III SA/Wr 1522/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, (sprawozdawca), , Protokolant: sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi G. F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji o przyznaniu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...].10.2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego (OR) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W., na podstawie: - art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), - art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.), - art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania orzekł o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...].06.2016 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. dla pana G. F. (dalej strona, skarżący) i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...].06.2015 r. skarżący złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w J. wniosek o przyznanie płatności na rok 2015. Zadeklarował 11 działek rolnych, zgłoszonych do płatności z tytułu ONW o łącznej powierzchni 18,06 ha. Do wniosku dołączył oznaczone i podpisane załączniki graficzne. W dniu [...].02.2016 r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję o przyznaniu płatność ONW w strefie ze specyficznymi utrudnieniami w wysokości 4 276,80 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 327,36 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Od decyzji tej rolnik złożył odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego, który decyzją z dnia [...].05.2016 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podając powody uchylenia decyzji, organ odwoławczy wskazał na uchybienia postępowania pierwszoinstancyjnego, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w zakresie powierzchni kwalifikujących się do płatności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego w dniu [...].06.2016 r. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności ONW w obszarze ze specyficznymi utrudnieniami w wysokości 4 630,56 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ orzekający w pierwszej instancji podał, iż w wyniku ponownej kontroli administracyjnej zmniejszono powierzchnię deklarowaną w granicach działek rolnych: -A (położona w obszarze działki ewidencyjnej nr [...]) - pow. deklarowana 2,08 ha, pow. stwierdzona 1,73 ha, - C (położona w obszarze działki ewidencyjnej nr [...]) - pow. deklarowana 10,05 ha, pow. stwierdzona 9,89 ha, -H (położona w obszarze działki ewidencyjnej nr [...]) - pow. deklarowana 0,70 ha, pow. stwierdzona 0,69 ha. Łącznie powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności ONW w strefie ze specyficznymi utrudnieniami wynosiła 18,06 ha, a powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wyniosła 17,54 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Organ I instancji konieczność redukcji powierzchni kwalifikujących się do płatności uzasadnił wymogami przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (Dz. U., poz. 364), zgodnie z którym płatność ONW przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48), określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Od decyzji skarżący w dniu [...].07.2016 r. wniósł odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji lub, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym działek rolnych A, C, i H, o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił organowi orzekającemu w I instancji nieprzestrzeganie zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. W konsekwencji, zdaniem strony, organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie powierzchni kwalifikujących się do płatności w granicach działek rolnych A, C i H, co prowadziło do nieuprawnionego zmniejszenia płatności do wymienionych działek. Strona podniosła także, iż nie zapewniono jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w k.p.a. Rozpoznając odwołanie, organ odwoławczy w uzasadnieniu zważył, że stan prawny w sprawie kształtuje się następująco: Tryb i warunki przyznawania płatności ONW uregulowano w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364),w dalszej części uzasadnienia zwanym rozporządzeniem, ONW, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. la ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.173) zwanej dalej ustawą PROW. Stosownie do treści art. 21 ust. 1-3 powołanej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013"; 2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. 2. Płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych: 1) na których jest: a ) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną"; b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013; 2) położonych na obszarach ONW. 3. Płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w ust. 2, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika realizującego w 2014 r. 5-letnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329) (w brzmieniu z dnia 15 marca 2010 r., Dz. U. Nr 39, poz. 219), zwane dalej "5-letnim zobowiązaniem", do powierzchni użytków rolnych objętej tym zobowiązaniem, wynoszącej nie więcej niż 300 ha. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia ONW wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 67 ust. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1) (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.) każde z państw członkowskich ustanawia i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli ("system zintegrowany"), który stosuje się do określonych systemów wsparcia m.in. do płatności z tytułu obszarów o ograniczeniach naturalnych. System ten zawiera następujące elementy: a) skomputeryzowaną bazę danych; b) system identyfikacji działek rolnych; c) system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności; d) wnioski o przyznanie pomocy oraz wnioski o płatność; e) zintegrowany system kontroli; f) jednolity system rejestrowania tożsamości każdego beneficjenta. Jak stanowi art. 70 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r. Państwa członkowskie zapewniają, aby system identyfikacji działek rolnych zawierał warstwę referencyjną umożliwiającą uwzględnienie obszarów proekologicznych. Ta warstwa referencyjna obejmuje w szczególności stosowne zobowiązania szczególne lub systemy certyfikacji środowiskowej, o których mowa w art. 43 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, praktykom równoważne praktykom określonym w art. 46 tego rozporządzenia najpóźniej przed udostępnieniem w odniesieniu do roku składania wniosków 2018 formularzy wniosków, o których mowa w art. 72 niniejszego rozporządzenia, dotyczących płatności za praktyki rolnicze korzystne dla klimatu i środowiska, o których mowa w art. 43-46 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (ust.2). Dalej uzasadniając merytoryczne rozstrzygnięcie Dyrektor ARiMR zważył, że przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest powtórne rozpatrzenie sprawy z wniosku skarżącego o przyznanie płatności ONW na rok 2015, zakończonej w I instancji decyzją z dnia [...]..06.2016 r. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną, a zatem ciąży na nim obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że organ ten nie jest związany ani ustaleniami organu, który wydał zaskarżoną decyzję, ani żądaniami strony zawartymi w odwołaniu. Tym niemniej, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, także wtedy gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie organu odwoławczego odwołanie zasługuje na uwzględnienie w kierunku uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dyrektor stwierdził, iż z uwagi na argumentację strony zawartą w odwołaniu konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kierownika Biura Powiatowego, zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, obligującego organ do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zw. art. 7, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przechodząc do podniesionej w piśmie odwoławczym strony kwestii dotyczącej nieprawidłowego wyznaczenia przez organ I instancji powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), Dyrektor wyjaśnił, iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zgodnie z powołanym wyżej art. 67 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi zintegrowany system administrowania i kontroli zwany "system zintegrowanym" obejmujący między innymi system identyfikacji działek rolnych, który w myśl art. 70 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Przy użyciu wskazanych wyżej narzędzi informatycznych przeprowadzane są kontrole administracyjne wniosków o płatność, mające na celu wykrycie nieprawidłowości dotyczących m.in. różnicy między działkami rolnymi zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku, a działkami odniesienia zawartymi w systemie identyfikacji działek rolnych. W Polsce podstawą do budowy systemu LPIS, oprócz wymienionych w opisie stanu prawnego regulacji unijnych, jest wspomniana już ustawa z 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 807 ze zm.). Akty prawa wspólnotowego i krajowego nakładają więc na państwa członkowskie obowiązek prowadzenia oraz aktualizacji referencyjnych baz danych LPIS/GIS dla zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK). System Identyfikacji Działek Rolnych (ang. Land Parcel Identification System - LPIS) to system pozwalający na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontroli w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. Podstawą działania systemu LPIS jest baza danych działek referencyjnych (działek odniesienia), umożliwiających lokalizację działek rolnych zgłaszanych przez rolników do systemu płatności. System LPIS jest, zgodnie z art. 68 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 komponentem zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, natomiast konieczność jego budowy z wykorzystaniem technologii geograficznych systemów informacyjnych, wynika z art. 70 w/wym. rozporządzenia. Tym samym system LPIS/GIS stanowi w ARiMR jedną centralną bazę danych, zasilaną jw. z kilku źródeł danych, przez co granice i powierzchnie działek ewidencyjnych (referencyjnych) stanowią uniwersalną bazę do wyliczenia powierzchni odniesienia w LPIS dla różnych schematów pomocowych. Baza ta stanowi jedno z głównych narzędzi, jakimi organy Agencji winny się posługiwać w trakcie przeprowadzania kontroli administracyjnych wniosków zgodnie z art. 71 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, które mają na celu weryfikację zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi przez producentów rolnych we wniosku a m.in. powierzchniami działek zawartych w referencyjnym systemie LPIS, to na podstawie tych ostatnich, jako spełniających wymogi unijne i krajowe, należy kwalifikować powierzchnie do uzyskania płatności. Tym samym w przypadku stwierdzenia, iż powierzchnia zgłaszana do płatności przez wnioskodawcę jest większa niż wynika to z danych LPIS, redukuje się ją o rozpoznane powierzchnie nieuprawnione, a dopłaty są naliczane do właściwej powierzchni. Efekt takiego wnioskowania znajduje potwierdzenie bezpośrednio w art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., zgodnie z którym kwota pomocy musi zostać ograniczona do powierzchni stwierdzonej na podstawie danych ustalonych dla działki referencyjnej w systemie LPIS. Dyrektor stwierdził, że po dokonaniu powtórnej weryfikacji niniejszej sprawy, polegającej w głównej mierze na wnikliwiej analizie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) przyjętej przez organ I instancji dla działek rolnych, iż w celu weryfikacji prawidłowości ustalenia powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru PEG dla działek ewidencyjnych oznaczonych geodezyjnie numerami [...].,[...].,[...]., położonych w obrębie B., w gminie M., zasadne jest przeprowadzenie wizytacji terenowej. Wyniki z tej kontroli, utrwalone w postaci protokołu, w sposób zasadniczy mogą wpłynąć na treść podejmowanego przez Kierownika Biura Powiatowego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, wydanie w rozpatrywanej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest konieczne, bowiem poddanie ocenie, tylko w postępowaniu odwoławczym, raportu z kontroli, który stanowi zasadniczy dowód w sprawie, doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z ogólną zasadą prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zatem organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa. Dochodzenie do ustalenia prawdy obiektywnej powinno odbywać się według reguł postępowania dowodowego określonych w przepisach k.p.a. (rozdział 4). Zasada ta została ograniczona w art.21 ust.1-3 ustawy PROW do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jednakże odbywać się to powinno zgodnie z art. 80 k.p.a., wprowadzającym zasadę swobodnej oceny dowodów, który stanowi, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z uwagi na istotę zasady dwuinstancyjności, która polega na dwukrotnej ocenie dowodów, analizie w sposób rzeczowy wszelkich argumentów i opinii celem wydania rozstrzygnięcia, które będzie odpowiadało prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony, decyzję wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...]..06.2016 roku w sprawie przyznania płatności na rok 2015 dla skarżącego należało uchylić w całości, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Według organu odwoławczego podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji powinien zweryfikować powierzchnie PEG w granicach działek rolnych A, C i H, uwzględniając przy tym wyniki wizytacji terenowej przeprowadzonej w obszarze wymienionych działek. Dokonane w trakcie postępowania ustalenia stanu faktycznego winny zostać szczegółowo przedstawione przez organ w uzasadnieniu decyzji w taki sposób, aby wytłumaczyć stronie zasadność przesłanek podejmowanego rozstrzygnięcia. Natomiast, w świetle zarzutów strony dotyczących naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Kierownik Biura Powiatowego powinien zwrócić uwagę na przestrzeganie zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności na zapewnienie stronie, stosownie do art. 10 k.p.a., możliwości udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji na umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...]. października 2016 r. o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...].06.2016 r. w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2015 wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. Naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy: - naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez sporządzenie nieadekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz nie ustosunkowanie się w decyzji do rzeczywistej treści wszystkich twierdzeń strony postępowania odwoławczego, - naruszenie zasady praworządności tj. art. 6 kpa poprzez m.in. brak odpowiedniej wykładni przepisów prawa oraz wadliwe ich zastosowania bądź brak zastosowania, - naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu tj. art. 10 § 1 kpa poprzez pozbawienie strony uprawnień procesowych w prowadzonym postępowaniu odwoławczym oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów w sprawie, - naruszenie zasady informowania stron postępowania tj. art. 9 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy tj. art. 8 kpa poprzez niewyjaśnienie w sposób zrozumiały dla stron przyczyn wydania decyzji o uchyleniu w całości decyzji nr [...]. z dnia [...]..06.2016 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, - naruszenie art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię i w konsekwencji - niezasadnie przyjęcie, iż uchylenie decyzji administracyjnej (i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia) przez organ odwoławczy również w zakresie tej części rozstrzygnięcia decyzji, co do którego strona nie złożyła odwołania nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) oraz weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta w tej części z ochrony trwałości, - naruszenie art. 7 kpa z związku z art. 77 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - naruszenie art. 75 § 1 kpa poprzez przyznanie protokołowi z kontroli na miejscu najwyższej mocy dowodowej oraz dopuszczenie dowodu z dokonanych ustaleń inspekcji terenowej w zakresie niedotyczącym zobowiązania ONW, - naruszenie art. 76 kpa poprzez uznanie wadliwego raportu z kontroli za posiadającego moc dokumentu urzędowego, - naruszenie art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego tj. błędną ocenę materiału dowodowego i uwzględnienie przy wydawaniu decyzji ustaleń z przeprowadzonej wadliwie inspekcji terenowej i raportu z kontroli sporządzonego w sposób nieprawidłowy oraz zawierającego wady prawne a także poprzez brak wzięcia przez organ II instancji przy rozstrzyganiu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego dla uznania danej okoliczności za udowodnioną na skutek pominięcia zastrzeżeń rolnika do raportu z kontroli, - art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do wydanie decyzji o której mowa w art. 138 § 2 kpa i wadliwe uznanie, że organ odwoławczy nie jest instancją merytoryczną - błąd w ustaleniach faktycznych polegających na bezkrytycznym przyjęciu przez organ, że ustalenia w protokole z kontroli na miejscu w dniu [...]..09.2016 r. są zgodne ze stanem rzeczywistym i tylko wskazany w nim obszar w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...].,[...]. i [...] spełnia kryteria kwalifikowalności do przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015. II. Naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, a co miało wpływ na wynik sprawy: - naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 m.in. poprzez naruszenie zasady praworządności (z punktu widzenia formalnej koncepcji praworządności jak i materialnej) w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy rolnikowi przez organ przed którym toczyło się postępowanie oraz poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także poprzez nie zapewnienie stronie - pomimo jej żądania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, - naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349) poprzez brak zastosowania i uznanie, że art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 stanowił delegację do wydania Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, - naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez objęcie sprawdzenia zgodności z kryteriami kwalifikowalności wniosku o przyznanie płatności złożonego w dniu [...]..06.2015 r. wyłącznie w drodze kontroli administracyjnej, a przez to nie przeprowadzenie przez państwo członkowskie kontroli na miejscu w zakresie weryfikacji zobowiązania ONW w odniesieniu do dziatek rolnych: [...].,[...]. i [...]., - naruszenie § 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w powiązaniu z § 2 ust. 1-5 Rozporządzenia poprzez nieprzyznanie płatności ONW do powierzchni stanowiącej strefę ze specyficznymi utrudnieniami kwalifikowaną do płatności, - naruszenie § 2 ust. 4-5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020" (Dz.U. z 2015 r., poz. 364) w powiązaniu z postanowieniami Rozporządzenia Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. (...) poprzez brak wskazania czy dokonane przez organ ustalenia w zakresie działek rolnych: [...].,[...]. i [...]. dotyczą elementów krajobrazu o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz jaki jest stopień zagęszczenia występujących drzew na zakwestionowanych przez organ działkach rolnych, - naruszenie art. 5 Rozporządzenia Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez określenie w sposób niewłaściwy (zaniżone powierzchnie) kwalifikowalnego obszaru działek ewidencyjnych nr [...].,[...]. i [...].do płatności ONW, - naruszenie art. 6 Rozporządzenia Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez brak dokonania lub przeprowadzenie w sposób wadliwy corocznej oceny jakości systemu identyfikacji działek rolnych do celów systemu płatności podstawowej oraz systemu jednolitej płatności obszarowej, o których mowa w tytule III rozdział 1 rozporządzenia (UE) Nr 1307/2013, a przez to niepoprawne ujęcie ilościowe maksymalnego kwalifikowalnego obszaru dla działek ewidencyjnych [...].,[...]. i [...]. oraz brak podjęcia przez państwo członkowskie działań naprawczych (utrzymywanie w systemie zaniżonych powierzchni PEG - niezgodnych ze stanem faktycznym), - naruszenie art. 49 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez oparcie rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania ONW na podstawie ustaleń raportu z kontroli w zakresie weryfikacji powierzchni PEG, który nadto nie spełnia wymagań prawnych i nie zawiera informacji określonych przepisami prawa, - naruszenie art. 32 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez utrwalenie wyników przeprowadzonej kontroli gospodarstwie rolnika w raporcie kontroli niespełniającym formalnych warunków. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodu z zastrzeżeń rolnika z dnia [...]. listopada 2016 r. do ustaleń zawartych w doręczonym w dniu [...]..10.2016 r. "protokole z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG", nadto w ocenie strony skarżącej, z uwagi na dotychczasowe podejście organów administracyjnych do sprawy skarżącego dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ (art. 153 p.p.s.a.). W szerokim uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż przebieg toczących się postępowań administracyjnych zarówno przed organem I i II instancji w sprawie przyznania rolnikowi płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015 opisany został szczegółowo we wniesionym dnia [...].07.2016 r. przezeń odwołaniu. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania (począwszy od złożenia przez rolnika w dniu [...] czerwca 2015 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. wniosku o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW), pominął jednakże twierdzenia strony i nie odniósł się do podniesionych przez nią zarzutów w złożonym piśmie odwoławczym. Zaniechanie rozpatrzenia przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów odwołania stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i celu postępowania odwoławczego (wyrok NSA z dnia 13.03.2012 r., sygn. akt IOSK404/11). Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.02.2013 r. IV SA/Po 1039/12). Najobszerniejszą zaś część uzasadnienia w zaskarżonej rozstrzygnięciu organ II instancji poświęcił przytoczeniu przepisów rozporządzenia Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania po mocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020" (Dz.U. z 2015 r., poz. 364), który określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 i wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349), nie zaś - jak wskazuje organ odwoławczy - art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (uprzednio ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Dz.U. z 2007 r. nr 64 poz. 427). W postępowaniu przed organami administracyjnymi rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych zapadają na podstawie aktualnego w chwili wydawania decyzji stanu prawnego. Organ ma obowiązek stosowania tych wszystkich przepisów prawnych, które zostały opublikowane do daty wydania decyzji, a jeżeli pominie zmiany tych przepisów czy ich uchylenie, to decyzja jest już dotknięta wadą (J. Borkowski: Decyzja administracyjna, Łódź, Zielona Góra 1998, s.54).To zgodnie z art. 27 ust. 1 obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Udziela także stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego - wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz z pominięciem zasad - generalnych dyrektyw rządzących postępowaniem przed organami administracji publicznej, uchybia wymogom wymienionym właśnie w art. 27 ust. ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poza kontrolami administracyjnymi, kontrolami na miejscu oraz kontrolami ex post, o których mowa w art. 52 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (...). Kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie i rzetelnie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Na okoliczność ustalenia, czy rolnicy spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział kontrole stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza protokół (vide: WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 141/2011). D. Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w dniu [...].09.2016 r. przeprowadził kontrolę na miejscu w zakresie działek rolnych nr [...], [...] i [...] na okoliczność weryfikacji powierzchni PEG na rok 2015. Pomiary przeprowadzone na działkach ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] są znacznie zaniżone, a powierzchnia rzeczywista użytkowana rolniczo jest równa deklaracji z wniosku. Działki rolne nie zostały pomierzone zgodnie ze szkicem działki rolnej na załączniku graficznym dołączonym do wniosku o przyznanie płatności, który stanowi zobrazowanie położenia działki rolnej w terenie i odzwierciedla położenie działki rolnej na działkach ewidencyjnych. Organ II instancji dokonał ustaleń w zakresie działek rolnych nr [...],[...] i [...] w oparciu o raport z kontroli (protokół z oględzin) sporządzony z naruszeniem przepisów prawa w sposób nieprawidłowo i niespełniający warunków formalnych określonych w art. 32 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz zawierający wady. Również wybór metody pomiaru przy użyciu odbiornika GPS przez kontrolujących w odniesieniu do kontrolowanych działek rolnych uznać należy za dowolny i w żaden sposób nie odpowiadający uwarunkowaniom badanego terenu, jego wielkości, nieregularnego kształtu, różnic wysokości położenia oraz znajdujących się na nim elementów kolizyjnych - czyniąc poczynione 'ustalenia' za niezgodne ze stanem rzeczywistym. Skarżący wskazał, iż np. na działce [...] każdej występują urządzenia pomniejszających faktycznie możliwą do zadeklarowanej uprawy rolnej powierzchnię, tj. służące obsłudze wodnej, każda z działek znajduje się bezpośrednio przy cieku wodnym oraz występują znaczne różnice w poziomie działek. Nadto w granicach działek o nr ewidencyjnym [...],[...] i [...] występują elementy krajobrazu, o których mowa w rozporządzeniu (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich (...). Brak rozważań organu w tym zakresie czyni przedmiotową ocenę całkowicie arbitralną i dowolną. Powyższe nie znajduje także żadnego odzwierciedlenia w raporcie kontroli. Prawidłowość przeprowadzania kontroli na miejscu w dnu [...].09.2016 r. i poprawność protokołu z czynności kontrolnych zostały przez rolnika skutecznie podważone w złożonych zastrzeżeniach z dnia [...] listopada 2016 r. do ustaleń zawartych w doręczonym w dniu [...].10.2016 r. "protokole z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG" przeprowadzonych dnia [...].09.2016 r. i zatwierdzonego w dniu [...].10.2016 r., istnieją zatem podstawy by ustaleniom organu odmówić wiarygodności. Raport z czynności kontrolnych ma moc prawną dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 kpa, tylko wtedy gdy został sporządzony przez uprawniony do tego organ i w przypisanej formie, w zakresie powierzonych organowi z mocy prawa zadań, wskazanych w zakresie działania tego organu. Skuteczna weryfikacja ustaleń kontrolnych oraz merytorycznej zawartości raportu może nastąpić tylko poprzez ocenę kompletnego raportu z kontroli i jego załączników, takich jak choćby szkice kontrolne czy zdjęcia - stanowiących razem integralną całość. Sam raport z kontroli nie został sporządzony w przepisanej formie a z naruszeniem warunków określonych w art. 32 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 - dopiero sporządzony prawidłowo i jednoznacznie raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni winien zostać doręczony rolnikowi, który - stosownie do pouczenia - będzie mógł wnieść zastrzeżenia (vide: wyrok WSA w Warszawie z 08.04.2014 r., VSA/Wa 2178/13). Tymczasem do 'raportu z kontroli' nie załączono szkiców kontrolnych (graficznych) działek, wskazujących także na kierunek wykonywania zdjęć w toku kontroli oraz dokładnego opisu poszczególnych działek. W myśl ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez 'niezgodność' należy rozumieć niezgodność w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Nr 640/2014. A zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. "niezgodność" oznacza: 1) w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań lub innych obowiązków związanych z warunkami przyznania pomocy lub wsparcia, o których mowa w art. 67 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 - każdy przypadek nieprzestrzegania tych kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań lub innych obowiązków. Wskazać należy, iż ani raport z kontroli, jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje, by którakolwiek z działek objęta kontrolą na miejscu obarczona była wadami - do żadnej z nich nie został bowiem zastosowany kontrolny kod nieprawidłowości, a zatem wyłączenie spornej powierzchni jako obszaru kwalifikowalnego do płatności na rok 2015 nastąpiło z pogwałceniem obowiązujących zasad i przepisów prawa. Nadto dla zachowania jasności oraz w celu określenia jednolitej podstawy oceny przypadków niezgodność należy dookreślić znaczenie następujących terminów: powtarzalność, zasięg, dotkliwość i trwałość niezgodności. Ponadto należy wyjaśnić, kiedy niezgodność uznaje się stwierdzoną. Powyższe nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji administracyjnej. Brak jest także odniesienia do art. 9 Rozporządzenia Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w zakresie dotyczącym ustalenia obszarów, na których działki rolne obejmują elementy krajobrazu i drzewa. W myśl zapisów wprowadzających Rozporządzenia Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności w odniesieniu do działek rolnych zajętych pod grunty orne lub trwałe użytki zielone zawierające drzewa należy ustalić warunki dotyczące obecności drzew na tych obszarach i ich wpływu .na kwalifikowalność takich obszarów. Państwa członkowskie dopilnowują aby maksymalny kwalifikowalny obszar na działkę referencyjną był właściwie określony ilościowo w granicach, biorąc przy tym pod uwagę obwód i stan działki referencyjnej. Znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ma określony stan faktyczny działek rolnych zastany i opisany w dacie dokonywania ich kontroli, a nie w okresie wcześniejszym, czy późniejszym (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 03.04.2012 r., IV SA/Wr 268/11). Organ a priori przyjął, że 'ustalenia' z kontroli w dniu [...].09.2016 r. odzwierciedlają powierzchnie kwalifikowalną do płatności w roku 2015 naruszając tym samym m.in. § 2 ust. 4-5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020" (Dz.U. z 2015 r., poz. 364). Nadto godnie z obowiązującymi przepisami prawa, rolnik jest zawsze powiadamiany o kontroli wówczas, gdy jego obecność jest niezbędna do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli. W analizowanej sprawie Biuro Kontroli na Miejscu w D. Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. uznało za konieczne przeprowadzenie inspekcji terenowej z udziałem rolnika, rolnik zaś nie uczestniczył w kontroli (znany organowi fakt przebywania strony postępowania na leczeniu w warunkach szpitalnych), nie miał zatem możliwości złożenia w jej toku zastrzeżeń czy też wyjaśnień. Warto w tym miejscu przywołać orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w którym Sąd ten postawił następującą tezę: oględziny dają stronie możliwość bezpośredniego kontaktu ze źródłem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat. Wprawdzie przeprowadzane są przez organ prowadzący postępowanie, który spisuje z nich protokół, ale wartość dowodową mają tylko wówczas, gdy odbywają się w obecności wszystkich zainteresowanych stron, bowiem podlegają ocenie razem z ich wyjaśnieniami i oświadczeniami (wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA./Lu 125/08, LEX nr 485731). Skarżący podniósł, iż z "protokołu z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG" zatwierdzonego dnia [...].10.2016 r. wynika, ze przeprowadzone w dniu [...].09.2016 r. oględziny działek referencyjnych [...],[...] i [...] dotyczyły weryfikacji powierzchni PEG nie zaś - jak sugeruje organ odwoławczy - w zakresie zobowiązania ONW. W myśl art. 49 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w przypadku pomocy, której warunkiem przyznania w pełnej wysokości jest spełnianie w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, kontrole w zakresie spełniania wymogów lub norm przeprowadza Agencja oraz powiatowy lekarz weterynarii w zakresie, w trybie i na zasadach określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz wagi stwierdzonej niezgodności dokonuje się zgodnie z przepisami o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przeprowadzona kontrola na miejscu w dniu [...].09.2016 r. nie stanowiła kontroli w zakresie wzajemnej zgodności wymogów lub norm, a zatem w sprawie nie mogą mieć zastosowanie przepisy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nadto raport z kontroli przeprowadzonej w zakresie weryfikacji PEG nie może stanowić dowodu w zakresie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest "konieczne ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. wniosku zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu roz- woju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, obligującego do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego". Skarżący podniósł, iż przywołany wyżej 'cały' materiał dowodowy - w uznaniu Dyrektora OR ARiMR w W. obejmuje wyłącznie dowody zebrane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, albowiem organ II nie dokonał niezbędnych dodatkowych ustaleń we własnym zakresie i dopiero w oparciu o które winien podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Stąd na tym etapie rozpoznania sprawy nie zachodziła konieczność uchylenia decyzji także organu I instancji, co oczywiście nie przesądza jej prawidłowości, a służyłoby z pewnością przyspieszeniu postępowania. Zwłaszcza, że organ II instancji uznał za konieczne przeprowadzenie dla dziełek ewidencyjnych oznaczonych geodezyjnie numerami [...],[...] i [...] wizytacji terenowej w zakresie zobowiązania ONW, a wyniki z tej kontroli utrwalone w formie protokołu w sposób zasadniczy mogą wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Szeroka inicjatywa dowodowa, jaka przysługuje organom obu instancji powoduje, że mają one narzędzia do ustalania stanu faktycznego sprawy. "A zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji" (wyrok WSA w Warszawie z 12.01.2006 r. V SA/ Wa 2351/05). Nadto sam organ odwoławczy w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazuje, iż organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. A jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.03.1981 r. SA 272/81 (ONSA 1981, nr 1, poz. 19) "prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe powala dopiero na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego ". W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, jednakże, iż pomimo braku przeprowadzenia inspekcji terenowej w zakresie zobowiązania ONW i zaleceń organu wyższej instancji do jej przeprowadzenia, organ odwoławczy poddał już ocenie - nieopisany bliżej - raport z kontroli wskazując, iż "poddanie ocenie tylko w postępowaniu odwoławczym raportu z kontroli, który stanowi zasadniczy dowód w sprawie, doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a.". Powyższe wskazuje wprost, iż Dyrektor OR ARiMR uznał w prowadzonym postępowaniu za zasadniczy dowód w sprawie raport z kontroli nie dotyczący zobowiązania ONW. Uzasadnienie w zakresie dokonanej poprzez organ odwoławczy oceny raportu z kontroli jest lakoniczne, pomimo że "prawidłowo sformułowane uzasadnienie decyzji powinno wskazywać jakie fakty dokładnie ustalono oraz zawierać opis dokonanej subsumcji" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 17.07.2013 r. II SA/Kr 678/13). Nadto wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Istnieje podejrzenie, iż owa 'ocena' w ogóle nie została dokonana skoro Dolnośląski Oddział Regionalny ARiMR w W. wskazuje na wadliwe położenie działki referencyjnej nr [...] - która nie jest usytuowana w B. - co tym samym prowadzi do kolejnych poważnych wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej kontroli w zakresie powierzchni PEG. Raport z tak przeprowadzonej kontroli - nie sporządzony nadto w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania - nie stanowi dowodu tego, co zostało w nim stwierdzone. Tymczasem organ II instancji nadał raportowi z kontroli na miejscu najwyższą moc dowodową, co rezultowało przyjęciem przez organ stanowiska, iż inne ewentualne dowody przeprowadzone z urzędu lub na wniosek strony, czy też dostarczone przez stronę nie mogą być skutecznie przeciwstawianie temu dowodowi. Powyższe wynika wprost z pisma Kierownika Biura Kontroli na Miejscu w D. Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...].10.2016 r., w którym zawarto informację, że bez względu na prawo przyznane rolnikowi do złożenia zastrzeżeń na piśmie co do ustaleń zawartych w protokole kontroli organ nie będzie czekać z obsługą Raportu 14 dni na ewentualne uwagi rolnika. Powyższe rozumowanie prowadzi również do uznania, że na ustalenia w raporcie z kontroli nie mogą mieć w żaden sposób wpływu złożone przez stronę umotywowane zastrzeżenia do protokołu z kontroli albo też organ a priori zadecydował, iż wszelkie zastrzeżenia rolnika co do ustaleń kontroli zostaną negatywnie rozpatrzone, co tym samym sugeruje brak bezstronności organu administracji publicznej. Dalej skarżący zauważył, iż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji uchybiając obowiązującym przepisom prawa nakazał Kierownikowi Biura Powiatowego zweryfikować powierzchnie PEG w granicach działek rolnych A, C i H w zakresie zobowiązania ONW uwzględniając przy tym wyniki wizytacji terenowej przeprowadzonej w obszarze wymienionych działek (a która nie została jeszcze przeprowadzona - jak wynika ze str. 6 zaskarżonej decyzji a organ odwoławczy uznał za zasadne dopiero jej przeprowadzenie). Następnie wskazuje się, że dokonane w trakcie postępowania ustalenia stanu faktycznego (zresztą tylko i wyłącznie na podstawie sporządzonego w sposób wadliwy raportu z kontroli) winny zostać szczegółowo przedstawione przez organ w uzasadnieniu decyzji w taki sposób, aby wytłumaczyć Stronie zasadność przesłanek podejmowanego rozstrzygnięcia. W rzeczy samej organ odwoławczy jeszcze przed ponownie przeprowadzonym postępowaniem przez organ I instancji wskazał już na sposób jego rozstrzygnięcia - przyznanie płatności ONW na rok 2015 do powierzchni PEG ustalonych w raporcie z kontroli. Ingerencja organu odwoławczego w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji w treści decyzji kasacyjnej nie znajduje oparcia w przepisach ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego i jest niedopuszczalna. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać czy sugerować temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. W wyroku NSA z dnia 5 marca 1990 r. (sygn. akt IV SA 564/89), sąd stwierdził, że bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego O charakterze i zakresie żądania pisma decyduje strona, a nie organ do którego zostało ono skierowane. Organ odwoławczy, jeżeli ma wątpliwości co do treści odwołania winien na podstawie art. 64 kpa wezwać stronę do dokładnego określenia żądania (wyrok NSA z dnia 24.04.2010 r., sygn. akt II GSK 1005/08). Uchylenie decyzji przez organ odwoławczy również w zakresie rozstrzygnięcia, co do którego strona nie złożyła odwołania, stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta w tej części z ochrony trwałości stosownie do art. 16 kpa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.11.2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1687/07). Jak wynika z treści odwołania strony z dnia [...].07.2016 r., strona zaskarżyła orzeczenie organu I instancji - decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. nr [...] z dnia [...].06.2016 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015 w zakresie dotyczącym : działki rolnej A (działka ewidencyjna nr [...]), działki rolnej C (działka ewidencyjna nr [...]) oraz działki rolnej H (działka ewidencyjna nr [...]). Organ odwoławczy nie rozpatrzył zatem sprawy w granicach odwołania, stosownie do jej okoliczności faktycznych oraz prawnych. Organ jest związany żądaniem strony, zatem nie może samodzielnie zmieniać jego treści przez uruchamianie właściwego (według jego oceny) trybu postępowania a decyzja organu odwoławczego, który rozpoznał sprawę w zakresie nie objętym odwołaniem jest dotknięta wadą nieważności, jako decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa, (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.11.2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1687/07). Wskazał, iż art. 10 § 1 kpa, stwierdza, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo strony do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego oznacza między innymi prawo do wnoszenia pism, uzupełniania ich treści, dołączania uzasadnień, załączników, udzielania wyjaśnień ustnych i pisemnych etc. Obowiązek organu administracji wynikający z omawianej zasady obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a wydaniem decyzji oraz sama fazę wydania decyzji. Wskazać należy, iż strona wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. zgłosiła chęć czynnego udziału w prowadzonych przez organ odwoławczy wszystkich postępowaniach, zainicjowanych wniesionymi pismami odwoławczymi (odwołanie z dnia [...].07.2016 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW na rok 2015 czy też odwołanie z dnia [...].07.2016 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015) oraz wniosła o respektowanie realizacji tejże zasady na każdym etapie postępowania. Organ odwoławczy uniemożliwił jednakże stronie w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego złożenie umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń w raporcie z kontroli (protokole z oględzin), a tym samym udaremnił stronie możliwość zaoferowania dowodów na poparcie swojego stanowiska (o treści przeciwstawnej do 'ustaleń' organu) czy zgłoszenia dowodu z przesłuchania świadków a w szczególności zarzutu co do uznania raportu z kontroli weryfikacji powierzchni PEG jako zasadniczego dowodu w zakresie zobowiązania ONW. Organ II instancji uniemożliwił również stronie ustosunkowanie się do zgromadzonych dowodów w postępowaniu odwoławczym, a w zasadzie ich braku (organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził bowiem, że przeprowadzenie inspekcji terenowej jako zasadne winno dopiero nastąpić). Zasada, gwarantująca stronom możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, odnosi się do wszystkich dowodów i materiałów, bez względu na to, z czyjej inicjatywy są one przeprowadzone lub zbierane (z urzędu czy na żądanie którejkolwiek ze stron), to samo dotyczy również "żądań", bez względu na to, kto je wysuwa, strona czy organ administracyjny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012).poprzez brak zawiadomienia o prawie do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w istocie ograniczono prawo do ostatecznego przedstawienia i uzasadnienia stanowiska przed wydaniem decyzji. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia; organ ma także obowiązek wstrzymać się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2007 r., II SA/Kr 569/07). Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2007 r., IV SAAA/a 411/07). W świetle powyższego, w ocenie skarżącego, z powodu naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania, jak również wydanie decyzji administracyjnej uchybiającej przepisom prawa materialnego, uchylenie zaskarżonej decyzji uznać należy za konieczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...].10.2016r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na podstawie: art. 138 § 2 Kodeks postępowania administracyjnego),art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, orzekł o uchyleniu w całości decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z dnia [...].06.2016 r. w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2015 dla skarżącego w pomniejszonej wysokości i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sądowej kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddana została więc decyzja kasacyjna Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylająca w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Taka treść omawianego przepisu funkcjonuje od 11 kwietnia 2011 r. na skutek ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W związku z treścią znowelizowanego art. 138 § 2 k.p.a., ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiące konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Zakwestionowana przez skarżącą decyzja ma zatem charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego wyżej przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek zawartych w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., II OSK 65/15, Lex nr 2177618, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 948/07, publ. LEX nr 364783, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., IV SA.Po 152/14, publ. Lex nr 1504190, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2016 r., II SA/Gl 545/16, publ. cbosa). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a. Orzekając na podstawie tego artykułu organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Jak już wyżej wskazano, decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP, strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia, ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu odwoławczego to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. W tym miejscu warto odnotować, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Przenosząc powyższe wywody na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien mieć zastosowanie jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy nie zostały wyjaśnione podstawowe okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można rozpoznać sprawy co do istoty. Kontrolowana decyzja do takich przypadków, zdaniem Sądu, należy. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie skarżącego nadal nie zostały wyjaśnione podstawowe okoliczności stanu faktycznego, a to powierzchni deklarowanych do płatności działek nr [...],[...],[...] tj. działek A, C,H. Istotą sporu w sprawie jest okoliczność, że skarżący domaga się przyznania płatności do powierzchni deklarowanych działek, a organ agencji rolnej w wyniku kontroli administracyjnej wniosku o płatność w oparciu o Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli, pomiarów w systemie LPIS i PEG stwierdza i ustala różne powierzchnie uprawnione do płatności co do spornych działek A, C i H i przyznaje płatności do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotnie wykrytą różnicę. Jak wynika z akt sprawy skarżący domagał się przyznania płatności do łącznej powierzchni 18,06 ha. Pierwotna decyzją z [...].02.2016r. organ przyznał płatności w pomniejszonej wysokości. W wyniku kontroli administracyjnej powierzchnia stwierdzona przez organ wyniosła 17,44ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 0,62ha. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w wyniku kolejnej kontroli administracyjnej różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną 18,06ha, a powierzchnią stwierdzoną 17,54ha wyniosła 0,52ha. Decyzją z [...].06.2016r.przyznano płatności w pomniejszonej wysokości. W wyniku ponownej kontroli administracyjnej zmniejszono powierzchnię deklarowaną w granicach działek rolnych:- A (położona w obszarze działki ewidencyjnej nr [...]) - pow. deklarowana 2,08 ha, pow. stwierdzona 1,73 ha, - C (położona w obszarze działki ewidencyjnej nr [...]) - pow. deklarowana 10,05 ha, pow. stwierdzona 9,89 ha, - H (położona w obszarze działki ewidencyjnej nr [...]) - pow. deklarowana 0,70 ha, pow. stwierdzona 0,69 ha. Od tej decyzji strona wniosła kolejne odwołanie, domagając się kontroli na miejscu, powołania biegłego. Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania odwoławczego, Dyrektor agencji rolnej zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu [...].08.2016r. o przeprowadzenie weryfikacji terenowej dla działek ewidencyjnych [...],[...],[...],która odbyła się na miejscu w dniu [...].09.2016r., a w dniu [...].10.2016r.wydał decyzje kasacyjną. Z protokołu z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG wynika, że w dniu [...].09.2016 r. stwierdzono następujące powierzchnie działek rolnych:- [...] : 0,57 ha - łąka i 0,03 ha - zaorane (2,08 ha - deklaracja rolnika; 1,73 ha - kontrola administracyjna),- [...] : 9,65 ha - zaorane i 0,58 ha - łąka (10,05 i 0,70 ha - deklaracja rolnika; 9,89 ha i 0,69 ha - kontrola administracyjna),- [...] : 0,07 ha - łąka (0,10 ha - deklaracja rolnika; 0,10 ha - kontrola administracyjna). Dokonane pomiary na miejscu wykazują więc kolejne różnice. Skarżący zgłosił szereg zastrzeżeń do raportu z kontroli na miejscu. Niezgodność pomiędzy wynikami przeprowadzanej wielokrotnie przez organ administracji rolnej kontroli administracyjnej wniosku rolnika o przyznanie płatności na rok 2015 z ustaleniami kontroli na miejscu skutkować powinna podjęciem czynności mających na celu jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności , aby maksymalny kwalifikowalny obszar na działkę referencyjną był właściwie określony ilościowo w granicach, biorąc przy tym pod uwagę obwód i stan działki referencyjnej. Dlatego też w ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu decyzji Kierownika BP i przekazaniu sprawy do organu pierwszej instancji albowiem wymaga ona weryfikacji powierzchni spornych działek. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w świetle stanowiska skarżącego, zgłaszanych przez niego wniosków dowodowych. Wbrew stanowisku skarżącego zasadne było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Na podkreślenie zasługuje, iż w treści odwołania z dnia [...] lipca 2016 r., które wszczęło postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji Dyrektora OR ARiMR, skarżący zwrócił się o uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] czerwca 2016 r. w części dotyczącej przyznania płatności do działek A,C i H oraz o przeprowadzenie w gospodarstwie dodatkowej kontroli i powołanie biegłego sądowego. Skarżący domagał się więc ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji i przeprowadzenia nowych dowodów w sprawie. W skardze natomiast kwestionuje decyzję, która w istocie zgodna jest z żądaniem skarżącego. Zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przedstawione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie bowiem nie znajdują potwierdzenia aktach sprawy. Strona podczas postępowania odwoławczego miała zapewnioną możliwość udziału w toczącym się postępowaniu i z prawa tego korzystała, o czym świadczy choćby fakt ustanowienia pełnomocników do udziału w wizytacji terenowej, czy też złożenia wniosku o doręczenie protokołu z wizytacji. Słuszne jest stanowisko organu II instancji, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w żaden sposób nie ograniczyło praw procesowych strony, a wręcz przeciwnie, umożliwiło pełniejsze skorzystanie z przysługujących uprawnień poprzez ponowne umożliwienie rozpatrzenia sprawy przez organy obu instancji i co za tym idzie zapewnienie możliwości udziału strony w prowadzonych przed tymi organami postępowaniach. Na podkreślenie zasługuje, że pojawienie się w toku postępowania odwoławczego nowego, istotnego dowodu w sprawie - protokołu z oględzin działek w zakresie weryfikacji PEG, obligował organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, właśnie w celu umożliwienia wypełnienia dyspozycji art. 15 k.p.a., w tym możliwości dwukrotnej oceny materiału dowodowego przez organy orzekające w sprawie. Zgodzić się należy z oceną Dyrektora Agencji, że w rozpatrywanej sprawie, zakres postępowania wyjaśniającego, konieczny do ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością w zakresie ustalenia powierzchni spornych działek, A,C i H ma niewątpliwie istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, co uzasadnia zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Trzeba zauważyć, że wymieniony protokół z oględzin winien być oceniony w kontekście innych zebranych w sprawie dowodów i ewentualnie złożonych przez stronę skarżącą wyjaśnień i dopiero po dokonaniu oceny całego zebranego materiału dowodowego możliwe będzie ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, w ocenie Sądu, nie zasługują na uwzględnienie z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, która nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy nie orzekł co do istoty sprawy, a w toku postępowania nie ustalił powierzchni kwalifikujących się do płatności, które stanowić powinny podstawę do określenia wysokości kwot przyznanych z tytułu płatności do gruntów rolnych. Tymczasem skarżący kwestionuje przede wszystkim wielkość powierzchni uprawnionej do otrzymania płatności, twierdząc, że została ona przez organ zaniżona, bo w jego ocenie płatności powinny być przyznane do powierzchni deklarowanej 18,06 ha. Zdaniem Sądu należy uznać, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a celem który przyświecał organowi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia było wnikliwe wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących ustalenia powierzchni działek uprawnionych do płatności, a także zapewnienie stronie możliwości skorzystania z wszystkich przysługujących jej w toku postępowania administracyjnego praw. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem skarżącego, że najobszerniejszą zaś część uzasadnienia wydanej decyzji organ II instancji poświęcił przytoczeniu przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 i przepisów w zakresie zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, natomiast uzasadnienie merytoryczne jest lakoniczne, to jednak motywy zaskarżonej decyzji w powiązaniu ze znajdującym się w aktach sprawy materiałem dowodowym, pozwalają na pełną weryfikację poprawności stanowiska organu odwoławczego. Decyzja organu odpowiada prawu. Podnieść należy także, że w skardze, strona trafnie wytknęła organowi błędne powołanie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.173)) jako zawierającej delegacje do wydania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej W ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 poz. 364), bowiem w rzeczywistości delegacja taka została zawarta została w ustawie z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Fundusz" Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349 ze zm.). Przywołanie przez organ nieobowiązującego aktu prawnego było wynikiem pomyłki, która jednak, zdaniem Sądu, nie miała większego wpływu na wyjaśnienie stronie podstaw prawnych zawierających zasady przyznawania płatności z tytułu ONW. Zasady te bowiem określone są w prawidłowo przywołanym przez organ wymienionym rozporządzeniu, w którym na wstępie jest mowa o podstawie prawnej do jego wydania - "na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (Dz. U. poz. 349) zarządza się, co następuje". Również na wstępie zaskarżonej decyzji, w części w której organ powołał podstawy prawne podejmowanego rozstrzygnięcia, wskazano prawidłowo ustawę z dnia 20 lutego 2015 r., podobnie w części uzasadnienia, w której wymieniono powody uchylenia decyzji przywołano właściwy akt prawny. Ponadto wskazane przez organ zasady prowadzenia postępowania o przyznanie pomocy ONW są zgodne z obowiązującymi przepisami (art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r.), mimo że omówiono je w kontekście błędnie przytoczonej podstawy prawnej. Popełniony błąd nie miał żadnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, jak też nie wprowadził strony w błąd co do wskazania podstaw prawnych mających ewentualne zastosowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem z treści zaskarżonej decyzji wynika, że ilekroć jest mowa o ustawie regulującej zasady przyznawania płatności ONW, należy rozumieć, iż chodzi o ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W tym stanie rzeczy, należało stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalić.