III SA/Wr 301/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska Protokolant specjalista Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. Spółki jawnej z siedzibą w T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 22 maja 2024 r. nr 9001-2024-000171 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, Dyrektor ARiMR) z 22 maja 2024 r., nr 9001-2024-000171 o uchyleniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bolesławcu (dalej: organ I instancji, Kierownik BP ARiMR) nr 0001-2024-000229 z 9 stycznia 2024 r. w części dotyczącej przyznania kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 521,19 zł oraz o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania kwoty z tytułu dyscypliny finansowej na rok 2020 — w sprawie przyznania spółce A. sp. j. z siedzibą w T. (dalej: spółka, strona skarżąca) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2020. Z akt sprawy wynika, że w dniu 07 maja 2020 r. do Kierownika BP ARiMR w Bolesławcu wpłynął — za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus — wniosek A.1 Spółka Jawna (obecnie A. Spółka Jawna) o przyznanie płatności na rok 2020. We wniosku zadeklarowano do jednolitej płatności obszarowej, płatności z tytułu zazielenienia i płatności dodatkowej działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha, do płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno areał [...] ha oraz do płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych [...] ha. Spółka zadeklarowała we wniosku także zwierzęta do płatności związanej do [...] i do płatności związanej do [...]. W dniu 30 kwietnia 2021 r. Kierownik BP ARiMR wydał decyzję nr 0001-2021-001539, na mocy której przyznał na rok 2020 płatności w oparciu o powierzchnię stwierdzoną stanowiącą [...] ha. Dyrektor ARiMR decyzją z 7 listopada 2023 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika BP ARiMR. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją nr 0001-2024-000229 przyznał stronie skarżącej na rok 2020 wnioskowane płatności w oparciu o powierzchnię stwierdzoną stanowiącą [...] ha oraz ustalił kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 521,19 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że obszar wykluczony z dopłat został określony w sposób zgodny z przepisami art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2022 r. poz. 1775), zgodnie z którym warunkiem otrzymania płatności w przypadku gruntów wchodzących do ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego na dzień 31 maja roku, w którym złożono wniosek pomocowy. Bowiem w toku przeprowadzonej kontroli administracyjnej organ I instancji ustalił, że we wniosku pomocowym spółka zadeklarowała działki ewidencyjne znajdujące się w rejestrze ZWRSP, na które nie została zawarta umowa dzierżawy. W dalszej części uzasadnienia przytoczył podstawę prawną i sposób naliczenia każdej z przyznanych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Odnosząc się do zwrotu z tytułu dyscypliny finansowej wskazał, że na podstawie z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia, spółka podlega zwrotowi dyscypliny finansowej za rok obrotowy 2020 na mocy art. 26 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Zatem po uwzględnieniu powyższego, spółce przyznana została płatność z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 521,19 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca podkreśliła, że umowa dzierżawy nieruchomości rolnych, które zadeklarowała we wniosku, została zawarta [...] r. i nadal obowiązuje a okres dzierżawy upływa 2 października 2023 r., bowiem od 2015 r. spółka wnioskuje o przedłużenie umowy dzierżawy. Podniosła, że KOWR bezprawnie odmawiał jej przedłużenia i sprawa oczekuje na rozpatrzenie przez Sąd Najwyższy a Sąd Okręgowy Wydział Cywilny Odwoławczy wstrzymał wykonanie wyroku zapadłego przed Sądem Okręgowym w Jeleniej Górze. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor ARiMR powołał się na art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572) — dalej: k.p.a. i zaskarżoną decyzją: 1. uchylił decyzję nr 0001-2024-000229 z dnia 09.01.2024 r. w części dotyczącej przyznania kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 521,19 zł; 2. umorzył postępowanie w sprawie przyznania kwoty z tytułu dyscypliny finansowej na rok 2020. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zreferował przebieg postępowania. Następnie podał podstawy prawne przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Dalej zaznaczył, że organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania. Wskazał, że rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zatem odwołanie należało uwzględnić w części dotyczącej przyznania kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Uzasadniając powyższe przytoczył przepisy unijne, na podstawie których wydatki państw członkowskich w związku ze zwrotem przeniesionych środków kwalifikują się do finansowania przez Unię jedynie w przypadku wypłacenia odpowiednich kwot beneficjentom przed dniem 16 października 2021 r. Jak dalej podniósł, organ I instancji nie mógł zatem po upływie tego terminu orzekać w sprawie przyznania kwoty zwrotu dyscypliny finansowej. W dalszej kolejności Dyrektor ARiMR odniósł się do nieuwzględnienia przyznania płatności do części działek. Podobnie jak organ I instancji uznał, że strona skarżąca nie posiada tytułu prawnego, bowiem zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze, umowa dzierżawy deklarowanych we wniosku działek wygasła 2 października 2015 r. Jak dalej podniósł, przesłanką niezbędną do przyznania pomocy do działek wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tych gruntów na dzień 31 maja roku, w którym wnioskodawca ubiega się o płatności. Dyrektor ARiMR podzielił zdanie organu I instancji w kwestii odmowy przyznania płatności do działek o powierzchni mniejszej, niż 0,1 ha. Spółka zadeklarowała do płatności dwie działki o powierzchni [...] ha, zatem organy —powołując się na art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego — uznały, że obie te działki nie kwalifikują się do dopłat. Podsumowując organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja w zakresie przyznania stronie skarżącej płatności, o które wnioskowała jest prawidłowa. Dyrektor ARiMR wskazał również, że organ odwoławczy wydający decyzję w części reformatoryjną, nie jest obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji, a więc orzeczenia mieszczącego się w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dalej podkreślił, że w wyniku takiego rozstrzygnięcia sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie umorzył postępowanie administracyjne oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. W skardze na decyzję Dyrektora ARiMR strona skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej w części dotyczącej nieuwzględnienia do płatności części działek, co do których skarżący nie posiadał — w ocenie strony przeciwnej — tytułu prawnego oraz działek o powierzchni poniżej 0,1 ha. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w sentencji zaskarżonej decyzji Dyrektor ARiMR nie zawarł rozstrzygnięcia wprost o utrzymaniu w mocy decyzji ją poprzedzającej w zakresie niezakwalifikowania do płatności całej powierzchni zadeklarowanych nieruchomości rolnych we wniosku. Tymczasem, jak dalej podnosi strona skarżąca, istotą sporu jest wykluczenie z prawa do płatności działek rolnych ze względu na — jak uznał organ — brak tytułu prawnego do tych działek oraz wykluczenie z płatności działek o powierzchni mniejszej niż 0,1 ha. Odpowiadając na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) — dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych, niż w niej podniesione. W myśl art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1965 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm ) – dalej: k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Ponadto organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Art. 138 § 1 i 2 k.p.a. stanowi katalog zamknięty rodzajów decyzji, jakie może wydać organ odwoławczy. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja zapadła na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w części i w uchylonym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania organu I instancji. W przekonaniu Sądu nie można uznać, że treść zaskarżonej decyzji jest zgodna z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., brak jest bowiem orzeczenia, co pozostałej części decyzji. Decyzja Kierownika BP ARiMR z 9 stycznia 2024 r. w pkt 1-7 orzekała bowiem o przyznaniu na rok 2020 r. płatności: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, płatności do powierzchni roślin pastewnych, płatności do [...] i płatności do [...]. Oprócz tego stanowiła o przyznaniu skarżącemu kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Dyrektor ARiMR w zaskarżonej decyzji ograniczył się natomiast do uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej przyznaniu kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej oraz umorzenia postępowania w tym zakresie. Skarżona decyzja w swojej sentencji nie odnosi się zatem w ogóle do orzeczenia zawartego w pkt 1-7 decyzji pierwszoinstancyjnej. Tymczasem przyznane skarżącemu kwoty były wynikiem takiego, a nie innego stanowiska organu w kwestii spełnienia warunków do otrzymania wnioskowanych płatności w stosunku do niektórych działek, które to stanowisko – jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji – podtrzymał organ odwoławczy, a które kwestionował skarżący w odwołaniu, a następnie skardze do sądu administracyjnego. Sąd w orzekającym składzie nie podziela zaprezentowanego w skażonej decyzji poglądu Dyrektora ARiMR, iż w świetle brzmienia art. 138 k.p.a. nie miał on obowiązku orzekania o tej części decyzji organu I instancji, która nie podlegała uchyleniu, zaś sytuację prawną strony określała decyzja organu odwoławczego w części uchylającej decyzję organu I instancji oraz decyzja organu I instancji w części nieuchylonej. Z wniesionego przez stronę odwołania wynika , że domagała się ona uchylenia decyzji Kierownika BP ARiMR w całości, kwestionując w szczególności stanowisko tego organu w zakresie spełnienia warunków do otrzymania płatności we wnioskowanej wysokości (z uwagi na wymóg posiadania tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa). Uchylając zaskarżoną decyzję w części, organ odwoławczy powinien był zatem orzec nie tylko o umorzeniu postępowania w tym zakresie, ale też orzec odnośnie pozostałej części nie podlegającej uchyleniu. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie umarzając postępowanie, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu I instancji, to konieczne jest również orzeczenie co do pozostałej nieuchylonej części decyzji zwłaszcza, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, bowiem decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy (wyroki: WSA w Poznaniu z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1040/19 i NSA z 6 grudnia 2021 r., I OSK 1086/20, CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 26 września 2023 r., sygn. akt III FSK 2447/21, CBOSA) — a Sąd w składzie orzekającym podziela w pełni przedstawione tam stanowisko — sentencja rozstrzygnięcia na tle przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powinna składać się z dwóch lub trzech elementów. W przypadku sentencji składającej się z trzech elementów, w pierwszym punkcie – uchylić zaskarżoną decyzję w części, w drugim – umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji w tejże części, a w trzecim – utrzymać w mocy decyzję w pozostałej, nieobjętej uchyleniem części. Brak orzeczenia w pełnym zakresie, nie może być usprawiedliwiony tym, że organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, bowiem nie jest dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w sentencji rozstrzygnięcia, zaś o pozostałej części w jego uzasadnieniu (por.: wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 910/15, CBOSA). W takiej sytuacji brak jest podstaw aby stwierdzić, że organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę w całości, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności, której istotą jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Podkreślić w tym miejscu należy, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, ale ponowne rozpoznanie sprawy tożsamej przedmiotowo i podmiotowo, w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji. Dlatego też rozstrzygnięcie organu odwoławczego winno wskazywać zarówno na zakres uchylonej i ponownie rozpoznanej części decyzji organu pierwszej instancji, jak i na rozstrzygnięcie jakim należy objąć pozostałą nieuchyloną część decyzji. Decyzja administracyjna składa się z rozstrzygnięcia (sentencji) i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez Dyrektora ARiMR i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy wydający decyzję w części reformatoryjną nie jest obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji prowadziłoby do obejścia wymogu przewidzianego w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest wynikiem zastosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Nie można go zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyroki: NSA z 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1440/07, 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1923/07 i wyroki WSA w Poznaniu z 16 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 204/19, z 15 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Po 679/17, z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1040/19, CBOSA). Akceptacja poglądu organu odwoławczego prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której w razie wniesienia przez stronę skargi na decyzję ostateczną w oparciu o zarzuty dotyczące kwestii rozstrzygniętych w decyzji pierwszoinstancyjnej, do których organ odwoławczy odniósł się jedynie w uzasadnieniu (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), brak jest w ogóle rozstrzygnięcia organu odwoławczego, które w ramach kontroli sądowoadministracyjnej pozwoliłoby na ocenę zasadności podniesionych zarzutów i wydania wyroku w oparciu o art. 145 lub 151 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w wyroku i wydając orzeczenie w sprawie weźmie pod uwagę zawarte w wyroku wskazania. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.