III SA/Wr 338/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska Protokolant specjalista Ewa Zawal po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi H.K. na czynność Starosty Milickiego z dnia 22 stycznia 2024 r. w przedmiocie wydania dokumentu prawa jazdy I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie wpisania daty ważności uprawnień; II. zasądza od Starosty Milickiego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 11 stycznia 2024 r. H. K. (dalej: skarżący) zwrócił się do Starosty Milickiego (dalej: Starosta, organ) z wnioskiem o wymianę dokumentu prawa jazdy. Do wniosku dołączył m.in. następujące dokumenty: - orzeczenie lekarskie nr [...]k z dnia 9 stycznia 2024 r., w którym stwierdzono, że brak jest przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez skarżącego pojazdami kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E oraz wpisano kod ograniczenia 01.01; w orzeczeniu tym określono datę następnego badania okresowego na 8 stycznia 2029 r.; - orzeczenie psychologiczne nr [...], w którym stwierdzono brak przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami i określono termin następnego badania psychologicznego na dzień 8 stycznia 2029 r. Po rozpoznaniu wniosku, Starosta w dniu 22 stycznia 2024 wydał skarżącemu prawo jazdy, w którym oznaczył w rubryce 11 daty ważności poszczególnych kategorii uprawnień: kategorii AM – 22 stycznia 2039 r., B – bezterminowo, B1 – bezterminowo, C1 – 8 stycznia 2029 r. oraz C – 8 stycznia 2029 r. Na powyższą czynność skarżący w dniu 29 sierpnia 2024 r. (na rozprawie w sprawie III SA/Wr 81/24) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wskazując na nieprawidłowość działania organu, polegającą na wpisaniu terminu ważności uprawnień. Starosta w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko odnośnie prawidłowości wpisu w dokumencie wydanego skarżącemu prawa jazdy, powołując się na treść dokumentów przedłożonych przez skarżącego (orzeczenia lekarskiego i psychologicznego), w których określono termin następnych badań na dzień 8 stycznia 2029 r., przy jednoczesnym wpisaniu kodu ograniczenia w zakresie pojazdów, którymi może kierować osoba badana, tj. kodu 01.01.(jazda w okularach). Skarżący w replice na powyższe pismo wskazał, że Starosta w swojej odpowiedzi nie odniósł się do wyroku tutejszego Sądu w sprawie III SA/Wr 81/24, dotyczącego czynności wydania prawa jazdy z dnia 5 sierpnia 2024 r., od którego nie została wniesiona skarga kasacyjna organu. Podał, że w grudniu 2013 r. został oskarżony o prowadzenie pojazdu specjalnego bez uprawnień, lecz wyrokiem Sądu [...] z dnia [...] r. uniewinniono go od popełnienia zarzucanego mu czynu. Mimo to – jak podał – jego prawo jazdy figurowało w ewidencji CEPIK jako nieważne. Dalej skarżący podniósł, że zarówno on, jak i jego żona są osobami schorowanymi i ich stan wymaga częstych wizyt lekarskich. Brak prawa jazdy uniemożliwiałby odbycie konsultacji i zabiegi lekarskie, a z powodu wpisu w CEPIK każda kontrola Policji groziła kolejnym oskarżeniem o jazdę bez uprawnień. Wobec powyższego, pomimo, że skarżący nie zgadzał się ze stanowiskiem Starosty, był zmuszony do złożenia wniosku o wydanie nowego dokumentu prawa jazdy. Skarżący podkreślił, że jego prawo jazdy wydane w dniu [...] r. jest ważne, co potwierdził tutejszy Sąd w wyroku w sprawie III SA/Wr 81/24, a czynność Starosty powinna być uznana za bezskuteczną. Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2025 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko i złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast według art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca określił przesłanki uwzględnienia skargi sądowoadministracyjnej wniesionej na decyzję administracyjną lub postanowienie. W pierwszej kolejności należało zbadać charakter działania organu, polegającego na dokonaniu wpisów w dokumencie prawa jazdy. Zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm., dalej jako u.k.p.)., osoba posiadająca prawo jazdy jest obowiązana zawiadomić starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Na powyższy wniosek starosta wydaje nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. Z przepisu tego wynika, że wydanie nowego dokumentu prawa jazdy nie stanowi rozstrzygnięcia władczego, gdyż starosta zobowiązany jest wydać nowy dokument uwzględniający wskazaną przez wnioskującego zmianę. Jeśli natomiast zmiana ta wynika z nabycia nowych uprawnień do kierowania pojazdami, to tylko wówczas te nowe uprawnienia wynikają ze stosownej decyzji o ich nadaniu. Omawiany problem prawny był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. w wyrokach z: 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 374/22, z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2312/20, z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1421/21, z 17 marca 2022 sygn. akt II GSK 98/22, CBOSA). Sąd podziela zasadnicze motywy rozstrzygnięcia wskazane w uzasadnieniach powyższych orzeczeń w odniesieniu do tego, że wydanie nowego dokumentu prawa jazdy w warunkach wskazanych w art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. stanowi czynność materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec powyższego, Sąd przyjął, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była czynność materialno-techniczna Starosty, dotycząca wpisu do prawa jazdy daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia, należy jeszcze wskazać, że stosownie do brzmienia art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący dowiedział się o kwestionowanej czynności w dniu 22 stycznia 2024 r. (kiedy odebrał prawo jazdy), a skargę wniósł w dniu 29 sierpnia 2024 r., czyli z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Mając jednak na uwadze charakter zaskarżonej czynności, brak pouczenia skarżącego o możliwości wniesienia skargi do Sądu oraz podejmowane przez skarżącego czynności, należało uznać, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego. Przechodząc do merytorycznych aspektów sprawy, Sąd zauważa, że w podobnej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Po 169/21, CBOSA), jak również tutejszy Sąd (wyrok z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 307/21, CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w powyższych wyrokach i przyjmuje je za własne. Tezy i twierdzenia tych wyroków (ich fragmenty) zostaną powołane wielokrotnie niżej, jako szczególnie trafne. Zaskarżona czynność została podjęta w związku z wnioskiem skarżącego o wymianę dokumentu prawa jazdy. W sprawie rozważenia wymagało, czy wymiana prawa jazdy przez Starostę w oparciu o przywołane powyżej przepisy prawa materialnego, upoważniała organ do ingerencji w uprawnienia skarżącego do kierowania pojazdami, poprzez wpisanie daty ważności przysługujących skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii C1 i C, jak również kategorii AM. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1135/19, wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2018r. sygn. akt II SA/Po 1173/17, CBOSA) podkreśla się, że pojęcie "prawo jazdy" jest używane w przepisach prawa w dwóch znaczeniach. W pierwszym znaczeniu, jest rozumiane jako uprawnienie do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju. Natomiast w drugim znaczeniu jest używane na określenie dokumentu urzędowego potwierdzającego, posiadanie przez daną osobę uprawnienia do prowadzenia pojazdów wskazanych w nim kategorii. W tym znaczeniu prawo jazdy stanowi urzędowy dowód posiadania przez oznaczoną w jego treści osobę fizyczną uprawnień do kierowania pojazdami. Dlatego wymaga wyraźnego zaznaczenia konieczności odróżnienia uprawnień do kierowania pojazdami, które stanowią publiczne prawo podmiotowe uprawniające do kierowania danego rodzaju pojazdem od samego dokumentu prawa jazdy, który w świetle art. 4 ust. 1 u.k.p. stanowi wyłącznie dokument potwierdzający posiadanie uprawnień do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składający się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy. Prawo jazdy jest więc urzędowym dowodem posiadania przez oznaczoną w jego treści osobę fizyczną uprawnień do kierowania pojazdami (art. 76 § 1 k.p.a.). Jego treść powinna być jasna i zrozumiała zarówno dla posiadacza prawa jazdy, jak i osoby kontrolującej, czy kierujący pojazdem posiada uprawnienie do prowadzenia tego właśnie pojazdu. W szczególności wymienione osoby nie mogą mieć wątpliwości, czy uprawnienia stwierdzone decyzją właściwego organu są ważne, czy też wygasły, np. wskutek upływu czasu (por. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., I OSK 1686/15). Słusznie podkreśla się także w orzecznictwie, że czym innym jest data ważności prawa jazdy, jako dokumentu, a czym innym jest data ważności uprawnienia, wpisywana na drugiej stronie dokumentu prawa jazdy w kolumnie (pozycji) 11, korespondującej z pozycją w kolumnie 9 wskazującą na konkretną kategorię posiadanego uprawnienia. Z akt administracyjnych sprawy, w szczególności z kserokopii dokumentu prawa jazdy wydanego w dniu [...] r. wynika bezspornie, że skarżący posiada uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B i C bezterminowo (w pozycji 11 "data ważności uprawnienia" w odniesieniu do tych wszystkich kategorii widnieje symbol "-"). Zauważyć przy tym trzeba, że posiadanie przez skarżącego tych uprawnień oznacza tym samym - na gruncie art. 6 ust. 1 u.k.p. - równoczesne posiadanie przez niego uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, B1 i C1. Zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231, dalej: rozporządzenie) w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy (o kierujących pojazdami, to jest w dniu 19 stycznia 2013 r. - przyp. tut. Sądu) uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo (ust. 1). W przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a rozporządzenia, nie może być dłuższa niż 15 lat (ust. 2). Skarżący na dzień 22 stycznia 2024 r. posiadał zatem - stwierdzone poprzednim dokumentem prawa jazdy - bezterminowe uprawnienia kategorii B i C. Organ w nowym dokumencie prawa jazdy w odniesieniu do kategorii B i B1 oznaczył datę ważności tych uprawnień jako bezterminową. Powinien jednak także w odniesieniu do kategorii C1 oraz C umieścić symbol "-", czego wymagał od organu § 29 ust. 1 rozporządzenia (kategoria C1 mieści się w zakresie kategorii C - art. 6 ust. 1 pkt 8 u.k.p.). Wskazać przy tym należy na treść art. 13 ust. 1 u.k.p., zgodnie z którym prawo jazdy kategorii: 1) AM, A1, A2, A, B1, B, B+E lub T wydaje się na okres 15 lat, z tym że: a) okres ten może być krótszy, o ile wynika to z orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. a, b) prawo jazdy kategorii B uzyskane po raz pierwszy wydaje się na okres, o którym mowa w art. 91 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 92 ust. 1; 2) C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D lub D+E wydaje się na okres 5 lat, nie dłużej jednak niż na okres wynikający z orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2, z zastrzeżeniem art. 15 - określa termin ważności dokumentu prawa jazdy, a nie ważności uprawnień określonych kategorii. W sprawie w odniesieniu do kategorii AM organ nieprawidłowo wpisał datę ważności uprawnienia: 29 lipca 2037 r. Jak stanowi przepis art. 6 ust. 1 pkt 6 u.k.p., prawo jazdy kategorii B stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii AM. Jak już wcześniej wskazano, skarżący od dnia [...] r. posiada uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B bez ograniczenia terminu ważności. W konsekwencji, organ nie był uprawniony do modyfikowania terminu ważności uprawnienia kategorii AM. Jeżeli chodzi o kategorie: C1 i C Starosta również nieprawidłowo wpisał jako datę ważności uprawnienia datę kolejnego badania wynikającą z orzeczeń lekarskiego i psychologicznego. Takie stanowisko nie może zostać wywiedzione ani z przytoczonej wyżej treści przepisów u.k.p, ani z przepisów rozporządzenia z 24 lutego 2016 r. Wskazać również trzeba, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.k.p., dokument prawa jazdy według nowego wzoru ma ściśle określony termin ważności. Jednakże z przepisu tego nie wynika, że nabyte bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, tracą ważność. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, OTK-A 2013/9/137). Z kolei ograniczenia wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz.Urz.UE Seria L z 2006 r. Nr 403, s. 18 z późn. zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy. Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych (czy jak w rozpatrywanej sprawie celem potwierdzenia kwalifikacji zawodowych w oparciu o art. 15 u.k.p.), stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Po wtóre, podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Oznaczałoby to naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni systemowej nakazującej respektowanie hierarchii aktów normatywnych. Ponadto, nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym (por. wyrok NSA z 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 2030/21, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności wpisu w zakresie daty ważności uprawnień w wydanym skarżącemu dokumencie prawa jazdy.