III SA/Wr 412/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 14 sierpnia 2025 r. Nr SKO.KPA/41/5/25 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi B. Z. (dalej: skarżący, strona) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium) z 14 sierpnia 2025 r., nr SKO.KPA/41/5/25, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza N. (dalej organ I instancji, burmistrz) z 13 czerwca 2025 r., znak: WSS.6872.2.2025 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Jak wynika z akt sprawy, skarżący zwrócił się do Burmistrza o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy zlokalizowanej na działkach gruntu o numerach [...] i [...] w gminie N., obręb N. W dołączonym do wniosku oświadczeniu w sprawie dopuszczenia strzelnicy do użytkowania strzelnicę opisał jako obiekt wykorzystujący naturalne ukształtowanie terenu, jakim jest skarpa w kierunkach zachodnim, północnym i wschodnim o wysokości 10 m, czyli jako spełniającej rolę przeszkody wykluczającej możliwość wydostania się poza obręb pocisku, zgodnie z regulaminem strzelnicy. Wnioskodawca podał też, że na użyczonym terenie, na którym ma powstać otwarta, cywilna, sportowa niekomercyjna strzelnica, nie będą wykonywane prace budowlane wymagające dopuszczenia do użytkowania. Do wniosku dołączył projekt regulaminu strzelnicy, dowód uiszczenia opłaty skarbowej w kwocie 10,00 zł, kserokopię uprawnienia Ligi Obrony Kraju do prowadzenia strzelania z broni, oświadczenie o rodzaju broni i amunicji, fotografię, umowy użyczenia z dnia 26 marca 2025 r. działek gruntu nr [...] i nr [...], wykaz sygnałów alarmowych oraz plan strzelnicy. Organ I instancji uzupełnił akta sprawy o wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP) odnoszący się do działek gruntu objętych wnioskiem, a którego wynikało, iż są to tereny o przeznaczeniu użytków rolnych z ich ochroną oraz obszary [...] eksploatacji surowców mineralnych. W toku postępowania Burmistrz wezwał stronę do uzupełnienia wniosku przez dostarczenie: decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę strzelnicy, decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania oceny geologicznej odnośnie do ustalenia poziomu lustra wody - w terminie 7 dni, pod rygorem wydania decyzji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. W przesłanym w odpowiedzi piśmie z 9 maja 2025 r., skarżący uznał żądanie od niego dodatkowych dokumentów za nieuzasadnione i podkreślił, że na terenie, na którym ma powstać otwarta, cywilna, sportowa niekomerycja strzelnica nie będą wykonywane żadne prace budowlane wymagające udzielenia pozwolenia na budowę, w związku z czym strzelnica nie podlega obowiązkowi dopuszczenia do użytkowania. Decyzją z 13 czerwca 2025 r. Burmistrz odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy zlokalizowanej na działkach gruntu numerach [...] i [...] w gminie N., obręb N. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji podniósł, że nie jest możliwe zatwierdzenie regulaminu strzelnicy w sytuacji, gdy wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które dotyczą prawidłowego, a więc legalnego i bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła nieuzasadnione żądanie od niej przedstawienia dokumentów dotyczących legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania w sytuacji, gdy pozwolenia takie nie są wymagane w odniesieniu do strzelnicy o charakterze otwartym, zlokalizowanej na terenie, na którym nie będą wykonywane prace budowlane. Zdaniem strony uzyskanie przez niego dokumentów żądanych przez organ pierwszej instancji jest niemożliwe. Odwołujący poniósł też, że organ pierwszej instancji nie posiadając innych kompetencji, niż te, o których mowa w art. 47 ust. 1 ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2024 r., poz. 485 ze zm. ) – dalej: u.b.i.a., nie mógł żądać przedstawienia dodatkowych dokumentów i tym samym odmówić zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na rażącą niezgodność z obowiązującym prawem. Kolegium nie uwzględniło odwołania i utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów prawa mogących mieć zastosowanie w przypadku budowy strzelnic. Wskazał, że nie może ona być dowolnie lokalizowana i budowana. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy. Niezależnie od tego, czy strzelnica znajduje się w budynku, czy poza nim stanowi obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. Jak podkreśliło SKO, dopuszczenie do użytkowania strzelnicy nie należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, rolą burmistrza jest jedynie sprawdzenie czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu i do jej użytkowania, a więc czy posiada potrzebne w tym zakresie zgody. Skarżący tych niezbędnych warunków nie spełnił. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podniósł, że wydana została z rażącym naruszeniem art. 3 pkt 3 i 5 ustawy z 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz.418) oraz art. 46 w zw. z art. 47 u.b.i.a. poprzez błędną ich interpretację i uznanie, że zatwierdzenie regulaminu strzelnicy otwartej, na terenie której nie planuje się budowy obiektów budowlanych, może nastąpić jedynie po uprzednim rozstrzygnięciu przez właściwe organy, czy strzelnica została zbudowana i zlokalizowana – podczas gdy dla strzelnicy tego typu nie są wymagane zgody organów architektoniczno-budowlanych. W tym kontekście zarzucił również naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w związku z błędnym przeanalizowaniem jego wniosku oraz art. 47 ust. 2 u.b.i.a. w zw. z art. 163b § 3 i art. 163s k.p.a. poprzez bezpodstawne żądanie od niego przedstawienia dodatkowych dokumentów, podczas gdy postępowanie powinno być ograniczone do dowodów zgłoszonych przez stronę wraz z żądaniem wszczęcia postępowania. Skarżący podtrzymał zarzuty podnoszone w odwołaniu i na ich poparcie powołał się na orzecznictwo. Odpowiadając na skargę organ SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując w powyższych ramach kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa. Podstawą prawną wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie stanowi art. 47 ust. 1 ustawy o broni i amunicji ( Dz. U. z 2024 r., poz. 485 ), zgodnie z którym zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Przepis ten nie określa warunków, od spełnienia których uzależnione jest zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Wynikają one z wykładni systemowej. Zgodnie z art. 45 ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2024 r. poz. 485 ze zm.) dalej u.b.a., broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach. Stosownie do art. 46 ust. 1 u.b.a., strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Gwarancją przestrzegania przedmiotowych rygorów jest właściwe zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie strzelnicy (art. 46 ust. 1 u.b.a., ab initio). Regulamin strzelnicy, zatwierdzany w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta (art. 47 u.b.a.) określa wyłącznie zasady bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy. Wynika to wprost z treści art. 46 ust. 2 u.b.a., który stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy. Z kolei w art. 46 ust. 3 u.b.a. została sformułowana delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic. Konstruując treść rozporządzenia minister powinien uwzględniać warunki korzystania ze strzelnicy oraz sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy. Z powołanych przepisów wynika, że regulamin strzelnicy odnosi się wyłącznie do kwestii zorganizowania strzelnicy, pozostawiając poza zakresem swojej treści jej właściwą lokalizację oraz proces budowy. Zatem wydając decyzję o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy w oparciu o art. 47 u.b.a. organ jest zobowiązany do weryfikacji tego, czy reguluje on sposób funkcjonowania strzelnicy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sprawdzeniu podlega więc określenie warunków korzystania ze strzelnicy, sposobu obchodzenia się z bronią oraz sposobu zachowania się osób przebywających na strzelnicy - stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000 r. nr 18, poz. 234 ze zm.). Nie oznacza to jednak, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie jest uprawniony do sprawdzenia, czy kompetentne organy w adekwatnym trybie zatwierdziły lokalizację i budowę strzelnicy. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że strzelnica, niezależnie od tego, czy jest budynkiem, czy też jest zorganizowana poza budynkiem, czy też zupełnie na terenie otwartym, zawsze będzie obiektem budowlanym. Strzelnica nie stanowi bowiem terenu naturalnego, lecz składa się z elementów umieszczonych na nim intencjonalnie, które z jednej strony nadają jej cechy definicyjne strzelnicy, a z drugiej, nakazują zakwalifikować ją jako obiekt budowlany. Na strzelnicy muszą znajdować się stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, sygnały alarmowe, kulochwyty, tarcze lub inne przedmioty stanowiące cel (zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic) oraz wyznaczone i odpowiednio wyposażone miejsce gromadzenia odpadów (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz.U. z 2000 r. Nr 27, poz. 341). Już tylko te elementy znajdujące się na strzelnicy pozwalają przyjąć, że - w zależności od tego jaką ostateczną formę mają owe elementy przybrać - możemy mieć do czynienia z budynkiem, budowlą albo tymczasowym obiektem budowlanym. Poruszone powyżej zagadnienia nie mogą stanowić przedmiotu oceny organu, w ramach postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Wydanie decyzji w tym przedmiocie może nastąpić wyłącznie po uprzednim rozstrzygnięciu we właściwym trybie, przez kompetentne organy, że strzelnica została zlokalizowana i zbudowana zgodnie z wymogami prawnymi (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 marca 2018 r., II SA/Rz 66/18, LEX nr 2485969, wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2025 r., III SA/Łd 279/25, CBOIS). Mając na względzie powyższe, Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wyraża się w stwierdzeniu, że trudno uznać, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma odbywać się użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych. NSA zaakceptował pogląd, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo - zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. NSA zwrócił uwagę, że celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Kwestia zorganizowania strzelnicy uzależniona jest od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. Bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. Dlatego też, w toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy burmistrz (wójt) może dokonać ustaleń odnośnie faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem jedynie na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Są to zatem okoliczności, które powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które burmistrz (wójt) powinien ustalić przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy. Jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które przecież dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy - brak jest tym samym podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W innym wypadku w znaczeniu prawnym trudno mówić, aby przedmiotem postępowania była strzelnica, jako obiekt budowlany, który powinien zostać poddany odpowiedniej kontroli w trakcie procesu inwestycyjno-budowlanego (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1462/17; z 30 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2131/19; z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1097/19). Skład orzekający podziela powyżej zaprezentowany pogląd. Historycznie, art. 47 u.b.a. stanowił, że dopuszczenie strzelnicy do użytkowania oraz zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Jednakże na podstawie art. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ograniczono wyłącznie do wydania decyzji w przedmiocie dopuszczenia strzelnicy do użytkowania. Nie oznacza to jednak, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym obowiązek dopuszczenia strzelnicy do użytkowania został pominięty, a tego rodzaju zagadnienie nie jest w sposób prawny uregulowane. W tym zakresie mają zastosowanie ogólne reguły wynikające z ustawy - Prawo budowlane, na co trafnie wskazało Kolegium. Zagadnienie odnoszące się do klasyfikacji strzelnicy otwartej w kontekście art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko oraz argumentację, iż otwarta strzelnica sportowa, stanowi szczególną kategorię obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), jaką jest budowla ziemna (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane) i jako taka wymaga oceny z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego, przedstawioną w wyrokach NSA z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 942/21, z 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 319/23, czy z 25 września 2025 r., II GSK 462/25. Wskazać bowiem należy, że strzelnica otwarta nigdy nie jest tworem naturalnym występującym w przyrodzie, zaś zawsze jest efektem działań człowieka adaptującego środowisko naturalne do realizacji własnych potrzeb, nawet wtedy, gdy dany teren jest tak ukształtowany, że pozwala na realizację na nim takiej budowli. Jak wskazuje zaś NSA w wyroku z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 825/22 – nawet gdyby przyjąć, że strzelnica ma mieć charakter otwarty, a sam teren jest tak ukształtowany, że predysponuje do takiego sposobu jego wykorzystywania, to i tak inwestor ma obowiązek dokonania zmiany sposobu użytkowania danego terenu na jego użytkowanie jako strzelnicy, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Urządzenia strzelnicy otwartej nie można też sprowadzać tylko do wykonania robót ziemnych. Jest to bowiem przedsięwzięcie złożone, mające na celu zapewnić funkcjonalność określonej lokalizacji jako strzelnicy, która musi być, poza wykonaniem prac ziemnych, odpowiednio zorganizowana, aby mogła być wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, a jednocześnie bezpiecznie dla jej użytkowników oraz tych osób, które znajdą się w pobliżu strzelnicy (por. również wyrok WSA w Gdańsku z 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 241/25). Z uwagi na powyższe należy uznać że to projekt konkretnej strzelnicy wraz z jej konkretnym usytuowaniem i określeniem zakresu prac koniecznych do jej zrealizowania będzie przesądzał o tym, czy w danym przypadku mamy do czynienia z budowlą, obiektem budowlanym lub tymczasowym obiektem budowlanym, czy wymagane jest w związku z tym pozwolenie na budowę, zgłoszenie lub dopełnienie innych obowiązków wynikających z prawa budowlanego lub wymogów wynikających z potrzeb ochrony środowiska. Badanie powyższych okoliczności nie należy jednak do właściwości organu gminy i nie jest dokonywane w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Regulamin strzelnicy nie zawiera i nie może zawierać tego typu ustaleń, które powinny być poczynione przed organami właściwymi rzeczowo w tych kwestiach. Organ zatwierdzający regulamin ma natomiast obowiązek zbadać, czy takiej ocenie strzelnica została poddana przez inne organy (architektoniczno-budowlane, nadzoru budowlanego, ochrony środowiska), bowiem tylko dla konkretnej, legalnie usytuowanej i spełniającej pozostałe wymogi prawne konkretnej strzelnicy, możliwe jest zatwierdzenie regulaminu określającego zasady korzystania z niej. Stwierdzić zatem należy, że budowa strzelnicy wymaga bowiem wykonania robót budowlanych, które w zależności od ich charakteru są podejmowane po uprzednim uzyskaniu pozwolenia bądź po zgłoszeniu właściwemu organowi zamiaru ich wykonania. Weryfikacja istnienia wymaganych prawem zezwoleń przeprowadzana w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest konieczna do oceny, czy postanowienia tego regulaminu, których przedmiot został dookreślony we "Wzorcowym regulaminie bezpiecznego funkcjonowania strzelnic", są odpowiednie dla obiektu zlokalizowanego w konkretnym miejscu, posiadającego określone parametry (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2023 r. sygn. II OSK 2884/20 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Strona w niniejszej sprawie nie przedstawiła wraz z wnioskiem (ani później w toku postępowania) dokumentów, które potwierdzałyby, że organizowana przez nią strzelnica została we wskazanym wyżej zakresie poddana ocenie właściwych organów przed przedstawieniem Burmistrzowi jej regulaminu do zatwierdzenia – a zatem, w świetle poczynionych wyżej rozważań, nie zachodziły warunki do zatwierdzenia tego regulaminu. Z tego względu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.