III SA/Wr 143/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, , Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi L. W. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2024 r. nr R-I-5380W-809/23/AG w przedmiocie odmowy usunięcia punktów z ewidencji kierujących pojazdami naruszających przepisy ruchu drogowego oddala skargę w całości. Do wyroku zgłoszono zdanie odrębne. Przedmiotem skargi L. W. (dalej: strona, skarżący) jest czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu (dalej: organ) z dnia 30 stycznia 2024 r. (nr R-I-5380W-809/23/AG; DK-48406/24) w przedmiocie odmowy usunięcia punktów z ewidencji kierujących pojazdami naruszających przepisy ruchu drogowego. Z akt sprawy wynika, że skarżący – działający przez profesjonalnego pełnomocnika – zwrócił się do organu w piśmie z dnia 11 stycznia 2024 r. na podstawie art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1123 z późn. zm., dalej: ustawa nowelizująca z 2023 r.) w zw. z art. 17 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2328 z późn. zm., dalej: ustawa nowelizująca z 2021 r.) oraz § 6 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 września 2023 r. w sprawie ewidencji kierujących pojazdami naruszających przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 1897, dalej: rozporządzenie w sprawie ewidencji) o usunięcie z ewidencji kierujących pojazdami naruszających przepisy ruchu drogowego wpisu ostatecznego 15 punktów karnych wpisanych na podstawie mandatu karnego: seria i numer [...], wystawionego na rzecz skarżącego w dniu 15 listopada 2022 r. (data wystawienia mandatu), a opłaconego w pełnej wysokości 2 500 zł w dniu 22 listopada 2022 r. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu czynnością uzewnętrznioną w piśmie z dnia 30 stycznia 2024 r. organ poinformował o braku podstaw prawnych do zmniejszenia ogólnej liczby przypisanych punktów, a tym samym do anulowania wniosków o skierowanie skarżącego na badanie psychologiczne oraz kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Po dokonaniu ponownego sprawdzenia i szczegółowej weryfikacji zapisów odnotowanych w prowadzonej na mocy art. 17 ustawa nowelizującej z 2021 r. ewidencji, organ stwierdził, że w okresie od 15 listopada 2022 r. do 27 marca 2023 r. skarżący dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego, a ogólna suma punktów przypisanych tytułem sprawstwa poszczególnych czynów wyniosła 26. W jednym przypadku określoną przez prawodawcę liczbę punktów przypisano w ewidencji na podstawie nałożonego na skarżącego mandatu karnego, w drugim natomiast na podstawie prawomocnego wyroku sądu. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji komendant wojewódzki Policji występuje z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia przez osobę 24 punktów przewidzianych za naruszenia, a wniosek ten sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych, organ stwierdził, że nie występują przesłanki do anulowania punktów przypisanych za czyny podlegające rejestracji, a tym samym nie występując podstawy do wycofania sporządzonych wniosków. Organ, powołując się na § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia w sprawie ewidencji, wskazał także, że organ prowadzący ewidencję usunie z niej punkty przypisane na podstawie wpisu ostatecznego w przypadku otrzymania informacji o pozytywnym wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, o którym mowa w art. 18 pkt 1 ustawy nowelizującej z 2021 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą czynność organu, skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 8 pkt 2 ustawy nowelizującej z 2023 r. w zw. z art. 17 ust. 2 i 3 ustawy nowelizującej z 2021 r. oraz § 6 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji poprzez ich niezastosowanie i nie usunięcie z dniem 23 listopada 2023 r. z ewidencji kierujących pojazdami naruszających przepisy ruchu drogowego wpisu ostatecznego 15 punktów wpisanych na podstawie mandatu karnego: seria i numer [...], wystawionego na rzecz skarżącego w dniu 15 listopada 2022 r. (data wystawienia mandatu), a opłaconego w pełnej wysokości 2 500 zł w dniu 22 listopada 2022 r. W konsekwencji skarżący wniósł o orzeczenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji obowiązku usunięcia z dniem 23 listopada 2023 r. z ewidencji kierujących pojazdami naruszających przepisy ruchu drogowego wpisu ostatecznego 15 punktów wpisanych na podstawie opisanego mandatu karnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według zaś art. 146 § 1 tej ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Przed przejściem do oceny zasadności skargi złożonej w niniejszym postępowaniu wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie się przyjmuje, iż pismo właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, będące odpowiedzią na wniosek o skorygowanie wpisu punktów karnych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt.4 p.p.s.a., podlegającą kognicji sądu administracyjnego. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1968/14 oraz z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1413/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2114/13 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym kierowca zainteresowany wykreśleniem punktów karnych z ewidencji może zatem zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie w zależności od tego, czy i jakie organ ten zajmie stanowisko, skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że w przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do ewidencji. Zagadnienie to nie może być rozpatrywane ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest przesłanką rozstrzygnięcia (np. w sprawie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji), ani też w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2373/19). Wobec spełnienia wymogów formalnych skargi, zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia pozostało ustalenie, czy organ zasadnie odmówił skarżącemu usunięcia z ewidencji punktów karnych za wykroczenie drogowe popełnione przez niego w dniu 15 listopada 2022 r. Na dzień popełnienia przez skarżącego wskazanego naruszenia, a także pozostałych naruszeń powodujących przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów karnych, obowiązywał art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2021 r., stanowiący, że do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14 [tj. ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 957 z późn. zm.], Policja prowadzi ewidencję kierujących pojazdami silnikowymi, motorowerami oraz tramwajami naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu popełnionemu przez osobę uprawnioną do kierowania pojazdem silnikowym, motorowerem lub tramwajem przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 1 do 15 i wpisuje się ją do tej ewidencji. W myśl ust. 2, punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od daty uprawomocnienia się rozstrzygnięcia wydanego w sprawie o naruszenie. Jeżeli w sprawie o naruszenie, o którym mowa w ust. 1, nałożono grzywnę w drodze mandatu karnego stanowiącą dochód budżetu państwa lub gdy grzywnę nałożył w drodze mandatu karnego organ Inspekcji Transportu Drogowego, punkty przypisane temu naruszeniu usuwa się z ewidencji po upływie 1 roku od daty uiszczenia grzywny za naruszenie (ust. 3). Na podstawie art. 17 ust. 7 ustawy nowelizującej z 2021 r., mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami silnikowymi oraz motorowerami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, cytowanym na wstępie rozporządzeniem w sprawie ewidencji, określił m.in. warunki i sposób prowadzenia ewidencji kierujących pojazdami silnikowymi oraz motorowerami naruszających przepisy ruchu drogowego, sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego popełnionemu przez osobę uprawnioną do kierowania pojazdem silnikowym lub motorowerem. W akcie tym określa się w szczególności, że ewidencja jest prowadzona w formie elektronicznej w systemach teleinformatycznych Policji - § 2 ust. 1, w ewidencji gromadzi się informacje dotyczące naruszeń przepisów ruchu drogowego ujawnionych lub stwierdzonych przez: 1) Policję (...) - ust. 2, ewidencję prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania kierującego wpisanego do ewidencji (...) - ust. 3. Zgodnie z § 4 ust. 1 w ewidencji dokonuje się wpisu ostatecznego lub wpisu tymczasowego z tym, że wpisu ostatecznego dokonuje się, jeżeli naruszenie stwierdzone zostało prawomocnym rozstrzygnięciem sądu, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym (§ 4 ust. 2). Stosownie zaś do § 6 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, a w szczególności pkt 2 lit. a i pkt 5, organ prowadzący ewidencję usuwa z niej punkty przypisane na podstawie wpisu ostatecznego: w przypadku otrzymania informacji o pozytywnym wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, o którym mowa w art. 18 pkt 1 ustawy nowelizującej z 2021 r. (pkt 2 lit. a) lub jeżeli od daty uprawomocnienia się rozstrzygnięcia wydanego w sprawie o naruszenie upłynął 1 rok (pkt 5). W rezultacie, w niniejszej sprawie, materialnoprawną podstawę zakwestionowanej czynności organu stanowiły przepisy ustawy nowelizującej z 2021 r. oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji, biorąc pod uwagę, że do daty podjęcia przez organ zaskarżonej czynności nie doszło do wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Jak wynika z pisma organu z dnia 30 stycznia 2024 r., odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych, skarżący w okresie od 15 listopada 2022 r. do 27 marca 2023 r. popełnił dwa wykroczenia w ruchu drogowym, za które liczba przypisanych punktów ostatecznych wyniosła odpowiednio 11 oraz 15. Zatem łączna suma punktów przekroczyła liczbę 24. Z tego też powodu, organ, w dniu 31 sierpnia 2023 r., wystąpił do Starosty S. z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy nowelizującej z 2021 r. W analizowanej sprawie, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że skoro podstawą skierowania przez organ wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego było przekroczenie przez niego 24 punktów przypisanych za naruszenia popełnione w okresie od 15 listopada 2022 r. do 27 marca 2023 r., usunięcie punktów przypisanych na podstawie wpisów ostatecznych w podanym okresie może nastąpić jedynie na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji, a mianowicie w przypadku otrzymania przez organ informacji o pozytywnym wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, o którym mowa w art. 18 pkt 1 ustawy nowelizującej z 2021 r. Należało zatem przyjąć, że wynikająca z § 6 ust. 1 pkt 5 cytowanego rozporządzenia podstawa wniosku o usunięciu punktów, na którą powołał się skarżący w skierowanym do organu wystąpieniu, zgodna zresztą z zasadą ogólna wynikającą z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej z 2021 r., doznała w tym przypadku ograniczenia. Specyfika podstaw usunięcia wpisów ostatecznych, wynikająca z regulacji zawartej w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji, prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że choć zawiera katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), to jednak nie jest wystarczające – jak stara się wywodzić skarżący – spełnienie którejkolwiek z przesłanek, aby organ zobowiązany był do usunięcia wpisu. Organ nie może bowiem w oderwaniu od podstawy dokonania wpisu oraz skutków materialnoprawnych, jakie on wywołał, rozpatrywać wniosku o jego usunięcie. Sąd, analizując dopuszczalność modyfikacji ustawowych zasad usuwania wpisów ostatecznych z ewidencji kierujących pojazdami naruszających przepisy ruchu drogowego, miał na względzie, że dokonując wykładni art. 17 ust. 7 ustawy nowelizującej z 2021 r. przy ustalaniu zakresu zawartej w nim delegacji, poza wykładnią językową nie można bowiem pominąć zawartej w tym przepisie wskazówki funkcjonalno - celowościowej, związanej z "dyscyplinowaniem i wdrażaniem kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego". Powyższy przepis wyraźnie stanowi, że rozporządzenie ma m.in. określać warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb postępowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Niewątpliwie kwestia dokonywania wpisów i ich usuwania mieści się w pojęciu sposobu prowadzenia ewidencji. Takie stanowisko wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych sformułowanego na gruncie analogicznej do treści art. 17 ust. 7 ustawy nowelizującej z 2021 r. delegacji zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej jako: p.r.d.), które Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela i traktuje jako własne. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie badał także zgodność zawartej w tym przepisie delegacji z wymogami określonymi w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, wskazując, że wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze realizują wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 p.r.d. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2673/19; z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2420/15). Przechodząc już wprost do analizy treści art. 17 ust. 7 ustawy nowelizującej z 2021 r., należy wyjaśnić, że wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze określają konkretny zakres wyłączeń ogólnej zasady usuwania punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisanych do ewidencji, stanowiąc w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji, że usunięcie punktów przypisanych na podstawie wpisów ostatecznych może nastąpić w przypadku otrzymania przez organ informacji o pozytywnym wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, o którym mowa w art. 18 pkt 1 powołanej ustawy. Przekroczenie 24 punktów przypisanych za naruszenia aktualizuje obowiązek komendanta wojewódzkie Policji do wystąpienia do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji. Tego rodzaju wystąpienie organu stanowi z kolei – w myśl art. 18 pkt 1 ustawy nowelizującej z 2021 r. – podstawę do wydania przez starostę decyzji o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Przepisy wykonawcze, zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 17 ust. 7 ustawy nowelizującej z 2021 r., mają służyć dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Zdaniem Sądu, jej realizacji w pełni służy przyjęta w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji norma umożliwiająca usunięcie punktów przypisanych na podstawie wpisu ostatecznego jedynie w przypadku otrzymania informacji o pozytywnym wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, o ile – co zostało już nakreślone – usunięte mają być te wpisy, których suma w danym okresie spowodowała przekroczenie dopuszczalnego limitu punktów. Za taką interpretacją przemawia także przyjęta w art. 18 pkt 3 ustawy nowelizującej z 2021 r. sankcja w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w pkt 1 tego artykułu. W takim bowiem przypadku starosta cofa uprawnienia do kierowania pojazdami. Utrzymanie więc w ewidencji liczby punktów przypisanych za popełnione naruszenia do czasu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji ze skutkiem pozytywnym nie sposób uznać za działanie nadmierne w stosunku do chronionego dobra, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. W żaden także sposób nie godzi w dobra kierowcy, albowiem jest on zobowiązany poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, natomiast przyjęcie nawet, że przypisane punkty zostaną usunięte jeszcze przed wydaniem przez właściwego starostę decyzji o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji, nie czyni wniosku komendanta wojewódzkiego Policji bezprzedmiotowym. Bez znaczenia pozostaje bowiem kwestia, czy w dniu orzekania przez starostę wpisy, stanowiące podstawę sporządzenia wniosku przez wojewódzkiego komendanta Policji, pozostają nadal w ewidencji Policji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II GSK 690/21). Tym samym, skoro kierowca wielokrotnie naruszający przepisy ruchu drogowego, poddawany jest określonym procedurom weryfikacyjnym tak w zakresie praktycznych umiejętności prowadzenia pojazdów, jak też posiadanych ku temu predyspozycji psychologicznych, natomiast w razie negatywnej weryfikacji ww. procedury eliminowany jest z grona uprawnionych do kierowania pojazdami, wprowadzenie ograniczenia możliwości usunięcia punktów przypisanych na podstawie wpisów ostatecznych miało więc właściwą podstawę w delegacji określonej w art. 17 ust. 7 ustawy nowelizującej z 2021 r. – tak co do zakresu, jak i celu (wytycznych). Poczyniona wyżej wykładnia ma także swoje historyczne podstawy. Obowiązujący do dnia 17 września 2022 r. art. 130 ust. 2 p.r.d. stanowił, że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów. Tożsamy zapis zawierał § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488). Choć aktualnie obowiązujące przepisy nie są w sposób tożsamy sformułowane, nie zmienia to – zdaniem Sądu – sposobu ich interpretacji wobec wyżej przytoczonej argumentacji. Należało zatem przyjąć, że brak było podstaw do usunięcia z ewidencji punktów przypisanych za wykroczenie drogowe popełnione przez skarżącego w dniu 15 listopada 2022 r. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.