III SA/Wr 411/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi H. K. na zarządzenie Burmistrza Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usługi cmentarne na cmentarzach komunalnych na terenie miasta L. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie jest niezgodne z prawem. W dniu [..] Burmistrz Miasta [..] wydał zarządzenie nr [..] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usługi cmentarne na cmentarzach komunalnych na terenie miasta [..]. Jako podstawę prawną podjęcia zarządzenia wskazano art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – dalej u.s.g.) art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827 – dalej: u.g.k.) i Uchwały nr [..] Rady Miasta [..] z dnia [..] r. w sprawie upoważnienia Burmistrza Miasta [..] do ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W § 1 tego zarządzenia wskazano, że ustala się cennik opłat za usługi cmentarne na cmentarzach komunalnych na terenie miasta [..] stanowiący załącznik nr 1 do niniejszego zarządzenia. W § 4 tego zarządzenia wskazano, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem [..] września 2017 r. i podlega podaniu do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Skargę na zarządzenie z wnioskiem o stwierdzenie, że zostało wydane z naruszeniem prawa złożyła H. K. (dalej: strona, skarżąca). Skarżąca nie zgadza się ustalonymi opłatami za rezerwację miejsca na cmentarzu na dalsze 20 lat. Jej zdaniem powinna być różnica w cenie między rezerwacją grobu pojedynczego a podwójnego. Zamiast kwoty 750,60 zł wymienionej w pkt 8 załącznika powinna być kwota 572,40 z punktu 6 i 7 załącznika. Wskazała, że otrzymuje skromną emeryturę i nie stać jej na opłatę za rezerwację miejsca na cmentarzu w tak ustalonej kwocie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z dnia [..] poinformował skarżącą, że różnica w wysokości opłat za wykup miejsca na cmentarzu i przedłużenia na kolejne 20 lat ważności miejsca na cmentarzu (Lp. 6 i 7 załącznika) a rezerwacją miejsca na 20 lat wynika przede wszystkim z różnicy obowiązku utrzymania czystości i porządku w danym miejscu. Przez okres rezerwacji przedmiotowe miejsce utrzymywane jest w porządku przez gminę miejską [..]. Natomiast w przypadku wykupu miejsca na cmentarzu dane miejsce utrzymuje już rodzina zmarłej osoby. W związku z powyższym zróżnicowanie tych opłat uznano za zasadne i nie zaplanowano zmiany zarządzenia w tym zakresie. Nie ma również możliwości obniżenia opłaty za rezerwację grobu na kolejne 20 lat, gdyż stawka ta określona jest w cenniku bez rozróżnienia czy rezerwacja dotyczy grobu podwójnego czy pojedynczego. Na rozprawie w dniu [..] r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu wniósł o stwierdzenie nieważności w zakresie pkt 7 i 8 załącznika nr 1 do zarządzenia nr [..]. Argumentował, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przesądzone, że sporne opłaty (ich wysokość) powinna odpowiadać planowanym rocznym kosztom utrzymania cmentarza i ich rzeczywistej kalkulacji, bowiem stanowią one pewną rewindykację tych kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Przedmiotem sporu jest kwestia ustalenia wysokości opłat za usługi cmentarne na cmentarzach komunalnych na terenie miasta Lubań. Jednakże na wstępie należy ocenić charakter prawny przedmiotowego Zarządzenia Burmistrza Miasta [..], wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w uchwale nr [..] Rady Miasta [..] z dnia [..] r. w sprawie upoważnienia Burmistrza Miasta [..] do ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze należą do tej kategorii obiektów. Zaznaczyć należy, że istnieją niejednolite poglądy co do charakteru prawnego cen i opłat ustalanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Według wcześniejszych zapatrywań uchwały wydawane na podstawie wymienionego przepisu zaliczano do aktów kierownictwa wewnętrznego, zawierających wytyczne dla podmiotów wykonujących na rzecz jednostki samorządu terytorialnego określone usługi, przy czym konkretna wysokość cen i opłat miała być bieżąco ustalona w zawieranych umowach cywilnoprawnych. Aktualnie dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. mają charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Analiza orzecznictwa i literatury pozwala przyjąć jako dominujące stanowisko, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazuje się przy tym zasadnie, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest przepisem lex specialis względem przepisów zawartych w ustawach ustrojowych (por. C. Banasiński, M. Kulesza, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, System Informacji Prawnej (SIP) Lex; M. Szydło, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, SIP Lex; C. Banasiński, K.M. Jaroszyński, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Dostrzegając w piśmiennictwie ewolucję poglądów dotyczących uchwał podejmowanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., zwrócono uwagę na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których jednoznacznie stwierdzono, że wymieniony przepis zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego oraz zaznaczono, iż kompetencje organów przewidziane w art. 4 u.g.k. mają charakter subsydiarny w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi (zob. R. Hauser, M. Szustkiewicz, Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach niektórych uchwał samorządu terytorialnego na przykładzie regulaminu usług cmentarnych. Skutki dla konkurencji, ZNSA 2018, nr 2, s. 10-12; wyroki NSA z 26 listopada 2013 r., I OSK 1901/13; z 7 września 2017 r., II OSK 27/16). Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że brak jest przekonujących argumentów, aby nie traktować przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. jako podstawy prawnej do stanowienia aktów prawa miejscowego w omawianym przedmiocie. Nie ma uzasadnionych powodów do powielania poglądów, według których adresatami aktu podejmowanego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. miałyby być wyłącznie jednostki komunalne z wyłączeniem innych podmiotów, w tym mieszkańców gminy, skoro z brzmienia tego przepisu nie wynika żadne ograniczenie w zakresie podmiotowym. Warto w tym miejscu dodać, że także w wypowiedziach doktryny, wskazujących na powszechnie obowiązujący charakter uchwał lub zarządzeń w zakresie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych, akcentuje się, iż na ich podstawie dochodzi do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia określonych opłat, a zatem ich adresatami nie jest sama administracja (por. D. Dąbek w: Materiały z konferencji NSA "Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego – aspekt materialnoprawny", ZNSA 2013, nr 3, s. 87-88). Oczywiście nie można pominąć w konkretnej sprawie, że kwalifikacja danego aktu zdeterminowana jest jego cechami materialnymi i formalnymi. Dlatego należy wskazać, że adresaci przedmiotowego zarządzenia są określeni generalnie, dotyczy ono sytuacji powtarzalnych, obejmujących wszystkie podmioty chcące korzystać z określonych urządzeń cmentarnych, a zatem ma charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny. Uchwała w tym przedmiocie wprowadzająca omawiane opłaty jest aktem prawa miejscowego. Jej adresatem są osoby korzystające z cmentarzy komunalnych, zobowiązane do ponoszenia określonych opłat za pochowanie zwłok. Nie są to adresaci imiennie oznaczeni, lecz ujęci w sposób generalny. Tego rodzaju uchwała obejmuje przy tym sytuacje powtarzalne, a nie jednorazowe. Podkreślić trzeba, że w rozważanym stanie prawnym nie było żadnych przeszkód, aby uznać, że przewidziana w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnym upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.h. W konsekwencji należało przyjąć, że aktem prawa miejscowego będzie również akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 u.g.k. Za taką interpretacją oraz stosowaniem wymienionych przepisów przemawia art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Zaskarżone zarządzenie dotyczy cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego i za usługi świadczone na terenie cmentarza komunalnego. Wymienia ona szereg czynności, z których przynajmniej część należy zakwalifikować jako usługi komunalne, które są świadczone przez zarządzającego cmentarzem w imieniu gminy. Cennik ten ma charakter powszechnie obowiązujący, gdyż jego adresatami są wszystkie osoby, które są zobowiązane lub uprawnione do realizacji usług cmentarnych. Zarządzenie zawierająca takie opłaty nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Podstawową różnicą między aktami wewnętrznymi a aktami prawa miejscowego jest bowiem krąg adresatów tych aktów prawnych oraz zakres obowiązywania w przypadku aktów prawa wewnętrznego ograniczony do podmiotów (adresatów) pozostających względem organów je stanowiących w stosunku szeroko pojętej podległości ustrojowej oraz organizacyjnej (por. M. Stahl, Stanowienie prawa miejscowego jako prawna forma działania organów samorządu terytorialnego w: System prawa administracyjnego, tom 5 pod red. R. Hausera, A. Wróbla, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013). Charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika również z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., akt I OSK 1901/13, CBOSA). Inaczej zatem, niż uchwały w sprawie sprawienia pogrzebu będące aktami skierowanymi do organów gminy lub jednostek pozostających w strukturach gminy, a więc aktami prawa wewnętrznie obowiązującego, uchwały w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych skierowane są do ogółu adresatów. Jej adresatem są wszystkie podmioty korzystające z cmentarzy komunalnych i zobowiązane do ponoszenia określonych w uchwale opłat. Nie są to adresaci imiennie lub rodzajowo oznaczeni, lecz ujęci w sposób generalny. Uchwała obejmuje przy tym sytuacje powtarzalne, a nie jednorazowe. Są to więc znamiona odpowiadające ukształtowanemu doktrynalnie i orzeczniczo pojęciu aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 26 listopada 2013 r., I OSK 1901/13, 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15 oraz wyroki WSA w Krakowie z 11 marca 2016 r., III SA/Kr 1360/15,WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2016 r., IV SA/Gl 890/15 i 20 czerwca 2016 r., IV SA/Gl 54/16 i WSA w Olsztynie z 10 października 2017 r., II SA/Ol 626/17 Powyższe stanowisko jest ugruntowane (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., I OSK 258/16 i I OSK 571/16 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 stycznia 2015 r., II SA/Go 878/14; WSA we Wrocławiu z 29 maja 2008 r., III SA/Wr 134/08, WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r., IV SA/Gl 319/17; CBOSA). Jako akt prawa miejscowego zaskarżone zarządzenie powinno zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i przewidywać stosowne vacatio legis, czego nie dopełniono (art. 88 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych niektórych innych akt prawnych, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523). Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności zarządzenia, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. Skoro zaskarżone zarządzenie nie jest a powinno być aktem prawa miejscowego wobec wskazanego naruszenia polegającego na zaniechaniu jego publikacji i niezgodnego z prawem oznaczenia wejścia uchwały w życie (są to wady niewątpliwe istotne) należało zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa. Okoliczność, że już sam fakt niepublikowania zaskarżonego zarządzenia przesądza konieczność stwierdzenia, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, czyni zbędą merytoryczną ocenę pozostałych zarzutów skargi, dotyczących braku uzasadnienia wysokości ustalanych opłat za usługi cmentarne. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu zaprezentowane w sprawie.