I OSK 2270/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędzia del. WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 216/16 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w Szczecinie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia i wydatków związanych z dozorem pojazdów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od [...] Spółka z o.o. w Szczecinie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 216/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Ratownictwa Drogowego Spółka z o.o. w Szczecinie, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie wynagrodzenia i wydatków związanych z dozorem pojazdów. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Szczecina, po rozpatrzeniu wniosków Ratownictwa Drogowego Sp. z o.o. z dnia 16 września 2011 r., 8 października 2011 r. i 15 października 2011 r. przyznał Ratownictwu Drogowemu Sp. z o.o. zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem i wynagrodzenie za dozór 6 niżej wymienionych pojazdów, w łącznej kwocie 14 072,85 zł, tj. za 2294 dni dozoru po stawce 6,10 zł brutto (liczonej do dnia 31 grudnia 2010 r.) oraz 6,15 zł brutto (liczonej od dnia 1 stycznia 2011 r.): - Ford Escort o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia 04.09.2010 r. do dnia 29.08.2011 r., tj. 360 dób (2208,05 zł); - Opel Kadett o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia 04.09.2010 r. do dnia 30.08.2011 r., tj. 361 dób (2214,02 zł); - Ford Escort o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia 04.09.2010 r. do dnia 29.08.2011 r., tj. 360 dób (2208,05 zł); - Opel Omega o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia 04.09.2010 r. do dnia 07.10.2011 r., tj. 399 dób (2447,90 zł); - Suzuki Baleno o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia 04.09.2010 r. do dnia 15.10.2011 r., tj. 407 dób (2497,10 zł); - Volkswagen Golf o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia 04.09.2010 r. do dnia 15.10.2011 r., tj. 407 dób (2497,10 zł); Jednocześnie Prezydent Miasta Szczecina odmówił zwrotu kosztów wynagrodzenia po stawce wskazanej przez stronę w wysokości przewyższającej kwotę 6,10 zł brutto (za okres do 31 grudnia 2010 r.) oraz przewyższającej kwotę 6,15 zł brutto (za okres po 1 stycznia 2011 r.) za każdą dobę dozoru nad pojazdami. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka Ratownictwo Drogowe Sp. z o.o. podniosła, że zaskarżone postanowienie rozstrzyga kwestie nie objęte jej wnioskami, bowiem dotyczyły one jedynie przyznania wynagrodzenia za dozór i nie obejmowały zwrotu koniecznych wydatków. Skoro zwrot koniecznych wydatków następuje na wniosek przechowującego brak było podstaw do prowadzenia w tym zakresie postępowania i rozstrzygania. Ponadto, w ocenie strony, organ I instancji powinien był uwzględnić okoliczność, że wyznaczenie jej do przechowania pojazdów usuniętych z drogi nastąpiło w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego przez organ - Prezydent Miasta Szczecina ogłosił konkurs na świadczenie tych usług. Integralną częścią oferty Spółki był cennik na usługi przechowania pojazdów, który organ zaakceptował. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Szczecin w części dotyczącej rozstrzygnięcia o zwrocie koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdów i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, utrzymując je w mocy w pozostałej części. W skardze na powyższe postanowienie Spółka Ratownictwo Drogowe Sp. z o.o. w Szczecinie. zarzuciła naruszenie art. 7, 8 i 77 K.p.a. i wniosła o uchylenie zarówno postanowienia Prezydenta Miasta Szczecina, jak i postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 329/13) uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie Sądu postanowienie to nie spełnia wymogów z art. 124 § 1 K.p.a. bowiem nie zawiera wyraźnego wskazania kwoty należnej Spółce z tytułu wynagrodzenia za dozór pojazdów wymienionych we wniosku. W świetle zawartego w nim rozstrzygnięcia niemożliwym jest jednoznaczne ustalenie, w jakiej kwocie przyznane zostało Spółce wynagrodzenie i w oparciu o jakie stawki. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619) – uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 19 października 2012 r. w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdów i wynagrodzenia za dozór pojazdów w części obejmującej rozstrzygnięciem orzeczenie o zwrocie koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdów i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że ustalona w kwocie 14.072,85 zł za 2294 dni dozoru po stawce 6,10 zł brutto (liczonej do dnia 31 grudnia 2010 r.) oraz 6,15 zł brutto (liczonej od dnia 1 stycznia 2011 r.) należność stanowi wyłącznie przyznane wynagrodzenie, którego podstawy wyżej wskazane odwołują się do stawek obowiązujących w danych stosunkach i wbrew twierdzeniu organu I instancji nie pochłaniają kosztów koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru. W skardze na powyższe postanowienie Ratownictwo Drogowe Spółka z o.o. w Szczecinie zarzuciła naruszenie art. 7, 8 i 77 K.p.a. Spółka podniosła, że organ wydając postanowienie całkowicie pominął zarzut strony podniesiony w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta Szczecin dotyczący ustalenia stawki dobowej za przechowanie pojazdu we wcześniejszym postępowaniu, w którym wybrano ofertę skarżącej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za uzasadnioną z przyczyn proceduralnych, bez badania zarzutów merytorycznych. Wskazał, że kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Szczecin w części obejmującej rozstrzygnięciem orzeczenie o zwrocie koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdów i umarzająca w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji. Przytaczając treść art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. Sąd odnotował, że przepis art. 138 K.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, określając w sposób wyczerpujący zakres możliwych rozstrzygnięć, w związku z czym organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie zawarł w sentencji wydanego postanowienia rozstrzygnięcia w zakresie wynagrodzenia przyznanego przez organ pierwszej instancji skarżącej Spółce za dozór 6 wymienionych w decyzji tego organu pojazdów. Sąd zaznaczył, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Szczecin obejmowało zarówno zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem jak i wynagrodzenia za ten dozór. Tymczasem Kolegium uchyliło postanowienie w części obejmującej orzeczenie o zwrocie koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdów, umarzając w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji natomiast nie zawarło w postanowieniu żadnego rozstrzygnięcia dotyczącego przyznanego przez Prezydenta wynagrodzenia za dozór przedmiotowych pojazdów. W ocenie Sądu, brak tego elementu rozstrzygnięcia uzasadnia wniosek, że organ odwoławczy nie orzekł o całości sprawy, lecz jedynie o jej części. Rozstrzygnięcia organu administracji nie można bowiem domniemywać, w związku z tym orzeczenie o uchyleniu decyzji organu I instancji w części wymaga aby organ odwoławczy wypowiedział się jednocześnie o pozostałym zakresie decyzji organu I instancji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 98/10 i z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 607/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 109/12). W sytuacji, gdy organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając postanowienie w części i w tym zakresie umarzając postępowanie, nie utrzymując w mocy postanowienia w pozostałym zakresie, to w tych granicach zachodzi brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie mogą być bowiem interpretowane jako odrębne normy prawne i nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, organ odwoławczy uchylając postanowienie organu pierwszej instancji w części zobligowany był do wypowiedzenie się w osnowie rozstrzygnięcia także co do pozostałej części postanowienia organu pierwszej instancji, tj. co do wynagrodzenia za dozór wymienionych w tym rozstrzygnięciu pojazdów. Organ powinien zatem orzec czy utrzymuje postanowienie w mocy w tej części, która w niniejszej sprawie stanowiła właściwie istotę sporu i dotyczyła żądanego przez stronę wynagrodzenia. Zaniechanie orzeczenia w tym zakresie nie może być usprawiedliwione tym, że organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia, albowiem nie jest dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie rozstrzygnięcia, a o pozostałej w jego uzasadnieniu. Rozstrzygnięcia nie można jak wyżej wskazano domniemywać z treści uzasadnienia, lecz winno być ono wyraźnie wskazane w sentencji postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie. Wyrok zaskarżyło w całości i zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 144 K.p.a. poprzez błędne uznanie konieczności jednoczesnego orzeczenia w osnowie postanowienia o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu 1 instancji w części nie objętej uchyleniem i umorzeniem postępowania pierwszoinstancyjnego, skutkujące uchyleniem z tej tylko przyczyny postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego odniesienia się do ustaleń faktycznych zawartych w badanym postanowieniu i ograniczeniu się jedynie do weryfikacji kompletności rozstrzygnięcia 3. art. 151 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi wobec niezasadności zarzutów w niej zawartych. W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji z wyodrębnieniem w sentencji lub uzasadnieniu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Trafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania , które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 144 K.p.a. poprzez błędne uznanie konieczności jednoczesnego orzeczenia w osnowie postanowienia o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w części nie objętej uchyleniem i umorzeniem postępowania pierwszoinstancyjnego, skutkujące uchyleniem z tej tylko przyczyny postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...]. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie poglądem, według którego, W przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13; wyrok NSA z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt I OSK 187/14; wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1260/16). Takie odczytanie dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jest możliwe, gdyż osnowa decyzji, wydana na tej podstawie prawnej, składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy w tym samym zakresie rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie pierwszej instancji. Uwagi te odnoszą się także, z mocy odesłania zawartego w art. 144 P.p.s.a., do postanowień kończących sprawę co do istoty. Jak z powyższego wynika, nie jest wykluczona sytuacja procesowa, w której organ odwoławczy uzna za celowe skorzystanie z uprawnienia do zamieszczenia w sentencji rozstrzygnięcia polegającego na utrzymaniu w mocy nieuchylonej części zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Potrzeby takiej nie ma, gdy z całości decyzji, w tym także uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika niewątpliwa intencja utrzymania w mocy nieuchylonej części organu pierwszej instancji. Tak sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, czego nie zakwestionował Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że "zaniechanie orzeczenia w tym zakresie nie może być usprawiedliwione tym, że organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia". W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego co do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Ustalając wysokość kosztów zastępstwa procesowego skład orzekający przyjął, że przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna. W dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, że zarówno wpis od skargi, jak i koszty zastępstwa procesowego, w sprawach wynagrodzenia za dozór pojazdu, mają charakter stały (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1185/05; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2356/12).