III SA/Wr 375/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, (sprawozdawca), , , Protokolant starszy sekretarz sądowy Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia z opłacania składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. nr [...] B. B. (dalej jako: skarżąca, strona) złożyła w dniu 15 kwietnia 2020 r. do Zakładu Ubezpieczeń społecznych Oddział w Wałbrzychu wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z dnia 9 czerwca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: organ) wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się na treść przepisu art. 31 zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej jako: ustawa COVID), wskazując, w sprawie nie została spełniona przesłanka zwolnienia, dotycząca nieopłacenia składek. Podano, że pismem z dnia 4 stycznia 2020 r. poinformowano skarżącą o rozliczeniu wpłat zaksięgowanych na koncie płatnika składek według stanu na dzień 31 grudnia 2019 r. wraz ze wskazaniem nadpłaty ujawnionej na koncie. Wobec tego, że skarżąca nie złożyła do organu wniosku o zwrot nadpłaty, została ona zarachowana na przyszłe należności. Tym samym należne składki za miesiąc kwiecień 2020 r. zostały pokryte wpłatami z wcześniejszych okresów rozliczeniowych. Skoro zatem brak było nieopłaconej należności za miesiąc kwiecień 2020 r., organ umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej zwolnienia z opłacenia należności za ten miesiąc. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia 24 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie, podkreślając, że na koncie skarżącej nie ma nieopłaconych należności za kwiecień 2020 r., z których mogłaby ona zostać zwolniona. Podniesiono również, że informacja o możliwości złożenia wniosku o zwrot nadpłaconych należności była ogólnodostępna na stronie internetowej organu. Strona w skardze na powyższą decyzję wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie: - przepisu art. 31 zg ustawy COVID; - przepisów art. 8, 9, 10 i 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.), w szczególności poprzez naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania strony w trakcie postępowania oraz spowodowania szkody na majątku strony poprzez wadliwe rozliczenie nadpłaty; - przepisu art. 24 ust. 6b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1998 Nr 137 poz. 887 ze zm.) poprzez nie poinformowanie strony o nadpłacie, co skutkowało niewłaściwym rozporządzeniem majątkiem; - zasady równego traktowania przedsiębiorców. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie otrzymała informacji o nadpłacie na koncie rozliczeniowym, stad nie mogła wystąpić o jej zwrot, a ZUS wbrew przepisom prawa rozdysponował jej środkami bez jej udziału. Dalej skarżąca podniosła, że zwolnienie wprowadzone ustawą COVID miało dotyczyć opłacania składek ZUS po to, aby pomóc przedsiębiorcom przetrwać kryzys. W ocenie skarżącej, skoro jest ona zwolniona z opłacania składek, to nadpłata powinna dalej być widoczna. Wskazano, że ZUS nie dochował staranności w wydaniu decyzji, nie poinformował skarżącej o możliwości wzięcia udziału w prowadzonym postępowaniu ani o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Zdaniem skarżącej organ rozliczając nadpłatę spowodował nierówne traktowanie podmiotów, gdyż jedne z nich otrzymały zwolnienie, a inne nie. W ocenie skarżącej przepisy wprowadziły zwolnienie obligatoryjne pod warunkiem złożenia wniosku, który to warunek został przez nią spełniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 czerwca 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 9 czerwca 2020 r. w sprawie umorzenia postępowania z wniosku skarżącej o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. Zgodnie z treścią art. 31zo ust. 1 ustawy COVID, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Przepis art. 31zo ust. 4 ustawy COVID stanowi natomiast, że w przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, osoby z nią współpracującej i osoby duchownej zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek. Z kolei w myśl art. 31 zq ust. 1 ustawy COVID, za miesiące: marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 2). Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3). Natomiast ust. 4 art. 31 zq stanowi, że zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Przechodząc do oceny prawnej zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie została wydana na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a., który przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wskazać należy, że umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Taka forma rozstrzygnięcia powinna być traktowana jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na wystąpienie trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie decyzji co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 1634/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 689/07, opubl. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3439/02; wyrok WSA w Rzeszowie z 1 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1107/10; wyrok NSA z 14 października 2010 r. sygn. akt II GSK 910/09, CBOSA). Jeżeli natomiast żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to wówczas mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie powinno ulec umorzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 72/05; wyrok NSA z 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09, CBOSA), niezależnie od tego, czy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania, czy utraciła taki charakter w jego toku. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana co do zasady w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zatem umorzenie postępowania w niniejszej sprawie zamiast wydania decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, musiało przesądzić o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jako nieprawidłowych. Wskazać dalej należy, że organ analizując aspekty merytoryczne sprawy (mimo stwierdzenia jej bezprzedmiotowości i umorzenia postępowania), i tak nie ustrzegł się przed naruszeniem przepisów prawa. Z akt postępowania wynika, że strona skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek m.in. za kwiecień 2020 r., a ZUS decyzją umorzył postępowanie w tym przedmiocie, uznając, że strona skarżąca opłaciła należności za kwiecień 2020 r. w drodze rozliczenia nadpłaty. Sąd zgadza się ze skarżącą, że opłacenie składki samo w sobie nie przesądza o niemożności zwolnienia z opłacania składek na podstawie art. 31 zo ust. 1 ustawy COVID. Należy tu z pewnością uwzględnić cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii. Rację należy przyznać skarżącej, że nieprzyznanie jej omawianego zwolnienia z powodu opłacenia należności, prowadzi do nierównego traktowania podmiotów, których dotknęły skutki kryzysu wywołanego COVID-19. Wprowadzenie zwolnienia tylko w zakresie nieopłaconych składek sposób nieuzasadniony premiuje bowiem te osoby, które nie opłaciły należnych składek, podczas gdy osoby wykonujące swoje obowiązki w tym zakresie (mimo trudnej sytuacji rynkowej) lub posiadające nadpłatę, zostają pozbawione zwolnienia. W ocenie Sądu, jeżeli strona skarżąca spełnia przesłanki określone w art. 31 zo ust. 1 ustawy COVID, ma prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia tych należności. Co więcej, należy wskazać, że ustawodawca dostrzegł powyższy problem i obecnie zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1423, ogłoszonej w dniu 20 sierpnia 2020 r.) omawiane zwolnienie ma zmieniony kształt. W myśl powyższych przepisów, w przypadku złożenia do dnia 30 czerwca 2020 r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy zmienianej w art. 4, w brzmieniu dotychczasowym, zwalnia się z obowiązku opłacenia należnych składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r., w wysokości określonej w art. 31zo, także wówczas, gdy składki te zostały opłacone lub na poczet tych składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaliczył z urzędu nienależnie opłacone składki. Opłacone składki lub zaliczone z urzędu nienależnie opłacone składki podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 10 ust. 1 ustawy). Zwolnieniu z obowiązku opłacenia, o którym mowa w ust. 1, podlegają należne składki wykazane w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r. znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia składek (art. 10 ust. 2 ustawy). Sąd dostrzega, że przepis ten wszedł w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (art. 13 pkt 6 ustawy), a zatem nie obowiązywał na moment wydawania decyzji w sprawie. Mając jednak na uwadze, że do dnia wejścia w życie wskazanych wyżej przepisów art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. wniosek skarżącej nie został merytorycznie rozpoznany, organ, rozpoznając sprawę ponownie, będzie zobowiązany uwzględnić zmianę przepisów wprowadzoną powołaną wyżej ustawą. Zatem raz jeszcze należy podkreślić, że w sprawie nie istniały podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie wniosku strony skarżącej, gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Istnieją przy tym przepisy prawa materialnego (art. 31zo ust. 1 ustawy COVID oraz art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw) które powinny być podstawą rozpoznania wniosku strony co do istoty. W szczególności przepis art. 10 ust. 2 ustawy z 24 lipca 2020 r. stanowi, że zwolnieniu z obowiązku opłacenia, o którym mowa w ust. 1, podlegają należne składki wykazane w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r. znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia składek. Wobec powyższego organ powinien wziąć pod uwagę brzmienie powyższego przepisu, bowiem wysokość należnych składek jest organowi znana na dzień rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na powyższe, stwierdzając naruszenie wyżej powołanych przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni powyższe rozważania Sądu i rozpozna wniosek strony skarżącej o zwolnienie z opłacania składek za kwiecień 2020 r. pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z przepisów ustawy COVID i ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw oraz wyda decyzję co do istoty sprawy.