II SO/Wr 4/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska – spr. Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy z wniosku K.U. o wymierzenie grzywny Radzie Gminy D. za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić wniosek. Skarga K.U., B.S.-U., L.R., J.R., J.G., A.G., K.P., K.P., T.S., R.S., G.R., S.T., M.W., M.W., M.K., E.K., D.D., R.D., J.D., W.D., J.Ch., S.G., M.K.-B.j, T.B., W.W., A.W., M.N., R.O., A.N., R.O., P.K., B.K., R.J., I.J., L.F., P.F., K.W., E.W., J.P., G.P., J.W., C.W., M.M.-K., P.K., J.S., I.Z., A.Z., B.Z., M.Z., E.Ś., D.K., B.O.-I., E.I., A.I., Ewy I., B.P., M.P., S.K., M.B., B.B., A.B., J.B., T.Cz., K.P., J.N., M.B., A.B., M.Ć., B.Z., J.Sz., B.Sz., B.D., A.B., J.O.-B., M.B., A.O., A.R., P.R., K.R. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. – część "A" (sygn. akt IISA/Wr 391/09) wpłynęła do WSA we Wrocławiu w dniu 27 lipca 2009 r. Jak wynika z akt sprawy oznaczonej sygn. akt IISA/Wr 391/09 powyższa skarga wpłynęła do organu w dniu 24 czerwca 2009 r.. Termin do udzielenia odpowiedzi na skargę upływał zatem w dniu 24 lipca 2009 r.. Odpowiedź na skargę wraz z ze skargą oraz aktami sprawy nadano w placówce pocztowej w dniu 24 lipca 2009 r.. Odpowiedź ta została podpisana przez Wójta Gminy D.. Przekazując odpowiedź na skargę Wójt wskazał, że stosowna uchwała w sprawie zostanie przesłana niezwłocznie po jej podjęciu przez Radę Gminy. W piśmie z dnia 31 sierpnia 2009 r. K.U. wskazał na fakt przedwczesnego wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w powyższej sprawie, jako że właściwy organ nie przekazał sprawy Sądowi ani nie udzielił odpowiedzi na skargę w przepisanym trybie, a jego stanowisko odnośnie zarzutów i wniosków skargi nie jest znane. Stosownie zaś do wymogu art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązkiem Rady Gminy D. było udzielenie - w drodze uchwały - odpowiedzi na skargę i przekazanie skargi Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę oraz z aktami sprawy. Rada nie wykonała żadnego z tych obowiązków. Skarga wraz z aktami sprawy została przesłana do Sądu przez Wójta Gminy D., który udzielił również własnej "odpowiedzi na skargę", działając niejako w zastępstwie lub zamiast organu stanowiącego Gminy, który jest stroną tym postępowaniu. W opisanej sytuacji, zdaniem wnioskodawcy, Sąd powinien wymusić wykonanie ustawowych obowiązków przez organ stanowiący Gminy przy zastosowaniu środków wskazanych w art. 55 p.p.s.a.. W chwili obecnej w wyniku braku odpowiedzi na skargę za strony właściwego organu, a także na skutek przekazania sprawy Sądowi przez nieuprawniony podmiot, jakim jest Wójt Gminy D., postępowanie przed Sądem nie może się toczyć, gdyż zostało ono zainicjowane bez zachowania ustawowego trybu. Organ wykonawczy gminy nie może reprezentować, ani zastępować organu stanowiącego. Ponadto wnioskodawca uznał za szczególne rażące zawarte w treści "odpowiedzi na skargę" zapewnienie organu wykonawczego, że Rada Gminy udzieli organowi - post factum - stosownego upoważnienia do złożenia odpowiedzi na skargę na najbliższej sesji, która została zaplanowana na dzień 27 października 2009 r.. Z wypowiedzi organu wykonawczego Gminy zdaje się wynikać, że uznaje on za dopuszczalne i poprawne w opisanych okolicznościach udzielenie przez organ stanowiący organowi wykonawczemu upoważnienia do dokonania czynności prawnej z zakresu wyłącznej kompetencji organu stanowiącego. W dniu 23 października 2009 r. Przewodniczący Rady Gminy nadesłał do Sadu uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez B.S.-U., K.U. i innych na uchwałę Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. – część "A". W piśmie z dnia 27 listopada 2009 r. K.U. wskazał m. innymi, że organ wykonawczy gminy nie może reprezentować ani zastępować organu stanowiącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym stroną jest organ stanowiący, a tym bardziej wyręczać strony w wykonaniu obowiązków przewidzianych ustawą. Odpowiedź na skargę winna być udzielona przez samą Radę Gminy w przepisanej ustawą formie uchwały. Ewentualne wykonanie w/w uchwały w tym zakresie przez Wójta przyniesie jedynie destrukcyjne i opóźniające skutki procesowe, z uszczerbkiem dla interesu obu stron postępowania. Powyższy wniosek znajduje oparcie w przepisie art. 55 § 3 in fine p.p.s.a.. Pismem dnia 5 stycznia 2010r. Przewodniczący Rady Gminy wskazał, że ze względu na przerwę w pracach Rady Gminy D., spowodowaną okresem wakacyjnym, nie było możliwości by skarga ta została rozpatrzona przez Radę w wskazanym w art. 54 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi terminie. Biorąc powyższe pod uwagę, przyjmując stosowaną w tym zakresie praktykę, Wójt Gminy D. przygotował odpowiedź na skargę (tym bardziej, że sprawa ta była już przedmiotem analizy Rady Gminy) i przesłał ją w wymaganym terminie do Sądu wraz z informacją, że stosowna uchwała Rady zostanie przesłana niezwłocznie po jej podjęciu. Najbliższa sesja odbyła się w dniu 29 września 2009 r.. Rada Gminy D. podejmując uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi nie uwzględniła jej i zobowiązała Wójta do przygotowania odpowiedzi na skargę. Powyższa uchwała została przesłana do Sądu pismem z dnia 2 października 2009r.. Nadto wskazano, że zarówno uchwała Nr [...] z dnia [...] r., jak i uchwała Nr [...] z dnia [...] r. zostały podane do publicznej wiadomości poprzez opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy D.. Pierwsza została w dniu 14 lipca 2009 r., druga zaś w dniu 21 października 2009 r.. Na wezwanie Sądu, K.U. pismem z dnia 1 marca 2010 r. oświadczył, że oczekuje zastosowania wobec organu środków określonych w art. 55 p.p.s.s., a w tym również wymierzenia organowi grzywny za bezpodstawne i uporczywe uchylanie się od udzielenia odpowiedzi na skargę, przez co postępowanie w niniejszej sprawie ulega nieuzasadnionemu spowolnieniu. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Rada Gminy D. wniosła o jego oddalenie, uznając że wszelkie zarzuty kierowane pod adresem organu, a związane z niewykonaniem przez obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 u.p.p.s.a, są chybione. Zdaniem Rady Gminy obowiązek przekazania do Sądu skargi z dnia 24 czerwca 2009r., odpowiedzi na skargę i akt sprawy, wypełniła działając przez Wójta Gminy. Ponadto organ zachował trzydziestodniowy termin na dokonanie tych czynności, bowiem wskazane wyżej dokumenty zostały nadane w dniu 24 czerwca 2009 r.. W związku z tym brak jest podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 u.p.p.s.a., ponieważ cel, jakiemu służy ten środek, tj. przekazanie przez organ skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, został już osiągnięty. Ponadto organ podniósł, że kwestie dotyczące reprezentacji Gminy, która posiada zdolność procesową w sprawie sądowej, w sprawach dotyczących aktów organów stanowiących, budzą liczne kontrowersje w orzecznictwie sądowym. Organ podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2008 r. (sygn. akt II OSK 294/08), w którym stwierdził, że zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) to wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz, a ta reprezentacja obejmuje także reprezentowanie gminy i jej organów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Stosownie zaś do treści § 2 art. 54 organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W myśl art. 55 § 1 powyższej ustawy w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki z w/w powołanych przepisów. Wymaga tu podkreślenia, że ze sformułowania art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - "sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny" - wynika, że wydanie orzeczenia w tym przedmiocie nie jest obligatoryjne. Kwestia ta pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego. Również do uznania sądu pozostawiono ustalenie wysokości grzywny. Oznacza to, że przy rozpoznawaniu wniosku o ukaranie grzywną sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj. jej charakter, przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił. Głównym zarzutem wniosku o wymierzenie grzywny jest udzielenie odpowiedzi na skargę przez nieuprawniony podmiot, tj. Wójta gminy D., w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy D.. W tej kwestii należy sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 j.t.), zwanej dalej "u.s.g.". I tak zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są: 1) rada gminy, 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z zastrzeżeniem art. 12 organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy (art. 15 ust. 1 u.s.g.). Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 s.g.). Art. 19 ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu - zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 u.s.g. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. W niniejszej sprawie statut Gminy D. został uchwalony przez Radę Gminy D. w dniu [...] r., uchwałą Nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy D. (Dz.U.Woj. z 2006 r. nr [...], poz. [...] j.t.), zwaną dalej "Statutem". I tak zgodnie z § 15 ust. 1 Statutu, zawartym w Części III zatytułowanej "Organizacja i tryb pracy rady", rada działa na sesjach, poprzez jej komisje oraz przez Wójta w zakresie, w jakim wykonuje on uchwały Rady. Wójt i komisje pozostają pod kontrolą Rady, której składają sprawozdania ze swojej działalności (§ 15 ust. 2). W Rozdziale IV, zatytułowanym "Przewodniczący i Wiceprzewodniczący Rady", w § 29 ust. 1 pkt 8 Statutu zapisano natomiast, że do zadań Przewodniczącego należy podpisywanie uchwał Rady. W § 100 ust. 1 Rozdziału VIII ("Uchwały i inne akty Rady") postanowiono, że uchwały Rady podpisuje Przewodniczący. Wójt zaś zgodnie z § 115 Statutu wykonuje: 1) uchwały Rady, 2) przypisane jemu zadania i kompetencje, 3) zadania powierzone, o ile ich wykonywanie - na mocy przepisów obowiązującego prawa - należy do niego, 4) inne zadania określone ustawami i niniejszym Statutem. Uwzględniając powyższe regulacje, należało stwierdzić, że ponieważ przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie wskazują organu gminy, który winien ją reprezentować w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na uchwałę rady gminy, gdy Statut Gminy nakłada określone zadania na wójta, podpisanie w okolicznościach niniejszej sprawy odpowiedzi na skargę przez Wójta Gminy D. nie było naruszeniem przepisów prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2008 r. (sygn. akt II OSK 294/08), zgodnie z którym w myśl art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym to wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz, a ta reprezentacja obejmuje także reprezentowanie gminy i jej organów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym – zdaniem Sądu - nie zaistniała przesłanka do zastosowania art. 55 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy przy tym zauważyć, że wprawdzie Rada Gminy D. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi, w której wyraziła jednoznaczne stanowisko w sprawie w dniu 29 września 2009 r., czyli po wniesieniu przez Wójta Gminy odpowiedzi na skargę, niemniej jednak stanowisko Rady w kwestii skarżonej uchwały było znane Wójtowi, bowiem w dniu 23 czerwca 2009 r. /czyli przed wniesieniem skargi do Sądu/ - Rada podjęła uchwałę Nr [...] o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w związku z zaskarżoną uchwałą. W § 2 tej uchwały zobowiązano zaś Wójta do wykonania uchwały. Ponadto upoważnienie do sporządzenia odpowiedzi na skargę i przedłożenia akt sprawy do Sądu zostało udzielone na mocy § 2 uchwały Nr XXIX/342/09 w sprawie rozpatrzenia skargi. Ponadto należy również zwrócić uwagę na fakt, że nadsyłając odpowiedź na skargę, skargę oraz akta sprawy - Wójt Gminy D. wyjaśnił, że stosowna uchwała w sprawie rozpatrzenia skargi zostanie przesłana niezwłocznie po jej podjęciu przez Radę Gminy, jak również na wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 5 stycznia 2010r., w którym Przewodniczący Rady Gminy wskazał, że nierozpatrzenie skargi było spowodowane przerwą w pracach Rady w związku z okresem wakacyjnym. Powyższe okoliczności nie pozwalają – w ocenie Sądu – na stwierdzenie, że wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny, z tej to przede wszystkim przyczyny, że nie zaistniały przesłanki do jej wymierzenia. Stąd też wniosek nie został on uwzględniony. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji.