I OSK 1086/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 719/19 w sprawie ze skargi S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 719/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, dalej jako "WSA", po rozpoznaniu skargi S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, uchylił zaskarżoną decyzję. WSA podzielił zarzut dotyczący "niewypowiedzenia się przez organ odwoławczy w sentencji swojej decyzji odnośnie dwóch pierwszych punktów decyzji" wydanej przez organ pierwszej instancji. Sad ten wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję, w której uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 3 (odnośnie sposobu i terminów wnoszenia opłat) i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie, jednakże nie wypowiedział się w osnowie decyzji co do pozostałej części zaskarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia. Powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", a także orzecznictwo sądów administracyjnych, WSA wskazał, że rozstrzygnięcie powinno być wyrażone w osnowie decyzji i nie można go domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia (które ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej SKO zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez przyjęcie, że decyzja organu odwoławczego pozbawiona jest obligatoryjnego elementu decyzji administracyjnej jakim jest rozstrzygnięcie, podczas gdy stosując ten przepis prawidłowo Sąd powinien dojść do wniosku, że decyzja organu odwoławczego posiada rozstrzygnięcie, które odpowiada wymogom określonym w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ drugiej instancji uchylając zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części i wydając w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie (umarzając postępowanie) miał obowiązek wypowiedzieć się również co do pozostałej, nieuchylonej jej części wskazując, że w pozostałej części pozostaje ona w mocy, podczas gdy stosując ten przepis prawidłowo Sąd powinien dojść do wniosku, że uchylając zaskarżoną decyzję w części i orzekając w tym zakresie, tudzież umarzając w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie miał obowiązku orzekania o bycie pozostałej części decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Białymstoku. Ponadto wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że nie sposób zgodzić się z wyrokiem WSA i argumentacją przedstawioną w jego uzasadnieniu. W ocenie Kolegium słuszne jest orzecznictwo, zgodnie z którym wydając rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędne jest tylko jednoznaczne określenie przez organ odwoławczy, w jakiej części uchylił zaskarżoną decyzję i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, ewentualnie umorzenie w tym zakresie postępowania pierwszej instancji. Organ zauważył też, że wyrok NSA z 12 kwietnia 1999 r., na który powoływał się w swoim uzasadnieniu WSA, został wydany w odmiennym stanie faktycznym - dotyczył sytuacji, gdy organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji nie podjął żadnego innego rozstrzygnięcia w sprawie, podczas gdy stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien był określić swoje stanowisko w sprawie poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, albo umorzenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem przepis ten znajduje zastosowanie, gdy sąd uzna, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów regulacji procesowej, które uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W ocenie WSA taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy przy rozpoznaniu odwołania od decyzji nieostatecznej może ją zmienić w zakresie, jakiego wymaga zgodność decyzji z prawem, w pozostałym zakresie utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji - takie orzeczenie umożliwia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że w konsekwencji takiego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym pojawia się ostateczna decyzja o treści nadanej przez organ drugiej instancji, zaś pod względem merytorycznym sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, który uchyla zaskarżoną decyzję w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jest zatem obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2504/20). Wątpliwości budzi przy tym kwestia, będąca istotą przedmiotowego sporu, czy w wypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, jest obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części (zakresie) utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Sądowi znane jest przy tym prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy nie ma takiego obowiązku, a jedynie jest uprawniony do takiego stwierdzenia w sentencji decyzji (zob. m.in. wyrok NSA z 28 września 2017 r., II GSK 3249/15, wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., I OSK 2270/16, wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r., II OSK 530/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela jednak drugi prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu pierwszej instancji, to konieczne jest również orzeczenia co do pozostałej – nieuchylonej części decyzji – zwłaszcza, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji (bowiem decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy). Takie podejście pozwala na uniknięcie wątpliwości co do treści rozstrzygnięć administracyjnych. Na omawiany problem należy spojrzeć w ujęciu systemowym, a niewystarczające jest dokonanie wykładni językowej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy mieć bowiem na względzie, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ drugiej instancji. Ponadto wynikający z art. 107 § 1 k.p.a. obowiązek organu zamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia oznacza obowiązek rozstrzygnięcia całości sprawy. Obowiązek ten jest odzwierciedleniem uprawnienia strony do załatwienia sprawy zgodnie zakresem jej odwołania. Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych składników orzeczenia i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji, ani też (jak wskazał WSA) wywodzenie rozstrzygnięcia z uzasadnienia orzeczenia. Innymi słowy musi być ono sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości: czego dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznanie stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, w sposób nie budzący wątpliwości i powinno być zrozumiałe dla stron bez wnikania w treść uzasadnienia. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny, jak też z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Co więcej brak orzeczenia w osnowie decyzji o pozostałej części odwołania, a zawarcie wywodów w tym zakresie wyłącznie w uzasadnieniu może wręcz stanowić o niespójności między sentencją z uzasadnieniem (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1886/96, wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., II OSK 607/10, wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 19/11, wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11, wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., II OSK 2040/13, wyrok NSA z 24 września 2015 r., wyrok NSA z 27 listopada 2015 r., I OSK 1482/14, II OSK 19/14, wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r., II OSK 910/15, wyrok NSA z 2 lipca 2018 r., I OSK 873/18, wyrok NSA z 20 października 2020 r., I OSK 1670/20). Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne, nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, LEX). W przedmiotowej sprawie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz nowe orzeczenie w tym zakresie odnosi się do części decyzji organu pierwszej instancji. Zatem strona wnosząca odwołanie co do całości decyzji pierwszej instancji w istocie nie otrzymała orzeczenia co do pozostałej części zaskarżonej decyzji. Wobec takiego załatwienia sprawy w istocie nie wiadomo jak organ odniósł się do pozostałej części odwołania. Zaskarżona do WSA decyzja nie zawiera precyzyjnego rozstrzygnięcia w sentencji, pozwalającego, bez konieczności analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie ustalić, w jakim zakresie orzekł organ. Zatem nie można się zgodzić ze stanowiskiem Kolegium zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, a słuszność należy przyznać stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).