III SA/Wr 391/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "A" w N. M. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy P. na rzecz strony skarżącej 300 (trzysta) złotych kosztów postępowania sądowego; III. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektor Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w N. M. poinformował Radę Miejską w P., że radny T. K. zatrudniony w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w N. M. otrzymał wypowiedzenie. Przyczyną rozwiązania z radnym stosunku pracy – jak wskazał Dyrektor – są okoliczności niezwiązane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, lecz konieczność zmian organizacyjnych związanych z planowaniem roku szkolnego 2012/2013. Dyrektor wskazał, że radny był zatrudniony jako nauczyciel wychowania fizycznego w wymiarze 0,62 etatu. W roku szkolnym 2012/2013 naukę kończą trzy klasy dla młodzieży, w których radny prowadził zajęcia. Obecnie pozostają (oprócz klas dla dorosłych, które nie mają w programie zajęć nauczania fizycznego) trzy klasy młodzieżowe, w tym klasa III zasadnicza zawodowa, w której jest czworo uczniów. Klasa ta zostaje połączona w ramach oddziałów międzyklasowych na zajęcia wychowania fizycznego z klasą II. Stąd – jak dalej wyjaśniał Dyrektor – radny został ujęty w arkuszu jako nauczyciel wychowania fizycznego i otrzymał 6 godzin dydaktycznych (0,3 etatu). Konieczność rozwiązania stosunku pracy z radnym wynika natomiast z Karty Nauczyciela, według której nauczyciel mianowany, który "ma mniej niż 0,5 etatu musi otrzymać wypowiedzenie i może być zatrudniony w mniejszym wymiarze godzin, jeżeli wyrazi na to zgodę". Dyrektor wskazał również, że aktualnie nie może określić jaki będzie nabór do klas pierwszych, a tym samym nie może zapewnić nauczycielowi zatrudnienia powyżej 0,5 etatu. Uchwałą z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] Rada Miejska w P. – na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 591 ze zm., zwanej dalej w skrocie: u.s.g.) "nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miejskiej w P., z T. K. zatrudnionym w Zespole Ponadgimnazjalnym Nr [...] w N. M." (§ 1 uchwały). W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała, że w dniu [...] maja 2012 r. wpłynęło do niej pismo Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w N. M. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nauczycielem wychowania fizycznego. Zgodnie z przedstawioną argumentacją w piśmie zamiarem rozwiązania umowy o pracę są zmiany związane z organizacją roku szkolonego 2012/2013. Z pisemnych wyjaśnień radnego – jak dalej wskazała Rada – wynika natomiast, że wytypowanie do zwolnienia może mieć charakter rewanżu za aktywność w Stowarzyszeniu Aktywnej Młodzieży Szóstka z N. M. działającym przy szkole oraz udział radnego w wielu akcjach organizowanych przez stowarzyszenie i grono pedagogiczne w ramach ratowania szkoły przed likwidacją ze strony Rady Powiatu N. Niezrozumiałe są nadto dla Rady kryteria wyboru osoby radnego do zwolnienia. Radny ma bowiem wyższy stopień awansu zawodowego, niż pozostający nadal w szkole i w zatrudnieniu nauczyciel. Dodatkowo – jak dalej wskazała Rada – radny wyjaśnił, że od czasu pełnienia funkcji radnego w każdym roku szkolnym otrzymuje mniejszą liczbę godzin lekcyjnych, jest także pomijany przy dodatkowych świadczeniach, mimo jego aktywnej pracy na rzecz szkoły. Reasumując, Rada Miejska uznała, że " podjęcie niniejszej uchwały jest zasadne". Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Dyrektor Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w N. M. "odwołał się od opisanej uchwały", natomiast pismem z dnia [...] lipca 2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie art. 25 ust. 2 u.o.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Oceniając kwestionowaną uchwałę według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm), Sąd stwierdził, że akt ten nie odpowiada wymaganiom normatywnym, ponieważ Rada Gminy w P. nie przedstawiła argumentów, które uzasadniałyby niewyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tejże Rady, w szczególności zaś nie wskazała, jakie to okoliczności, zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, mają wpływ na zamierzone przez pracodawcę rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Tryb stwierdzania nieważności uchwał rady gminy określony został generalnie w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie: u.s.g). W myśl art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Według zaś art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z art. 94 ust. 2 wynika natomiast, że w takim przypadku sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Nadto art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, że wydano go z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organy gminy – istotnych i nieistotnych. Brak ustawowego zdefiniowania obu rodzajów naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, według którego za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do eliminowania z obrotu prawnego wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej), przyjęto uważać między innymi wydanie aktu bez przeprowadzenia wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego, co też w ocenie Sądu wystąpiło w rozpoznawanej sprawie. Zaistniały spór dotyczy zakresu stosowania art. 25 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przepis ten wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady gminy z wyjątkiem sytuacji, w której rada przyjmie, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Wówczas rada gminy ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody. Z przywołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (w wyrokach: z 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05; z 18 lutego 2009 r., II OSK 1747/08; z 27 sierpnia 2010 r. (II OSK 1074/10), który w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. W orzecznictwie podkreśla się, że chociaż art. 25 ust. 2 u.o.s.g. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi powinna kierować się rada gminy przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, to jednak motywy podjętej uchwały o odmowie lub wyrażeniu zgody powinny być zawarte w jej uzasadnieniu. Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, z 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/09, z 4 listopada 2011 r., II OSK 1631/11). Podzielić trzeba pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego "kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie radnego musi być bezwzględnie podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i są chronione przez porządek prawny" (wyrok z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03). Zgodnie z zasadą związania organów administracyjnych prawem (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 Kodeksu pracy (zob. A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, PiZS 1992, nr 7). Nie można też zapominać, że każde ustalenie organu powinno być odzwierciedlone w zgromadzonym materiale dowodowym, co pozwoli na zweryfikowanie prawidłowości tych ustaleń i samego rozstrzygnięcia. Jest to warunek umożliwiający przeprowadzenie kontroli podjętej uchwały zarówno przez organ nadzoru, jak i sąd administracyjny. W rozpatrywanym przypadku Rada Miejska w P. – niewyrażając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w uchwale z dnia [...] maja 2012 r. (Nr [...]) – zawarła wprawdzie uzasadnienie, aczkolwiek nie wynika z niego aby organ ten dopełnił obowiązku wszechstronnej analizy stanu faktycznego i jej oceny. Z przedstawionych w uzasadnieniu motywów "odmowy rozwiązania stosunku pracy z radnym" wynika w szczególności, że dla Rady niezrozumiałe są kryteria wyboru radnego do zwolnienia, skoro radny legitymuje się – jak podkreśliła Rada – wyższym stopniem awansu zawodowego niż pozostający nadal w szkole i w zatrudnieniu nauczyciel. Dodatkowo – jak dalej wskazała Rada – radny wyjaśnił, że od czasu pełnienia funkcji radnego w każdym roku szkolnym otrzymuje mniejszą liczbę godzin lekcyjnych, jest także pomijany przy dodatkowych świadczeniach, pomimo jego aktywnej pracy na rzecz szkoły. Tym samym Rada Miejska wskazała, że podjęcie zaskarżonej uchwały uważa za zasadne. Tymczasem strona skarżąca jako powód wystąpienia w sprawie o rozwiązanie stosunku pracy z radnym podawała zmiany organizacyjne. Organ stanowiący gminy nie odniósł się jednak do argumentów wskazanych przez stronę skarżącą, a stanowiących podstawę rozwiązania stosunku pracy z radnym. Wprawdzie na aprobatę zasługuje pogląd, że sama reorganizacja prowadząca w konsekwencji do likwidacji stanowiska pracy nie może automatycznie warunkować wyrażenia zgody przez radę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jednakże Rada powinna była ustalić i poznać konkretne okoliczności i motywy likwidacji stanowiska pracy, którymi kierował się pracodawca. Rada gminy ma przecież prawo, a nawet obowiązek badania rzeczywistych powodów rozwiązania stosunku pracy z radnym. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy zaniechała jednak tego obowiązku, poprzestając jedynie na przyjęciu wyjaśnień radnego i wskazaniu, że "w szkole i w zatrudnieniu pozostaje nadal nauczyciel" mający niższy stopień awansu niż radny, zaś radny otrzymuje mniejszą liczbę godzin i że jest pomijany w dodatkowych świadczeniach, czy też wreszcie, że "wytypowanie do zwolnienia radnego ma charakter rewanżu..." W konsekwencji tegoż Rada enigmatycznie konkludowała, że "przyjęcie niniejszej uchwały jest zasadne". Nie jest także jasne w sprawie w jaki sposób sprawowanie mandatu radnego w Radzie Miejskiej w P. i działania radnego na terenie właściwości tego organu oddziałują na zatrudnienie (rozwiązanie stosunku pracy) i świadczenie pracy w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w N. M. (odrębnej gminie), a więc w szkole położonej poza terenem właściwości Rady Miejskiej w P. Nie można nie zauważyć, że jako podstawę ustaleń warunkujących w zasadzie rozstrzygnięcie (odmowę rozwiązania stosunku pracy z radnym) Rada wskazała wyjaśnienia radnego, przy czym w aktach sprawy nie ma jakichkolwiek dokumentów, czy samych wyjaśnień radnego. Nawet z przedłożonych protokołów z posiedzeń nie wynika na jakie konkretnie okoliczności powoływał się radny. Zawarto w nich jedynie stwierdzenie, że radny "podziękował za poparcie jego osoby przy podejmowaniu uchwały oraz poinformował o pozytywnym zakończeniu sprawy przed sądem, który zgodził się ze stanowiskiem rady wskazując jednocześnie na złamanie przepisów prawa przez Dyrektora Zespołu Szkół". Ponadto Rada Miejska nie starała się nawet poznać wersji zdarzeń pracodawcy, nie mogła więc obiektywnie rozsądzić o zasadności zgłoszonego wniosku. A jak wynika z akt sprawy (odwołanie od uchwały z dnia [...] czerwca 2012 r.). Dyrektor Zespołu Szkół Ponadgimnazialnych Nr [...], jako pracodawca radnego, konsekwentnie podważał wszystkie okoliczności, na które powoływał się radny, a które w konsekwencji stanowiły jedyną i wyłączną podstawę podjętej uchwały. Wskutek dostrzeżonych uchybień należało uznać, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało jej wyeliminowanie ze zbioru legalnych aktów Rady Miejskiej w P. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku pracodawcy organ udokumentuje wyjaśnienia radnego, skonfrontuje je ze stanowiskiem pracodawcy i wyważy, czy pracodawca miał rzeczywiście uzasadnione podstawy do zwolnienia radnego. Na postawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, wskutek czego akt ten nie wywołuje skutków prawnych do dnia prawomocności wyroku.