospodarstwa oraz jego szacunek, które otrzymał P. B.. Ponadto wskazał na niewydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania przez Starostę (decyzja z dnia 28 sierpnia 2015 r., nr [...], oraz decyzja z dnia 1 marca 2016 r., nr [...]), pomimo podstawy prawnej, tj. art. 6 ust. 1 d.w.o.g.ch. Formułując tego rodzaju zarzuty autor skargi wniósł o zbadanie, czy oględziny z dnia 27 maja 2015 r., podczas których pracownicy Starostwa nie określili numerami ewidencyjnymi działek wskazanych przez świadka, oraz nie wyznaczyli w tym celu geodety, zostały przeprowadzone należycie. Wniesiono ponadto o wyznaczenie Staroście terminu w sprawie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, a także o wymierzenie grzywny organowi w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Na uzasadnienie skarżący opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie podając, że już w 2 kwietnia 2012 r. zwrócił się w opisanej sprawie do Starosty. Powyższe postępowanie na skutek wycofania wniosku zostało umorzone decyzją z 10 października 2012 r. Skarżący podał, że kolejnym wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. zwrócił się do Starosty o wydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania dla gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości Jastrzębia nr 26, gm. Góra na nazwisko P. B.. W tym postępowaniu Starosta w dniu 17 kwietnia 2013r. wydał postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, które zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji postanowieniem z dnia 6 czerwca 2013 r. Wywiedziona na to postanowienie skarga została oddalona przez WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt Il SA/Wr 538/13. Następnie w dniu 26 maja 2014 r. Starosta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o wykonania aktu nadania ustalającego granice gospodarstwa oraz jego szacunek, które otrzymał P. B. aktem nadania nr [...] z dnia 18 grudnia 1947 r. Zawiadomieniem z dnia 9 czerwca 2014 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 14 sierpnia 2014 r. Przyczyną niezałatwienia sprawy w wyznaczonym terminie był szczególnie skomplikowany charakter sprawy, oraz brak akt przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2014 r. został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy do 31 października 2014 r. z powodu konieczności uzupełnienia całości materiału dowodowego w sprawie. Podczas tego postępowania Starosta przesłuchał świadków oraz przeprowadził w dniu 20 listopada 2014r. rozprawę administracyjną. Decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r. Starosta odmówił wydania orzeczenia w sprawie wykonania aktu nadania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Kolegium decyzją z dnia 9 lutego 2015 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium uznało m.in., że "brak jakiegokolwiek związku powołanej przez organ podstawy prawnej wydania odmownej decyzji z jej rozstrzygnięciem, którego przedmiot sam organ I instancji określił w zawiadomieniu z dnia 26 maja 2014 r. o wszczęciu postępowania". Według skarżącego, że stanowiska organu II instancji wynika, że organ I instancji błędnie ustalił sferę faktów, a zebrany materiał dowodowy w postaci zeznań świadków i stron w znacznej części nic nie wnosi. Prowadzone przez organ I instancji postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania było nieefektywne. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta zawiadomieniem z dnia 5 marca 2015 r. wydał kolejne już postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie, jednocześnie informując, iż planowany termin zakończenia postępowania przewidywany jest na dzień 6 kwietnia 2015 r. Zawiadomieniem z dnia 24 marca 2015 r. poinformowano stronę, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 5 czerwca 2015 r. z uwagi na konieczność dodatkowego przesłuchania. W dniu 17 kwietnia 2015 r. została przeprowadzona następna rozprawa administracyjna, na której przesłuchano świadków. Skarżący, wobec głoszenia szeregu uwag dotyczących prawidłowości i celowości przeprowadzenia powyższej czynności dowodowej (m.in. polegających na braku wyeliminowania rozbieżności w kwestii powierzchni gospodarstwa), wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa poprzez nieterminowe załatwienie sprawy, które to wezwanie nie zostało uwzględnione. W dniu 27 maja 2015 r. organ przeprowadził oględziny z udziałem świadka. Następnie zawiadomieniem z dnia 2 czerwca 2015 r. organ poinformował, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 30 czerwca 2015 r. z uwagi na konieczność zebrania nowego materiału dowodowego, oraz szczególnie skomplikowany charakter sprawy. W ocenie skarżącego dotychczas opisany przebieg postępowania świadczy o przewlekłym jego prowadzeniu i podejmowaniu pozornych działań w celu wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji administracyjnej, czego dowodem jest ograniczenie się organu do pisemnych oświadczeń S. S. z dnia 6 października 2014r. i S. M. z dnia 1 października 2014 r. w sprawie położenia gospodarstwa P. B.. Również bezowocna okazała się rozprawa administracyjna z dnia 20 listopada 2014 r. Organ pominą również stanowisko WSA we Wrocławiu zawarte w uzasadnieniu z dnia 2 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Wr 538/13. W przekonaniu skarżącego organ dysponuje kompletną dokumentacją dotyczącą gospodarstwa P. B. i zeznaniami stron i świadków, których sam wyznaczył celem przesłuchania i wskazania działek, na terenie których było położone przedmiotowe gospodarstwo. W związku z powyższym skarżący w dniu 5 czerwca 2015 r. wniósł zażalenie na przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę. W międzyczasie Starosta zawiadomieniem z dnia 24 czerwca 2015 r. poinformował, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 30 września 2015 r. z powodu dodatkowego przesłuchania świadków w sprawie. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 30 sierpnia 2015r., oraz stwierdziło, że przewlekłe prowadzenie przez Starostę G. postępowanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłego prowadzenia postępowania. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2015r. Starosta odmówił wydania orzeczenia o wykonania aktu nadania ustalającego granice i szacunek gospodarstwa. Również ta decyzja została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia 21 października 2015r. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji ponownie błędnie ustalił sferę faktów, co ma znaczenie dla sprawy wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, oraz nie odwołał się do reguł logiki dotyczących wnioskowania, dowodzenia i przekonywania. Kolegium uznało również za "niezrozumiałe" postępowanie organu I instancji w związku z niepoinformowaniem świadków o powierzchni gospodarstwa rolnego i dociekaniem przez organ, jaką powierzchnię miało gospodarstwo. Zawiadomieniem z dnia 17 listopada 2015 r. Starosta G. po raz piąty (w tym postępowanie dotyczące wydania postanowienia z dnia 17 kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania) wszczął postępowanie i poinformował, iż sprawa zostanie załatwiona do dnia 29 lutego 2016 r. Skarżący podał, że na to zawiadomienie wniósł zażalenie do SKO w L., które postanowieniem z dnia 11 stycznia 2016r. uznało zażalenie za nieuzasadnione. Dalej wskazał, że w piśmie z dnia 2 grudnia 2015 r. Starosta uzasadniał odległy termin załatwienia sprawy z powodu oczekiwania uzyskania kserokopii z ksiąg wieczystych, przeanalizowania akt osiedleńczych i ksiąg wieczystych, oraz poinformowania świadków o zmniejszonej powierzchni gospodarstwa. W dniu 25 stycznia 2016r. doszło do przesłuchania kolejnego świadka w sprawie. Kolejną decyzją z dnia 1 marca 2016r. Starosta odmówił wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania ustalającego granice gospodarstwa oraz jego szacunek. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący podając szereg zarzutów, m.in. dotyczących braku wykonania zaleceń Kolegium i sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego opisane szczegółowo działania Starosty są nieefektywne i bezcelowe, a postępowanie jest nadmiernie przedłużane w czasie, tym bardziej, że brak wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania jest niezgodne z zasadą praworządności. W odpowiedzi na skargę Starosta G. wniósł o jej oddalenie. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania Starosta odnosząc się do zarzutu dotyczącej bezczynności organu administracji publicznej, stwierdził, że mamy z nią do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie, jaki wynika z art. 35 k.p.a., organ nie podejmuje żadnej czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. W ocenie Starosty w niniejszym postępowaniu sytuacja taka nie miała miejsca, albowiem przed wniesieniem skargi wydano decyzję nr [...] z dnia 1 marca 2016 r. odmawiającą stronom wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Zaznaczono przy tym, że w toku postępowania skarżący pismem z dnia 24 listopada 2015 r., wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, równocześnie wnosząc o podjęcie środków zapobiegawczych naruszania terminów załatwienia sprawy w przyszłości. Kolegium postanowieniem nr [...] z dnia 11 stycznia 2016 r. uznało powyższe zażalenie za nieuzasadnione, stąd też należy potraktować zarzut o bezczynności za nietrafny. Starosta odnosząc się z kolei do zarzuty przewlekłości postępowania podniósł, iż dla stwierdzenia czy w danym przypadku doszło do przewlekłości postępowania należy w szczególności ocenić prawidłowość i terminowość podjętych czynności w celu wydania rozstrzygnięcia co do istoty, przy uwzględnieniu przy tym charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej zawiłości, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, w szczególności strony która zarzuciła przewlekłość postępowania. Wyjaśniono zatem, że organ I instancji w okolicznościach prowadzonego postępowania administracyjnego nie odkładał w czasie pozyskanie wszystkich niezbędnych dowodów oraz dokumentów, a także ich analizę, wobec czego bez uzasadnienia nie przedłużał w czasie wydania decyzji. Nadto oceniając zachowanie strony postępowania skarżącego zaznaczono, że w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego wielokrotnie składał on liczne wnioski i zapytania, a także wyrażał własne opinie, które w większości przypadków nic nie wnosiły do toczącego się postępowania, a powodowały jedynie jego przedłużenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, powoływanej dalej jako u.p.p.s.a.). Przepis art. 149 § 1 u.p.p.s.a , w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., daje stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania przez organ w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, bądź to stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Na sąd nakłada natomiast, obok oceny, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, obowiązek ustalenia czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, z urzędu lub na wniosek, orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.). Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte jest postępowanie administracyjne prowadzone przez Starostę G.. Skarga na bezczynność i przewlekłość prowadzenia przez ten organ postępowania została wniesiona w reakcji na podjęcie w dniu 1 marca 2016 r. decyzji nr [...] kolejnej już decyzji odmawiającej wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania ustalającego granice gospodarstwa oraz jego szacunek, które otrzymał P. B. aktem nadania nr [...] z dnia 18 grudnia 1947 r. Powyższa decyzja, o czym sąd powziął informację z urzędu, została uchylona przez SKO w L. decyzją z dnia 16 czerwca 2016r., nr [...]. W sprawie poddanej kontroli sądowej skarżący zarzucił organowi jednocześnie bezczynność oraz przewlekłość, dlatego też zasadnym jest na wstępie zasygnalizować, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 u.p.p.s.a. (tak np. NSA w postanowieniu z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na "bezczynność" oraz "przewlekłość" jest bowiem zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12, z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2225/14). W przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jak też w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie została zdefiniowana "bezczynność" jak też "przewlekłość" postępowania. Pojęcia te interpretuje się na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 k.p.a. oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego - w tym zwraca się uwagę, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., tj. po nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ramach której dodano skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, zredefiniowano dotychczasowe pojęcie "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. Powszechnie obecnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności procesowe które nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2564/14; z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 702/13; z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2104/14; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck 2014, s. 176). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy". W piśmiennictwie podnosi się także, że za postępowanie przewlekłe uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Zasadnie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, iż przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W niniejszej sprawie przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego przed organem I instancji nie budził żadnych wątpliwości, dlatego też zbędnym było w tej części uzasadnienia powtarzanie chronologii czynności Starosty, które zostały przywołane w skardze i odpowiedzi na skargę oraz znajdują pełne potwierdzenie w przedstawionych aktach sprawy. Zaakcentować również należy, iż istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej skargi ma ocena skutków wniesienia skargi na przewlekłość i bezczynność już po wydaniu przez Starostę decyzji w dniu 1 marca 2016 r., a także konieczność uwzględnienia stanu sprawy istniejącego w dniu wyrokowania, z czym wiąże się fakt wydania przez Kolegium w dniu 16 czerwca 2016 r. kolejnej decyzji kasacyjnej. W dalszej kolejności należało rozważyć, czy skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 u.p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002r., sygn. akt II S.A./Gd 3920/01, LEX nr 76109, red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88). Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący niewątpliwie wyczerpał skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 k.p.a., czego dowodem jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 11 stycznia 2016 r., nr [...], którym organ uznał zażalenie skarżącego z dnia 24 listopada 2015 r. na niezałatwienie przez Starostę sprawy , w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., za nieuzasadnione. Stąd też wniesienie przez skarżącego skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę uznać należało za dopuszczalne, a co za tym idzie skargę tę należało przyjąć do rozpoznania. Przechodząc do meritum sprawy wskazać trzeba, iż w badanym postępowaniu administracyjnym nie stwierdzono bezczynności organu w rozumieniu takiego stanu, w którym organ w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. nie podjął żadnych istotnych czynności przez co nie doszło do zakończenia postępowania, tj. wydania decyzji w przedmiocie odmowy wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania ustalającego granice i szacunek gospodarstwa rolnego. Wręcz przeciwnie z bezsprzecznie ustalonego przebiegu zdarzeń wynika, iż Starosta wielokrotnie wydawał decyzje po wielomiesięcznych czynnościach dowodowych, które były uchylane przez organ odwoławczy, a sprawę przekazywano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z tych też względów w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., oddalono skargę na bezczynność Starosty G.. Inaczej natomiast należało ocenić zasadność skargi na przewlekłość postępowania. Odnosząc się do tej części skargi, gdzie zarzucono organowi administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób przewlekły uznać należy, że skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Starosta prowadził postępowanie administracyjne w sposób przewlekły, ponieważ postępowanie to prowadzone było w sposób nieefektywny, opieszały i niesprawny, bez wymaganej koncentracji czynności procesowych celem załatwienia sprawy zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. i zasadą zaufania obywatela do organu wyrażoną w art. 8 k.p.a. W szczególności przyjdzie zauważyć, że w badanej sprawie Starosta trzykrotnie wydawał decyzje o odmowie wydania orzeczenia o wykonania aktu nadania ustalającego granice gospodarstwa oraz jego szacunek, które były za każdym razem uchylane przez organ odwoławczy z uwagi na wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe. Znamienne przy tym jest, iż pomimo wszczęcia w dniu 26 maja 2014 r z urzędu tego postępowanie to organ dwukrotnie "wszczynał je na nowo" po decyzjach Kolegium uchylających decyzje pierwszoinstancyjne z dnia 15 grudnia 2014 r. i z dnia 28 sierpnia 2015 r. Nie mogło ujść uwagi Sądu nadużywanie przewidzianej w art. 36 k.p.a. instytucji przedłużenia terminu załatwienia sprawy, gdyż Starosta wielokrotnie informował o przedłużenie terminu załatwienia sprawy uzasadniając to bądź skomplikowanych charakterem sprawy, bądź to brakiem akt tego postępowania, czy też koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego. W rezultacie do wydania pierwszej swojej decyzji Starosta potrzebował ponad 5,5 miesiąca, do drugiej decyzji blisko 5 miesięcy, zaś trzecią decyzję wydał po blisko 4 miesiącach po zwrocie akt przez Kolegium. Nie ulega zatem wątpliwości, iż po stronie Starosty zaistniał brak należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Postępowanie prowadzone było w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępstwie czasu. W ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie sposób jednak przyjąć aby przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wynikała bowiem w dużej mierze z nieporadności organu w rozwiązaniu złożonego problemu prawno-faktycznego, który swoimi korzeniami sięgał początków lat 50-ych ubiegłego wieku i wymagał przeprowadzenia starannych badań historycznych opartych na materiałach archiwalnych i zeznaniach świadków. Sąd uznał przy tym za własne wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko wskazujące, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 38/14). Z tych też powodów, w oparciu o przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a u.p.p.s.a., Sąd w pkt II sentencji wyrok stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w pkt III sentencji wyroku zobowiązał organ do wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku. Wyrażona przez Sąd ocena, że zaistniała przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przesądziła również o oddaleniu skargi w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 u.p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 206 u.p.p.s.a., gdyż w niniejszej sprawie uwzględniono skargę jedynie co do zasady w zakresie przewlekłości postępowania i zobowiązania Starosty do wydania decyzji, nie stwierdzając jednak, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalono skargę w zakresie wymierzenia temu organowi grzywny.