III SA/Wr 109/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 120 ( słownie: sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu [...] funkcjonariusze celni przeprowadzili, na drodze krajowej Nr 35, kontrolę dokumentów zespołu pojazdów, składającego się z samochodu ciężarowego marki K. (Nr rej. [...]) oraz przyczepy (NR rej. [...]), o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony. Jego właścicielem był L. K., prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą "H" z siedzibą przy ul. [...] w K. G.. Pojazdem kierował C. S., który podczas kontroli nie posiadał karty opłaty drogowej (karta dobowa Nr [...] została dostarczona dopiero w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w sprawie). Zeznał on, że w przedsiębiorstwie "H." pracuje od dwóch lat, nigdy wcześniej nie zdarzyło mu się nie posiadać ważnej karty opłaty drogowej. W dniu kontroli zapomniał zabrać ją z powodu stresu związanego z chorobą syna, który znalazł się tego dnia w szpitalu. W trakcie postępowania wyjaśniającego, wszczętego przez Naczelnika Urzędu Celnego w W., L. K. złożył pisemne wyjaśnienia, w których podkreśli, że opłata uprawniająca do przejazdu po drogach krajowych została uiszczona w dniu [...] w godzinach porannych, natomiast kierowca omyłkowo pozostawił w przedsiębiorstwie kartę opłaty. Zaznaczył, że C. S. sporadycznie prowadzi pojazdy po drogach krajowych, w przypadku konieczności przejazdu tymi drogami przedsiębiorstwo na bieżąco uiszcza opłatę, natomiast brak karty opłaty w chwili kontroli wynikał z niedopatrzenia i roztargnienia kierowcy. W trakcie wyjaśnień złożonych w dniu [...] L. K potwierdził swoje wcześniejsze oświadczenie jednocześnie podkreślił, że w dniu kontroli to jest 15 stycznia 2007 r. przebywał w sanatorium w U. Ś. a przedsiębiorstwem w tym czasie zarządzał J.P., który przed wyjazdem kontrolowanego zespołu pojazdów zakupił potrzebną kartę opłaty drogowej i przekazał ją kierowcy. W powyższym stanie faktycznym Naczelnik Urzędu Celnego w W. wydał w dniu [...] decyzję Nr [...], w której wymierzył L. K. karę w wysokości 3.000,00 zł. za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Pierwszoinstancyjne orzeczenie zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora Izby Celnej we W. po rozpatrzeniu odwołania L. K. (decyzja D.I.C. z dnia [...] Nr [...]). Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie k.p.a.), art. 42 ust. 1, art. 87 ust.1, art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. nr 204 poz. 2088 ze zm.), pkt 4.1 załącznika do ww. ustawy, oraz §3 i §4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. nr 151, poz. 1089). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Dyrektor Izby Celnej we W., po skrótowym przedstawieniu podstawowych okoliczności faktycznych sprawy odniósł się do o zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ podkreślił, iż bezspornie kierowca C. S., z tytułu popełnionego wykroczenia, został już ukarany w oparciu o art. 92a ust.1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, jednak zgodnie z przepisem art. 92a ust. 3 tej ustawy " wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust.2 pkt 3, realizującego przewóz drogowy". Z tego powodu równolegle prowadzone postępowania administracyjnego w efekcie, którego wymierzono karę pieniężną L. K. było uzasadnione. Ponadto Organ I instancji podkreślił, że ustawodawca w treści przepisów ustawy o transporcie drogowym nie przewidział żadnej możliwości rozpatrywania przez organ celny stopnia "zawinienia" kierowcy a wobec obligatoryjnego wymiaru kary w przypadku naruszenia przepisów oraz sztywnego taryfikatora wysokości kar organy celne nie są władne różnicować wysokości kary. Organ zaznaczył, że sytuacja zdrowotna oraz materialna strony postępowania również nie ma żadnego wpływu na wysokość wymierzonej kary. Organ orzekający wywiódł, że wobec faktu, iż zdarzenie miało miejsce w dniu [...] stan prawy musi być oceniany według stanu prawnego obowiązującego w dniu kontroli, natomiast przywołane przez L. K. w treści odwołania przepisy, które są bardziej liberalne dla przedsiębiorcy nie mają zdaniem organu zastosowania bowiem obowiązują od dnia [...] W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. K. wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżący podkreślił, że zarówno w toku kontroli jak i w wyjaśnieniach złożonych w postępowaniu karnym kierowca potwierdził, iż został wyposażony w kartę opłaty drogowej oraz stosowną nalepkę. Zarzucił nadto, iż zgodnie z zasadą wprowadzoną w orzecznictwie ( wskazał uzasadnienia wyroków NSA : z 7 lipca 1988 r, IV SA 451/88 [88 –GAP 1988 Nr 22, str. 43], 7 września 1994 III SA 1111/93 [ONSA 1995 Nr 3 poz. 120]) z art. 6 i 138 k.p.a. organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji. Ponadto skarżący powołał się na treść wyroku NSA z dnia 24 lutego 1992 r. w którym stwierdzono, iż w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Zastosowanie nowych przepisów, które przynajmniej z założenia lepiej odzwierciedlają aktualne stosunki prawne jest w tym przypadku jak najbardziej uzasadnione. Znowelizowane przepisy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem były przepis obowiązujące uprzednio. L. K. w treści skargi wywiódł, że nieuzasadnione było stanowisko organów administracji odmawiające zastosowania art. 92 a ust 4 ustawy o transporcie drogowym, tym bardziej że obowiązywały one w dacie wydania decyzji zarówno I jak i II instancji. Skarżący powołał się na bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego uzasadniając, że wprowadzenie do ustawy o transporcie drogowym artykułu, który expressis verbis stanowi, iż postępowania nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy jednoznacznie wykażą, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, pozostaje w zgodzie z linią orzecznictwa reprezentowaną przez Trybunał. Skarżący podsumowując wywody skargi wyraźnie zaznaczył, że biorąc pod uwagę zarówno datę wydania decyzji jak i ich represyjny charakter związany z nałożeniem na przedsiębiorcę kary pieniężnej oraz orzecznictwo w tym zakresie, nieuwzględnienie przez organy administracji przywołanej regulacji tj. art. 92 a ust 4 ustawy o transporcie drogowym jest nieuzasadnione i stanowi naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik postępowania. W odpowiedzi organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zajmowane w sprawie, tym samym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez organy celne. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej we W. nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, a zarzuty ujęte w skardze zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy dał jednoznacznie wyraz zapatrywaniu, że odpowiedzialność za naruszenie wymagań przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) ma charakter obiektywny, ponieważ nie zależy od winy przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy. W tym miejscu uzasadnienia należy zwrócić uwagę na fakt, że pogląd ten do niedawna zdecydowanie dominował w orzecznictwie mimo iż, leżące u jego podstaw, obowiązujące ówcześnie uregulowania były niekiedy poddawane krytyce. Wychodzono bowiem z założenia, że regulacja jest nadmiernie dolegliwe dla podmiotów wykonujących transport drogowy, bowiem nie przysługuje im możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności nawet wtedy, gdy dołożyli należytej staranności przy wykonywaniu ustawowych wymogów (zob. np. niepublikowane wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 25 lipca 2007 r., II SA/Bk 276/2007 i z dnia 9 sierpnia 2007 r., II SA/Bk 392/07). Prawdopodobnie uwzględniając wyrażane w tym zakresie głosy krytyczne judykatury, ustawodawca dokonał stosownych zmian normatywnych, co niestety uszło uwagi organów celnych przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy W dniu [...] (zdaniem składu orzekającego Sądu, data ta ma decydujące znaczenie w niniejszej sprawie) weszła w życie ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 661). Nowela ta dokonała również (w art. 3) zmiany niektórych przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z punktu widzenia rozpoznawanej przez Sąd sprawy, najistotniejsze znaczenie miało dodanie wówczas dwóch przepisów. W pierwszym – chodzi o nowy ust. 4 w art. 92a – prawodawca przesądził, iż "Postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia." Z kolei wedle drugiego ze wspomnianych przepisów (nowego ust. 7 w art. 93 ustawy o transporcie drogowym): "Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej(...)". W świetle obu cytowanych przepisów nie może być już mowy o konstruowaniu odpowiedzialności podmiotów wykonujących przewozy, niejako za sam skutek (a więc na zasadzie ryzyka), to znaczy w każdym przypadku ujawnienia naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przeciwnie, zwroty: "podmiot (...) nie miał wpływu na powstanie naruszenia" oraz "podmiot (...) nie mógł przewidzieć" nawiązują – niewątpliwie, choć pośrednio – do ocen dokonywanych z punktu widzenia staranności, jakiej można wymagać od potencjalnego zobowiązanego, w celu niedopuszczenia do powstania naruszeń, które podlegałyby penalizacji. Staranność jest zaś miernikiem subiektywnego elementu zawinienia. Godzi się także zwrócić uwagę, że przedstawione rozwiązania prawne weszły w życie z dniem ich ogłoszenia (art. 6 noweli z dnia 26 kwietnia 2007 r.), co miało miejsce w dniu 20 czerwca 2007 r. Obowiązywały one zatem już w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji (....) oraz , co jest oczywiste w dacie wydania decyzji przez Dyrektora Izby Celnej we W. w dniu [...] Wymóg zastosowania znowelizowanych przepisów dotyczy także niniejszego przypadku, mimo że zdarzenie podlegające penalizacji (...) miało miejsce przed opisaną nowelizacją, bowiem sprawa była rozstrzygana już po zmianie przepisów. Powyższe wynika z konieczności respektowania dwóch zasad intertemporalnych: 1) zasady bezpośredniego stosowania nowej ustawy, jeżeli nowela, jak w tym wypadku, nie wprowadza odmiennych rozwiązań (np. w postaci tzw. vacatio legis lub przepisu przewidującego wprost zastosowanie dawnych rozwiązań normatywnych do spraw już wszczętych, lecz jeszcze nie zakończonych wydaniem decyzji ostatecznych); 2) zasady stosowania ustawy korzystniejszej (względniejszej) dla sprawcy. Przedstawiona argumentacja składu orzekającego znajduje dodatkowe wsparcie w niektórych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego oraz w judykatach sądowoadministracyjnych, jakie zapadły już w podobnych sprawach. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że "w razie wątpliwości, stosowanie ustawy nowej tłumaczy się domniemaniem, iż ustawa nowa jest (a przynajmniej powinna być) odzwierciedleniem aktualnych stosunków prawnych, ponadto jest wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza" (sprawa W. 4/93, OTK 1993, cz. II, s. 443 i n.; zob. też wyroki TK opublikowane w: OTK 1992 r., cz. I, s. 93 i n. oraz w OTK 1993, cz. I, s. 73 i 74). Godzi się zauważyć, że stanowisko zajęte przez tutejszy Sąd w rozpoznawanej sprawie wpisuje się w linię orzeczniczą podobnych spraw, którą można już uznać za ustaloną zob.wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2007 r., II SA/Bk 641/07; WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r., III SA/Wa 1880/07; WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r., VI SA/Wa 2259/07; WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r., VI SA/Wa 331/08 i WSA w Lublinie III SA/Lu 593/07). Odnosząc dotychczasowe wywody do konkretów rozpoznawanego przypadku trzeba przypomnieć, że strona skarżąca, w toku całego postępowania wyjaśniającego (także w odwołaniu i w skardze do WSA) konsekwentnie twierdziła, że nie ponosi winy w stwierdzonych naruszeniach przepisów ustawy o transporcie drogowym. Nie bez znaczenia dla rozstrzyganej sprawy, w świetle nowej regulacji prawnej, jest fakt, że wyjaśnienia strony znajdują potwierdzenie w oświadczeniu kierowcy C. S. złożonych do protokołu w dniu kontroli, który podpisał bez zastrzeżeń. Rozważenia wymaga bowiem, czy jeżeli kierowca weźmie na siebie odpowiedzialność za naruszenia np. brak karty opłaty drogowej, to czy przy braku innych dowodów można w ogóle prowadzić postępowanie przeciwko przedsiębiorcy. Organy Celne obu instancji powinny były dokonać oceny sprawy także przez pryzmat nowych rozwiązań przyjętych w art. 92a ust. 4 i w art. 93 ust. 7 ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. organ miał obowiązek wzięcia pod uwagę wskazanych wyżej przepisów obowiązujących w dacie orzekania, czego nie uczynił. Nie można również wykluczyć potrzeby dokonania w tym zakresie dodatkowych ustaleń, które w tej konkretnej sprawie potwierdzałyby (lub wykluczały) istnienie okoliczności, o których mowa w obu przepisach. Brak dokonania takiej oceny stanowi naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza zaś art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. To z kolei uniemożliwia sądową ocenę prawidłowości ustalenia wszystkich elementów stanu faktycznego, koniecznych do podjęcia przez organ odwoławczy niewadliwego rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA z dnia 8 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 531/08, niepubl.) W konsekwencji trzeba przyjąć, że doszło do naruszenia reguł postępowania, które z oczywistych powodów mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia decyzji Dyrektora Izby Celnej, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. (pkt I wyroku). O kosztach (pkt II) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Orzeczenie pomieszczone w pkt. III wynika z konieczności zastosowania w sprawie art. 152 tej samej ustawy, przy czym wstrzymanie wykonalności drugoinstancyjnej decyzji dotyczy jedynie okresu nieprawomocności niniejszego rozstrzygnięcia Sądu.