III SA/Wr 337/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, , Asesor WSA Dominik Dymitruk, Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 24 lipca 2023 r. nr 9001-2023-000809 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2022 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wałbrzychu z dnia 9 marca 2023 r. nr 0021-2023-001604; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 24 lipca 2023 r., Nr 9001-2023-000809, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, Dyrektor ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania P. J. (dalej: strona, strona skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wałbrzychu (dalej: organ I instancji, Kierownik ARiMR) z 9 marca 2023 r., nr 0021-2023-001604 w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2022. Jako podstawę prawną powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1199), art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jednolity: Dz. U. z 2022, poz. 2422 ze zm.). Z uzasadnienia ww. rozstrzygnięcia oraz przekazanych akt administracyjnych wynika, co następuje. W dniu 28 maja 2022 r. strona złożyła wniosek (zmieniony w dniach 30 maja 2022 r. oraz 11 czerwca 2022 r.) o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2022: do gruntów o powierzchni [...] ha położonych w dwóch strefach ONW: strefie górskiej oraz strefie II ONW typ specyficzny. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Wałbrzychu pismem z 3 sierpnia 2022 r. – realizując obowiązek wynikający z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 czerwca 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych niezbędnych do uzyskania i zachowania uznania stada lub gospodarstwa za urzędowo wolne lub wolne od chorób zakaźnych zwierząt – wyznaczono stronie termin do udostepnienia Inspekcji utrzymywanego bydła (w gospodarstwie o numerze identyfikacyjnym [...]), w celu pobrania od tego bydła prób monitoringowych w kierunku [...] bydła i [...] bydła oraz przeprowadzenia badań rozpoznawczych w kierunku [...] bydła. W piśmie poinformowano m.in. o warunkach, jakie powinien zapewnić kontrolującym w trakcie działań kontrolnych, mianowicie że zwierzęta należy spędzić z pastwiska, przygotować poskrom oraz obsługę do wprowadzenia poszczególnych zwierząt do poskromu. Jednocześnie wskazano, że niezrealizowanie powyższych obowiązków jest równoznaczne z niespełnieniem warunków weterynaryjnych dla prowadzonej działalności i będzie skutkowało zawieszeniem lub cofnięciem statusów zdrowotnych stada bydła. Dokładny termin na przeprowadzenie działań kontrolnych został umówiony ze stroną na dzień 11 października 2022 r. i potwierdzony telefonicznie w dniu 5 października 2022 r. Z protokołu pokontrolnego nr [...] wynika, że w dniu 11 października 2022 r. strona uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli terenowej przez Inspekcję Weterynaryjną Powiatowy Inspektorat Weterynarii w Wałbrzychu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności. Wskazano tam, że strona miała wiedzę o planowanych czynnościach kontrolnych, wiedziała również, że w dniu 11 października 2022 r. bydło powinno zostać spędzone i musi być możliwa jego identyfikacja, tym bardziej że kontrolowane stado to [...] zwierzęta rasy [...], poruszające się swobodnie po pastwisku. Z uwag do protokołu wynika, że nie było możliwości wykonania czynności kontrolnych, bydło nie zostało spędzone, nie została także zapewniona pomoc rolnika przy wykonywaniu badań monitoringowych oraz kontroli IRZ. Poza tym strona została poinformowana, że uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli skutkować będzie odmową płatności przyznawanych przez ARiMR. Powyższe okoliczności skutkowały wydaniem przez Kierownika ARiMR decyzji z 9 marca 2023 r., nr 0021-2023-001604 którą odmówił stronie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2022. Z motywów organu I instancji wynikało, że uniemożliwienie przeprowadzenia przez stronę kontroli, stanowiło podstawę do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm.; dalej jako: rozporządzenia nr 1306/2013, a tym samym odmowy wszystkich wnioskowanych płatności. Rozstrzygnięcie to następnie zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji oznaczoną na wstępie decyzją z 24 lipca 2023 r. Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że podstawę odmowy przyznania stronie ww. płatności - a jednocześnie istotę sporu w sprawie - stanowiła okoliczność uniemożliwienia przeprowadzenia w gospodarstwie kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Omawiając powyższe zagadnienie organ odwoławczy przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie ze szczególnym uwzględnieniem art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 według którego wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Ponadto powołał art. 38 ust. 9 ustawy o płatnościach gdzie przewidziano, że rolnik jest obowiązany zapewnić niezbędną pomoc przy wykonywaniu czynności kontrolnych. W tym kontekście dokonał także analizy pojęcia "uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu" wynikającej z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt C-536/09. Analizując zgromadzony materiał dowodowy Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że strona była zawiadomiona o kontroli weterynaryjnej w dniu 11 października 2022 r. Zwrócił również uwagę, że co do zasady, podczas prowadzenia badań monitoringowych w kierunku chorób zakaźnych u bydła ([...] bydła, [...] bydła, [...] bydła), przeprowadza się również czynności związane z identyfikacją i rejestracją zwierząt, gdyż każda sztuka podczas poboru krwi i podania tuberkuliny (próby tuberkulinowe wykonywane są w profilaktyce gruźlicy) musi zostać zidentyfikowana i spisana. Dlatego organ odwoławczy uznał, że strona umówionego dnia powinna spędzić bydło i zapewnić możliwość odczytu numerów kolczyków od każdego ze zwierząt, które wchodzą w skład stada. Tymczasem w dniu 11 października 2022 r. nie było możliwości przeprowadzenia czynności kontrolnych ponieważ bydło nie zostało spędzone oraz nie została także zapewniona czynna pomoc rolnika przy wykonywaniu badań monitoringowych oraz kontroli IRZ. Organ II instancji powołał przy tym pozyskane w ramach postępowania odwoławczego pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w Wałbrzychu z dnia 7 czerwca w którym udzielił wyjaśnień związanych z kontrolą w dniu 11 października 2022 r. Organ kontrolny zaakcentował, że kontrola stada dotyczy bydła mięsnego rasy [...] o dużej masie, charakteryzującego się mocną i zwartą budową oraz długimi rogami. Bydło chowane przez stronę na otwartym pastwisku, nie ma kontaktu z ludźmi i jest [...]. Dodatkowo, charakteryzuje się wysoko rozwiniętym instynktem macierzyńskim, co - z uwagi na obecność w stadzie cieląt - może zwiększać poziom agresji u matek. Podkreślono również, że bydło to charakteryzuje się gęstą i stosunkowo długą sierścią, która dodatkowo utrudnia odczytywanie kolczyków, przypiętych głęboko w małżowinach usznych, w tym z dalszej odległości. Trzeba podejść blisko do zwierzęcia i odchylić sierść z obu małżowin usznych. Mając na względzie powyższą charakterystykę bydła rasy [...] i warunki jego chowu oraz przyjętą metodykę czynności, bezpieczne i rzetelne dokonanie jakichkolwiek czynności przy takich zwierzętach, zarówno odczytanie numerów z kolczyków, jak i przeprowadzenie badań i pobranie próbek, wymagało unieruchomienia każdego zwierzęcia z osobna. Wejście pomiędzy [...] zwierzęta, niesie za sobą duże ryzyko utraty zdrowia lub życia dla osób dokonujących takich czynności. Powiatowy Lekarz Weterynarii w dalszej części pisma wskazał, że strona jako właściciel stada, od pierwszego kontaktu nie wykonuje swoich obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Dodał przy tym, że poprzednia kontrola 6 kwietnia 2022 r. także nie doszła do skutku z uwagi na brak spędzenia zwierząt. Dlatego, w ocenie Dyrektora ARiMR, w pełni uzasadnione jest stanowisko organu I instancji, że strona uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli w dniu 11 października 2022 r., co wypełnia dyspozycję art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013. Nadto organ odwoławczy argumentował, że co prawda kontrola w ramach wymogów wzajemnej zgodności dotyczyła identyfikacji i rejestracji zwierząt, tym nie mniej jej ustalenia mają wpływ na wszystkie płatności obszarowe, o które rolnik ubiega się w danym roku na podstawie złożonego wniosku. Z uwagi na uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli, właściwy do przeprowadzenia inspekcji organ nie był w stanie zweryfikować, czy beneficjent przestrzega przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt. Ze względu na uniemożliwianie kontroli nie był w stanie dokonać oceny wagi stwierdzonej niezgodności, o której mowa w art. 72 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 809/2014, której to oceny dokonuje się w raporcie, przypisując stwierdzonej niezgodności odpowiednią liczbę punktów, która następnie jest uwzględniana przy dokonywaniu zmniejszeń lub wykluczeń, o których mowa w art. 73 ust. 2- 5, art. 74 ust. 1 i art. 75 rozporządzenia nr 809/2014 oraz w art. 39 ust. 1, 3 i 4 i art. 40 rozporządzenia nr 640/2014. Dodatkowo, w ocenie organu odwoławczego bez znaczenia okazała się argumentacja strony, iż kilka dni przed planowaną na dzień 11 października 2022 r. wizytacją z Inspekcji Weterynaryjnej, odbyła się kontrola wykonana przez ARiMR w zakresie kwalifikowalności do płatności związanych do zwierząt. Strona zaskarżyła zarówno decyzję Dyrektora ARiMR we Wrocławiu jak i poprzedzającą ją decyzję Kierownika ARiMR wnosząc o ich "wyeliminowanie" z obrotu prawnego. Skarżący zakwestionował stanowisko, że uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Wskazał, że stawił się na miejscu kontroli w wyznaczonym czasie. Stado natomiast było spędzone w jednym miejscu. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie trzeba rozróżnić dwie różne czynności. Jedna z tych czynności to pobranie krwi od zwierząt, co bez poskromu lub co najmniej przepędu jest niemożliwe i tej czynności kontrolujący nie mogli wykonać. Drugą zaś czynnością jest odczytanie numerów zwierząt - kolczyków i do tej czynności poza chęcią poskrom i przepęd są niepotrzebne. Potwierdza to fakt, że kontrolujący kilka dni wcześniej inspektorzy ARiMR nie mieli z identyfikacją zwierząt żadnych problemów i nie potrzebowali poskromu. Zarzucił, że w niniejszej sprawie nałożono sankcje na wszystkie typy dotacji nawet na te niezwiązane bezpośrednio ze zwierzętami co jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi była decyzja Dyrektora ARiMR z 24 lipca 2023 r., Nr 9001-2023-000809, którą utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z 9 marca 2023 r. którą odmówił stronie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2022. Zgodnie z motywami powołanych decyzji odmowa przyznania stronie wsparcia był pokłosiem przyjęcia przez organy, że strona uniemożliwiła w dniu 11 października 2022 r. przeprowadzenie kontroli terenowej przez Inspekcję Weterynaryjną Powiatowy Inspektorat Weterynarii w Wałbrzychu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w zakresie identyfikacji zwierząt. W tym zakresie zarówno Kierownik ARiMR jak i Dyrektor ARiMR uznali, że zastosowanie powinna znaleźć sankcja wynikająca z art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013. Zgodnie z powołanym przepisem, wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W ocenie Sądu na gruncie rozpatrywanej sprawy, organy w nieuprawniony sposób przyjęły jednak, że kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt skutkuje odmową wszystkich płatności o jakie rolnik się ubiega w danym roku. Sąd przy tym dostrzega, ze powyższa kwestia była sporna w judykaturze. Wynikało to z faktu, że w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli (przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L nr 141 poz. 18 ze. zm.) analogiczny przepis brzmiał następująco: "wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu". A zatem w okresie obowiązywania tego przepisu było utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, że w sytuacji gdy rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu to uzasadniało to odmówieniem mu przyznania tylko tych płatności, których dotyczyła kontrola. Sądy zwróciły jednak uwagę, że w art. 59 ust. 7 nie ma już sformułowania znajdującego się w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004: "których kontrola dotyczy". Przyjmowano zatem, że ile z treści art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że odrzuca się wnioski o przyznanie tylko takiej pomocy których dotyczy kontrola to analiza treści art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 nie pozwala na przyjęcie takiej tezy. Nie ma już aktualnie mowy, że odmawia się przyznania tylko takiej pomocy, której dotyczyła kontrola. Taki pogląd wyraził WSA w Lublinie w wyroku z 2 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 1209/16, WSA w Kielcach w wyroku z 17 listopada 2016 r., I SA/Ke 543/16 i z 17 listopada 2016 r., I SA/Ke 541/16, WSA w Rzeszowie w wyroku z 24 maja 2018 r., I SA/Rz 276/18 i WSA w Poznaniu w wyroku z 5 września 2018 r., III SA/Po 359/18. Powyższe zapatrywanie zostało jednak zakwestionowane w aktualnym orzecznictwie NSA, które to stanowisko podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Skoro zgodnie ze wspomnianym przepisem rozporządzenia, w sytuacji, gdy rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność, to organy powinny precyzyjnie określić, jaki jest związek pomiędzy uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli na miejscu w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt, a poszczególnymi płatnościami. Dokonana w zaskarżonych decyzjach wykładnia przepisu art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 jest nieprawidłowa, ponieważ z przepisu tego wynika, że jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzucany jest wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność, a nie wszystkie wnioski złożone przez rolnika w danym roku. Jest to bowiem przepis o charakterze sankcyjnym i jego rozszerzająca wykładnia nie jest dopuszczalna (wyroki NSA z: 18 maja 2023 r., I GSK 1036/19, I GSK 1037/19, I GSK 1050/19, I GSK 1051/19). Dodatkowo należy dostrzec, że wspomniana zmiana legislacyjna w art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 wcale nie ograniczyła się jedynie do pominięcia wspomnianego zwrotu "których kontrola dotyczy". Należy wskazać, że wcześniej obowiązujący art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 odnosił się do "wniosków" w liczbie mnogiej (por. "The applications for aid concerned shall be rejected if the farmer or his representative prevents an on-the-spot check from being carried out"). Tymczasem art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 dotyczy "wniosku" w liczbie pojedynczej (por. "An aid application or payment claim shall be rejected if the beneficiary or his representative prevents an on-the-spot check from being carried out, except in cases of force majeure or in exceptional circumstances"). Stąd jednoznaczna konkluzja co do zamiaru prawodawcy unijnego rozszerzenia sankcji na wszystkie płatności (wnioski) wydaje się więc zbyt daleko idąca. Z tego też powodu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na nieuzasadnione rozciągnięcie sankcji wynikającej z art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 na płatności nie mające związku z kontrolą. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.