III SA/Wr 346/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz E. D. kwotę [...] zł ([...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzja wymieniona w punkcie I nie może być wykonana do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej "Dyrektor") – po rozpatrzeniu odwołania E. D. (dalej "skarżąca") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej "Kierownik") z dnia [...] r. (nr [...]), przyznającej stronie jednolitą płatność obszarową (JPO) na rok 2008 w kwocie [...] zł i odmawiającej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a."), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji stwierdził, że w dniu [...] r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2008, deklarując w nim działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. W tym samym wniosku skarżąca wystąpiła o przyznanie jej także jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO). Kontrola administracyjna ([...] r.) wniosku obszarowego wykazała nieprawidłowości dotyczące zgłoszonych działek, dlatego też skarżąca została wezwana pisemnie do złożenia wyjaśnień. Pełnomocnik skarżącej przedłożył korektę wniosku, podtrzymując deklarację skarżącej. W dniu [...] r. Biuro Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przeprowadziło w gospodarstwie skarżącej kontrolę na miejscu, która wykazała błędy na zadeklarowanych działkach. Poczynione ustalenia dały organowi pierwszej instancji podstawę do przyznania skarżącej płatności JPO na rok 2008 w kwocie [...] zł i odmowy przyznania płatności UPO. Powołując się na art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, organ ten wskazał, że przyczyną odmowy przyznania UPO stało się stwierdzenie różnicy między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a ustaloną w wyniku kontroli gospodarstwa (26,60%). Stosownie zaś do dyspozycji art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/ 2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców, jednolitą płatność obszarową (JPO) przyznano skarżącej w pomniejszonej kwocie ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią zadeklarowaną, a ustaloną podczas kontroli (22,84%). Organ drugiej instancji nie uwzględnił odwołania skarżącej, podzielając twierdzenia i argumenty zawarte w decyzji Kierownika. Podkreślił przy tym, że przeprowadzona w dniu [...] r. kontrola na miejscu pozwoliła stwierdzić nieprawidłowości w zakresie zadeklarowanej powierzchni dwóch działek, natomiast kontrola administracyjna, dokonana na podstawie ortofotomapy wykazała, że pewne działki nie były prowadzone w dobrej kulturze rolnej (występowały na nich skupiska zadrzewień). Słusznie więc zdaniem organu odwoławczego przyznano skarżącej jednolitą płatność obszarową (JPO) w pomniejszonej wysokości oraz odmówiono przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) z uwagi na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, przekraczającą 20 % powierzchni stwierdzonej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu Dyrektora: I. Naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy oraz art. 80 w związku z art. 140 k.p.a. – poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji prawidłowo zebrał i rozpatrzył wszelki, niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, w sytuacji gdy: 1) jedyną podstawą odmowy przyznania płatności była ortofotomapa z [...] r., która miała stwierdzać stan gruntów na dzień [...] r.; 2) nie zostało wykazane w jaki sposób, na podstawie danych z tej mapy, zostały ustalone powierzchnie, które nie były utrzymywane w całości w dobrej kulturze rolnej, w szczególności nie wiadomo, czy wzięto pod uwagę zmiany jakie zaszły w okresie od [...] r. do [...] r. (strona została pozbawiona możliwości ustalenia czy obliczenia te są prawidłowe); 3) nie zostało wykazane, czy w odniesieniu do gruntów, które rzekomo nie były utrzymywane w całości w dobrej kulturze rolnej faktycznie na dzień [...] r., tak było, w szczególności, czy nie zachodziły przesłanki wskazane w § 4 i § 4a i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm, tj. nie ustalono czy rzekomo rosnące na dzień [...] r. na gruntach krzewy i drzewa: - nie podlegały wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, - nie mają znaczenia dla ochrony wód i gleb, - nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. Ponadto nie ustalono czy: - nie są to grunty, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 2 rozporządzenia, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar, - nie są to plantacje zagajników o krótkiej rotacji (CN ex 0602 90 41) wykorzystywanych na cele energetyczne, - nie są to grunty, na których znajdują się rowy, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone w obrębie działek rolnych, pasy zadrzewień, żywopłoty, ściany tarasów, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m i które nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej. II. Naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 tej w zw. z art. 140 k.p.a. – poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że organ pierwszej instancji postąpił prawidłowo opierając swoją decyzję na skorygowanym raporcie z dnia [...] r., w sytuacji, gdy: 1) raport został skorygowany w toku postępowania przed drugą instancją ([...] r.), a więc w momencie wydania decyzji organ pierwszej instancji ([...] r.) dysponował tylko raportem zawierającym prawidłowe powierzchnie gruntów; 2) raport został skorygowany przez organ pierwszej instancji w toku postępowania przed drugą instancją, a dokonane korekty nie zostały zaakceptowane przez skarżącą, jak również nie zostały dostarczone jej pełnomocnikowi; 3) w wyniku kontroli w dniu [...] r. nie wykazano części błędów, na które powołuje się organ, gdyż błędy te były wykazane wcześniej i zostały skorygowane przez stronę w dniu [...] r.; 4) korekty dokonano z uwagi na niezgodność zapisów z "Instrukcją stanowiskową dla inspektorów terenowych realizujących kontrolę na miejscu z tytułu Programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013", w sytuacji, gdy stronie nie była znana i dostępna taka instrukcja, w związku z czym nie mogła nawet dokonać weryfikacji prawidłowości korekty. Skarżąca nie była w stanie ustalić, czy przyjęte w wyniku korekty powierzchnie są prawidłowe, a w szczególności w jaki sposób zostały obliczone, zwłaszcza że nie wynika to z uzasadnienie decyzji; 5) raport z kontroli nr [...] nie może być uznany za zgodny z prawem dowód, gdyż nie został sporządzony w wyniku czynności kontrolnych, a jedynie na podstawie raportu nr [...], a więc niezgodnie z prawem (art. 36 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), gdyż raport sporządza się jedynie z czynności kontrolnych, a te nie zostały przeprowadzone dla raportu nr [...]; 6) jedynym raportem mogącym mieć jakąkolwiek wartość dowodową jest raport nr [...], który został podpisany i zaakceptowany przez skarżącą oraz sporządzony zgodnie z przepisami prawa; 7) raport nr [...] dotyczy sprawy rolnośrodowiskowej (według organu), a raport nr [...] (pierwotny bez korekt) zawiera korzystne dla skarżącej wyliczenia powierzchni, natomiast skorygowany raport [...] nie może być uznany za pełnoprawny dowód z uwagi na wskazane zastrzeżenia, co oznacza, że nie było podstaw (dowodów) do ustalenia przez organ zmniejszonych powierzchni. III. Naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – poprzez uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne, w sytuacji, gdy: 1) z uzasadnienia faktycznego decyzji nie wynika jednoznacznie na jakich dowodach oparł się organ pierwszej instancji, w szczególności zaś, który ze sporządzonych raportów był podstawą orzeczenia; 2) z uzasadnienie faktycznego decyzji nie wynika w jaki sposób zostały obliczone powierzchnie gruntów w stosunku, do których uznano, że na dzień [...] r. nie były użytkowane w sposób zgodny z dobrą kulturą rolną. Strona nie mogła zatem poddać weryfikacji tych wyliczeń, tymczasem od ich wyników zależą jej prawa, w tym wysokość otrzymanych dopłat; 3) z uzasadnienie faktycznego decyzji wynika, że dokonano korekty raportu z kontroli, gdyż był on niezgodny z "Instrukcją stanowiskową dla inspektorów terenowych realizujących kontrolę na miejscu z tytułu Programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013", jednak nie zostały przytoczone zapisy tej instrukcji, a stronie jej tekst nie był znany, tak więc nie zostało wykazane, że faktycznie tak było i na czym ta niezgodność polegała, co uniemożliwiło stronie weryfikację poprawności korekty, w szczególności w jaki sposób wyliczono powierzchnie, co do których dokonano korekty. IV. Naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji i nie orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie nie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie, w szczególności nie dokonał poprawnego zgromadzenia dowodów i ich analizy. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Dyrektora z dnia [...] r. i o zasądzenie od tego organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej odniósł się do zarzutów ujętych w skardze, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia [...] r. (III SA/Wr [...]), oddalił skargę, uznając, że organy podjęły prawidłowe rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji niewadliwie ustaliły, że skoro we [...] r., kiedy sporządzono zdjęcia satelitarne, tj. ortofotomapy, na zgłoszonych do płatności gruntach widniały zadrzewienia, to na dzień [...] r. grunty te nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej według art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001. Nie było też podstaw do podważenia wyników kontroli, a skarżąca zapoznała się z obrazami lotniczymi i ortofotomapami przedłożonymi jej pełnomocnikowi w dniu złożenia korekty wniosku i nie przedstawiła żadnych dokumentów, które poświadczałyby, że wskazane grunty były wówczas utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Odnosząc się do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona podczas kontroli administracyjnej kwalifikująca się do dopłat – [...] ha. Różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej stanowiła [...] ha. W konsekwencji procentowa różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną wynosiła 26,60%. Dlatego też należało zastosować art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, który stanowi, że w przypadku, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, dla danej grupy nie jest przyznawana żadna pomoc. W takim stanie rzeczy nie było – zdaniem Sądu pierwszej instancji – podstaw do przyznania wnioskodawczyni uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), ani też do kwestionowania zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie przyznania skarżącej jednolitej płatności obszarowej (JPO) w pomniejszonej wysokości. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Organy nie dopuściły się także obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem oparły się na prawidłowo zebranym materiale w trakcie kontroli oraz dokonały jego wszechstronnej i jasnej oceny. Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut, jakoby jedyną podstawą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji i zaniżenia płatności, był raport z kontroli z dnia [...] r., którego zapisy zostały zmienione w toku postępowania odwoławczego, a więc już po wydaniu i doręczeniu skarżącej tej decyzji. Wprawdzie doręczono stronie korektę raportu z czynności kontrolnych, jednakże dotyczyła ona czynności kontrolnych w zakresie Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013, gdy tymczasem rozpoznawana sprawa dotyczy płatności JPO i UPO za rok 2008. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organy art. 107 k.p.a., albowiem uzasadnienia decyzji odpowiadają rygorom zawartym w tym przepisie, przedstawiając przede wszystkim zasady wyliczenia zawyżenia powierzchni zgłoszonej przez skarżącą do jednolitej płatności obszarowej (JPO), oraz przyczyny odmowy uzupełniającej płatności obszarowej (UPO). Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co – według skarżącej – miałoby polegać na nieuchyleniu przez Dyrektora decyzji pierwszoinstancyjnej i nie orzeczeniu co do istoty sprawy, ewentualnie na nieprzekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzję o utrzymaniu w mocy pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia organ wydaje wówczas, gdy stwierdzi jego prawidłowość. Organ odwoławczy jest zobowiązany do oceny kwestionowanej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, ale także w zakresie unormowań prawa materialnego i procesowego, mających zastosowanie w sprawie. Ocena ta nie może być jedynie formalna, albowiem powinna być poprzedzona – o ile jest to konieczne do sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji – stosownym postępowaniem wyjaśniającym. W ocenie Sądu organ odwoławczy – wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – zachował przedstawione wymagania. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnemu naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci uchybienia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.") w związku z art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 133 u.p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – poprzez wadliwe wykonywanie obowiązku kontroli decyzji administracyjnej, polegające na sprzeczności przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych z zebranym materiałem dowodowym, tj. uznanie, że grunty zgłoszone przez skarżącą do uzyskania płatności bezpośrednich (JPO i UPO) nie były na dzień [...] r. utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, podczas, gdy: a) zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w swoich ustaleniach oparły się tylko i wyłącznie na ortofotomapie z [...] r., a nie przeprowadziły żadnych dowodów uzupełniających, które wskazałyby na wysokość zadrzewień, ich przeznaczenie, oraz liczbę drzew na hektar, w celu ustalenia czy nie zachodzą w stosunku do tych gruntów okoliczności wskazane w § 4 i § 4a i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm, tj. czy te drzewa i krzewy: - nie podlegały wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, - nie mają znaczenia dla ochrony wód i gleb, - nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, - a ponadto czy nie są to grunty, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 2 rozporządzenia, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar; b) wbrew twierdzeniom Sądu skarżąca przedstawiła umowy, z których wynika, że z obszarów tych pozyskała biomasę, a ponadto w stosunku do tego typu plantacji nie ma żadnych norm czy przepisów regulujących zasady nasadzeń, w szczególności, że muszą to być równe rzędy i jednorodna powierzchnia. Brak jest zatem podstaw do ustalenia, że znajdujące się na gruntach drzewa i krzewy nie mogą być uznane za biomasę, a więc roślinność przeznaczoną do pozyskania energii; c) ustalenie powierzchni gruntów przez organy obu instancji nastąpiło na podstawie raportu z kontroli z dnia [...] r., który jakkolwiek formalnie był przeznaczony do Programu rolnośrodowiskowego, to jednak wbrew twierdzeniom Sądu, był podstawą wydania zaskarżonej decyzji. WSA pominął bowiem fakt, że ustalenia z tego raportu, w tym w szczególności ustalone powierzchnie upraw, zostały wprost przytoczone w decyzjach organów, innych natomiast raportów z takimi samymi ustaleniami nie ma; d) raport z kontroli nr [...] (Program rolnośrodowiskowy) nie może być uznany za zgodny z prawem dowód, gdyż nie został sporządzony w wyniku czynności kontrolnych, a jedynie na podstawie raportu nr [...], a więc niezgodnie z prawem (art. 36 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), albowiem raport sporządza się jedynie z czynności kontrolnych, a te nie zostały przeprowadzone dla raportu nr [...]; e) kontrola z dnia [...] r. nie mogła dotyczyć dopłat za rok 2008, gdyż w tym czasie rozpoczęły już wegetację zasiewy na rok 2009, a więc nie mogła też być podstawą jakichkolwiek decyzji za rok 2008. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono i rozszerzono argumenty zawarte w petitum. Podkreślono przy tym, że ustalając, czy grunty zgłoszone przez skarżącą do uzyskania płatności bezpośrednich (JPO i UPO) były na dzień [...] r. utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, posłużono się ortofotomapą z [...] r., a przez ten okres powierzchnia ewentualnych użytków prowadzonych niezgodnie z dobrą kulturą rolną mogła się zmienić; przyrost niektórych gatunków drzew może być znaczny, innych prawie niewidoczny. Na podstawie ortofotomapy trudno też ustalić ich wysokość i wiek. Ponadto, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie stanu faktycznego zaistniałego wskutek manipulacji danymi kontrolnymi, czego Sąd pierwszej instancji nie wziął pod rozwagę, ani też nie ustalił, który raport kontroli z tego samego dnia jest dla organów wiążący, i czego dokładnie dotyczyła korekta. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1, art. 133, art. 134 § 1 u.p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych, wyrażającym się w zaakceptowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji a stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w wyroku stanowiącym przedmiot kontroli kasacyjnej zajęto stanowisko, że organy administracji publicznej prawidłowo przyznały skarżącej jednolitą płatność obszarową (JPO) w pomniejszonej wysokości oraz odmówiły jej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do gruntów rolnych, z powodu różnicy między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a ustaloną w trakcie kontroli w dniu [...] r. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że aktem prawnym zawierającym podstawy prawne do wydania zaskarżonych decyzji jest ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Według art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy, rolnikowi przysługuje płatność obszarowa (oraz uzupełniająca) na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, przy spełnieniu określonych w tym przepisie przesłanek. Natomiast z treści art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 wynika zasada, według której, obszar użytków rolnych Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r., niezależnie od tego, czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja, czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Wykorzystywane użytki zielone oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty rolne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe tak jak zostały ustalone przez Komisję (EUROSTAT) dla jej celów statystycznych. W art. 143b ust. 5 akapit pierwszy postanowiono, że do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji, które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu [...] r., i do których zastosowanie ma pomoc przyznawana z tytułu upraw roślin energetycznych przewidziana w art. 88. Jednakże stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby z art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 wynikało, że to beneficjent pomocy ze środków unijnych ponosi konsekwencje nieutrzymywania zgłoszonych we wniosku w 2008 r. działek w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r., jest nieuzasadnione. Tytuł IV A tego rozporządzenia reguluje m. in. wprowadzenie systemów wsparcia dla nowych Państw Członkowskich, zgodnie z harmonogramem określonym w art. 143a, oraz system jednolitej płatności obszarowej dla tych Państw zgodnie z art. 143b. Według art. 143b ust. 2 rozporządzenia, jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku. Oblicza się ją przez podzielenie rocznej koperty finansowej ustalonej zgodnie z ust. 3 przez obszar użytków rolnych każdego z nowych Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4. Natomiast z art. 143b ust. 3 rozporządzenia wynikają zasady ustalania rocznej koperty finansowej dla każdego z nowych Państw Członkowskich jako sumy funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie w danym nowym Państwie Członkowskim. Następnie roczną kopertę finansową dzieli się przez obszar użytków rolnych każdego z nowych Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4, czyli obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten odnosi się do obszaru użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objętych systemem jednolitej płatności obszarowej. Z tego wynika, że art. 143b ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia nr 1782/ 2003 dotyczy Państwa Członkowskiego, a nie do indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepis ten reguluje między innymi zasady: przyznawania nowym Państwom Członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, stosowania systemu jednolitej płatności oraz rolę Komisji w tym zakresie. Treść art. 143b ust. 13 wskazuje, że nowe Państwa Członkowskie informują szczegółowo Komisję o środkach podjętych w celu wykonania niniejszego artykułu, a w szczególności o środkach podjętych zgodnie z ust. 7. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego powołuje się na art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, który stanowi, że do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji, które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu [...] r. i do których zastosowanie ma pomoc przyznawana z tytułu upraw roślin energetycznych przewidziana w art. 88. W art. 143b ust. 4 w zdaniu drugim stanowi się, że wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty rolne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe tak jak zostały ustalone przez Komisję (EUROSTAT) dla jej celów statystycznych. Z uregulowań tych nie wynika, by art. 7 ust. 1 przywołanej wcześniej ustawy – powołując się na art. 143b ust. 5, odsyłający do ust. 4 – stanowił podstawę do przyjęcia tezy, że do płatności obszarowych w 2008 r. niezbędnym jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych działek na dzień [...] r. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r. (II GSK 199/10), według którego w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma powierzchnia gruntów rolnych objęta wnioskiem i utrzymywanie ich w stanie zgodnym z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Te okoliczności mogą być wykazane protokołem z czynności kontrolnych. Wskazując na zastosowane w sprawie regulacje unijne – rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003, rozporządzenie Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 – Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że unormowania te, stanowiąc o warunkach przyznawania płatności obszarowych, podkreślają, że beneficjent pomocy musi wykazać dobry stan upraw rolnych w roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego stanowi, że rolnikowi przysługuje płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu [...] roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli wszystkie grunty rolne są utrzymywane z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym złożony został wniosek o przyznanie tej płatności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przytoczonych regulacji krajowych i unijnych jednoznacznie wynika, że wymagania jakie powinny spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych, muszą pozostawać w dobrej kulturze rolnej w roku, który obejmuje wniosek o przyznanie płatności. Jeżeli więc art. 143b ust. 4 i 5 przywołanego rozporządzenia adresowany jest do nowego Państwa Członkowskiego, zaś art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi, że rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne kwalifikujące się do objęcia tymi płatnościami zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, to pogląd Sadu pierwszej instancji, według którego zdjęcia satelitarne działek objętych wnioskiem wykonane we [...] r. mogą być podstawą decyzji dotyczących płatności obszarowych na rok 2008, jest nie do zaakceptowania. Protokół sporządzony w związku z wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych powinien bowiem stwierdzać dobrą kulturę rolną gruntów w tym roku, w którym beneficjent ubiega się o przyznacie płatności. Brak protokołu kontroli potwierdzającego stan gruntu w 2008 r. uzasadnia w pełni zarzut skargi kasacyjnej sprzeczności ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, protokół z kontroli sporządzony w dniu [...] r. w ramach programu rolnośrodowiskowego, nie mógł dotyczyć dopłat za rok 2008, ponieważ w tym okresie rozpoczęły już wegetację nasiania na rok 2009, co znalazło wyraz w uwagach z kontroli zawartych w protokole – działka zaorana i ponownie zasiana. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniony jest również zarzut autora skargi kasacyjnej, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie ustaleń raportu z czynności kontrolnych programu rolnośrodowiskowego, którego zapisy zostały zmienione, a korekta raportu doręczona stronie w toku postępowania odwoławczego. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że raport z kontroli nr [...] z dnia [...] r. został sporządzony na podstawie protokołu rolnośrodowiskowego z dnia [...] r. (znak sprawy [...]). Natomiast w poz. 120 raportu odnotowano, że przekazanie stronie kopii raportu po korektach nastąpiło w dniu [...] r. Jednocześnie z pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. (skierowanego do skarżącej), dotyczącego przekazania kopii raportu z czynności kontrolnych w zakresie Programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013, wynika, że w raporcie stwierdzono niezgodności z zapisami instrukcji stanowiskowej dla inspektorów terenowych realizujących kontrole na miejscu i dokonano stosownych korekt dla działek D i E. Na tej podstawie skorygowano również powierzchnie działek w raporcie nr [...] z dnia [...] r. W rezultacie tych korekt zmniejszono powierzchnię gruntów w stosunku do ustaleń z kontroli na miejscu, albowiem powierzchnia stwierdzona wynosiła przed korektą [...] ha, a po korekcie [...] ha, przy czym powierzchnia deklarowana obejmowała [...] ha. W takiej sytuacji uzasadniony jest zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, ponieważ podstawą do ustaleń w zakresie płatności obszarowych stanowił raport z czynności kontrolnych innego programu pomocowego tj. dopłat rolnośrodowiskowych. Ponadto korekta tego raportu została doręczona stronie już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, w toku postępowania odwoławczego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynności kontrolne dotyczące jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych powinny być przeprowadzone zgodnie z ustawą z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Naczelny Sąd Administracyjny – uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji – zobowiązał ten Sąd do zbadania, czy wniosek strony skarżącej o przyznanie płatności obszarowych na rok 2008, obejmował grunty rolne, które spełniają warunki do przyznania takich płatności na podstawie przepisów krajowych i unijnych. Rozpoznając sprawę ponownie, należy przede wszystkim zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie (art. 190 u.p.p.s.a.). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 u.p.p.s.a., rozumie się osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 975/10, oraz z dnia 9 listopada 2010 r., II SAB/Wa 291/10). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r., II GSK 861/09). W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na uchybienia proceduralne organów administracji publicznej, polegające na posłużeniu się w postępowaniu wyjaśniającym, dotyczącym płatności obszarowych na rok 2008, zdjęciami satelitarnymi z [...] r., które miałyby odzwierciedlać stan gruntów objętych wnioskiem skarżącej co do ich utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r. W konsekwencji nieuprawnione było przyjęcie, że grunty objęte wnioskiem skarżącej o płatności w zakresie systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, muszą spełniać przesłankę utrzymania ich w dobrej kulturze rolnej w dniu [...] r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że postanowienia art. 143b ust. 4 (Obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe tak jak zostały ustalone przez Komisję (EUROSTAT) dla jej celów statystycznych) i ust. 5 akapit pierwszy (Do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41), które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu [...] r. i do których zastosowanie ma pomoc przyznawana z tytułu upraw roślin energetycznych przewidziana w art. 88) rozporządzenia nr 1782/2003 (do którego odwołuje się art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) odnoszą się do Państw Członkowskich, a nie do indywidualnego beneficjenta pomocy. Przywołane regulacje nie dają więc podstaw do twierdzenia, że to beneficjent pomocy ze środków unijnych ponosi konsekwencje nieutrzymywania zgłoszonych we wniosku w 2008 r. działek w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r. Unormowania te nie pozwalają bronić tezy, że – według art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (który powołuje się na art. 143b ust. 5 rozporządzenia nr nr 1782/2003, odsyłający z kolei do ust. 4 tego artykułu) – do płatności obszarowych w 2008 r. niezbędne jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych działek na dzień [...] r. Płatność obszarowa przysługuje bowiem rolnikowi na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego). Także mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie regulacje unijne wskazują, że beneficjent pomocy musi wykazać dobry stan upraw rolnych w roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności. Skoro grunty objęte wnioskiem skarżącej o przyznanie płatności obszarowych muszą pozostawać w dobrej kulturze rolnej w roku, który obejmuje wniosek o te płatności, przeto – przy ponownym rozpatrywaniu sprawy – organy ustalą i ocenią stan gruntów skarżącej w 2008 r., albowiem w dotychczasowym materiale dowodowym nie ma protokołu odzwierciedlającego tę, istotną w rozpoznawanym przypadku, okoliczność. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także na uchybienia proceduralne organów administracji publicznej, polegające na sporządzeniu raportu z kontroli nr [...] z dnia [...] r. na podstawie protokołu rolnośrodowiskowego z dnia [...] r. Ten protokół posłużył organom także do korekty powierzchni działek w raporcie nr [...]. W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, ponieważ przy dokonywaniu czynności wyjaśniających w zakresie płatności obszarowych organy posłużyły się raportem z czynności kontrolnych innego programu pomocowego, a ponadto korekta tego raportu została doręczona skarżącej już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, w toku postępowania odwoławczego. W kontekście stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że czynności kontrolne dotyczące jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) powinny zostać przeprowadzone według wymagań określonych w art. 3, art. 30, art. 31 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ponieważ zarówno postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jak i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wykazało uchybienia organów w postępowaniu wyjaśniającym przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy (co przeczy regule proceduralnej wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. – orzec, jak w punkcie I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 u.p.p.s.a., natomiast umocowanie do orzeczenia ujętego w punkcie III sentencji wyroku wyprowadzono z art. 152 u.p.p.s.a.