III SA/Wr 431/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, sędzia WSA Katarzyna Borońska, po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 5 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.C. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 22 marca 2022 r. nr 24/2022/KL w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie kosztów świadczeń opieki zdrowotnej uchyla zaskarżone postanowienie Przedmiotem skargi J. C. (dalej: strona, skarżąca) jest postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (organ II instancji, organ odwoławczy, Prezes NFZ) z dnia 22 marca 2022 r. (nr: 24/2022 KL) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z akt sprawy wynika, że decyzją Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: organ I instancji) z dnia 30 kwietnia 2019 r. (nr 339/WSS/ewin/2019) orzeczono obowiązek poniesienia przez skarżącą kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych w dniach 27-31 marca 2017 r. w wysokości 1300,00 zł. Decyzja została wysłana na adres: "ul. [...]" [, [...]-[...] W. Skarżąca pismem z dnia 11 sierpnia 2019 r. wniosła odwołanie. W odwołaniu strona wyjaśniła, że w/w decyzja została wysłana na adres tymczasowy zamieszkania pod którym nie miała możliwości odbioru korespondencji, poprosiła aby korespondencja była wysyłana na adres zameldowania, tj. "ul. [...], [...]-[...] Z. Skarżąca podkreśliła, że zgłosiła się do siedziby NFZ we Wrocławiu w dniu 8 sierpnia 2019 r. celem wyjaśnienia sprawy. Uzasadniając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania Prezes NFZ stwierdził, że decyzja została wysłana do strony listem za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres "ul. [...], [...]-[...] W. wskazanym w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych zarówno jako adres zamieszkania jak i adres korespondencji skarżącej, korespondencja po dwukrotnym awizo w dniach 10 i 20 maja 2019 r. została zwrócona do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Organ odwoławczy podkreślił, że strona nie złożyła wraz z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Prezes NFZ przywołał treść art. 129 § 2 k.p.a., 57 § 4 k.p.a., przypomniał, że zasady doręczeń zostały określone w Rozdziale 8 – "Doręczenia" k.p.a. W opinii organu II instancji doręczyciel, Poczta Polska jest profesjonalną instytucją zaufania publicznego zajmującą się doręczaniem przesyłek. Organ odwoławczy zaznaczył, że należy przyjąć, skuteczne doręczenie pisma biorąc pod uwagę upływ 14 dni od pierwszego awizowania korespondencji, a więc w dniu 24 maja 2019 r. przesyłka została skutecznie doręczona skarżącej w trybie art. 44 k.p.a. Prezes NFZ zaznaczył, że w zaskarżonej decyzji strona została prawidłowo pouczona przez Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o przysługującym terminie do wniesienia odwołania. Wniesienie odwołania w dniu 11 sierpnia 2019 r. skutkuje uznaniem, iż odwołanie zostało wniesione po ustawowo wymaganym terminie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uchybienie terminu jest okolicznością w przypadku której organ nie rozpatruje merytorycznie sprawy. Organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że jak przyjmuje się w orzecznictwie w razie stwierdzenia uchybienia terminu nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu na podstawie art. 134 k.p.a. Skarżąca na powyższe postanowienie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaskarżając postanowienie i podnosząc, że brak terminowości odwołania się od decyzji wynikał z faktu, że skarżąca nie otrzymała ww. decyzji, która była wysłana na adres pod którym skarżąca nie zamieszkiwała w tamtym czasie. Skarżąca wskazała dokumenty potwierdzające, że w okresie, w którym przebywała w szpitalu nabyła prawo do ubezpieczenia zdrowotnego. Ponadto stwierdziła, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Stwierdziła również, że przedawnienie nastąpiło w dniu 27 marca 2022 r. Skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się z koniecznością poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej. Skarżąca na okoliczność bycia objętą ubezpieczeniem zdrowotnym oraz na nie ponoszenie kosztów medycznych z tytułu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych w dniach 27-31 marca 2017 r dołączyła do skargi następujące dokumenty: Dyplom ukończenia studiów pierwszego stopnia na kierunku [...] z dnia 2 lutego 2017 r., odwołanie od decyzji wydanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia z dnia 11 sierpnia 2019 r., trzy postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ząbkowicach Śląskich z 6 listopada 2019 r., 23 stycznia 2020 r., oraz z dnia 12 sierpnia 2020 r., pismo ojca skarżącej do Zakładu Emerytalnego w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym z dnia 27 marca 2017 r., zaświadczenie nr [...] z dnia 1 mara 2017 r. wydane przez Zaoczną Policealną Szkołę "[...]" we W., Zaświadczenie z dnia 12 kwietnia 2017 r. o statusie studenta w okresie od 1 października 2013 r. do 2 lutego 2017 r. wydane przez Uniwersytet Przyrodniczy we Wrocławiu, pismo ojca skarżącej w sprawie ubezpieczenia zdrowotnego skarżącej z dnia 26 kwietnia 2017 r., pismo dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 3 kwietnia 2017 r., oświadczenie o zatrudnieniu na umowę zlecenia oraz odprowadzania składek na ubezpieczenie zdrowotne z dnia 25 kwietnia 2017 r., Zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w Ząbkowicach Śląskich z dnia 20 kwietnia 2017 r., pismo Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 5 maja 2017 r., potwierdzenia nadania w/w dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (organ II instancji, organ odwoławczy, Prezes NFZ) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w kwestii stwierdzenia uchybienia do wniesienia odwołania stanowił przepisy art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.). Kwestią sporną między stronami jest przyjęcie przez Prezesa NFZ, że w przedmiotowej sprawie doszło do skutecznego doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a. Dla uznania, że decyzja została skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez organ administracji, że placówka pocztowa/pracownik organu podatkowego lub inna upoważniona osoba zawiadomiła adresata w sposób niebudzący wątpliwości o nadejściu pisma i miejscu, gdzie można je odebrać. Wszelkie adnotacje na zwróconej przesyłce (zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) opatrzone stosownymi pieczątkami i podpisami mają walor dokumentu urzędowego i mogą stanowić dowód tego, co zostało w nich stwierdzone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2012 r., II FSK 864/11). (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2019 r. sygn. Akt I FSK 950/17). Zacytowany wyżej wyrok NSA zapadł na gruncie ustawy Ordynacja podatkowa, jednak pozostaje on również aktualny na gruncie przepisów k.p.a. Sąd wziął pod uwagę powyżej prezentowane stanowisko, z którym w pełni się zgadza i dokonując analizy akt administracyjnych stwierdził, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji z dnia 30 kwietnia 2019 r. Wadliwe doręczenie nie wynika jednak z błędnego działania Poczty Polskiej, tylko z uwagi na fakt, że pismo organu I instancji było wadliwie zaadresowane. Dokument znajdujący się w aktach sprawy: kserokopia oświadczenia o przysługującym świadczeniobiorcy (skarżąca) prawie do świadczeń opieki zdrowotnej z dnia 27 marca 2017 r. nie daje podstaw do uznania, że zostały dopełnione wszystkie stawiane prawem wymogi w procedurze doręczania pism. Zauważenia wymaga, że na wspomnianym oświadczeniu adres zamieszkania strony został określony w następujący sposób: "ul. [...], [...]-[...] Z. W związku z powyższym organ korespondencję zawierającą decyzję z dnia 30 kwietnia 2019 r. powinien wysłać na adres wskazany przez skarżącą. W opinii Sądu wbrew argumentacji organu II instancji nie doszło do doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że kluczowe znaczenie z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie ma miejsce zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie). Wnioski takie wypływają z treści art. 42 § 1 k.p.a., który posługuje się pojęciem mieszkania, a nie miejsca zameldowania na pobyt (stały lub czasowy). Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "mieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego, w którym ustawodawca posłużył się pojęciem miejsca zamieszkania, które należy potraktować jako synonim użytego w k.p.a. "mieszkania", gdyż zamieszkiwać można wyłącznie w mieszkaniu (lokalu mieszkalnym) (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2020 r. sygn. akt I OSK 3004/18). Zgodnie z powyższym uznać należy, że jeśli doszło do naruszenia przepisu art. 42 § 1 k.p.a. poprzez wysłanie pisma na adres inny niż mieszkania strony to należy przyjąć, że instytucja doręczenia zastępczego została wadliwie zastosowana i jest nieskuteczna a co za tym idzie nie może pociągać za sobą skutków prawnych w postaci fikcji doręczenia przez awizo. Jedynie prawidłowe oznaczenie mieszkania warunkuje dopiero dopuszczalność przyjęcia przez organ administracji zaistnienia materialnoprawnego skutku doręczenia pisma. W tym zakresie nietrafna jest argumentacja Prezesa NFZ odnośnie prawidłowości wskazania adresu zawartego w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych jako adresu zamieszkania oraz korespondencji. Zgodnie bowiem z art. 42 § 1 k.p.a. w pierwszej kolejności pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy a dopiero w dalszej kolejności na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Tym samym uznać należy, że decyzja organu I instancji nie została doręczona skarżącej w sposób skuteczny, przez co zaskarżone stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji, było wadliwe. Zasługuje przy tym na aprobatę stanowisko wyrażone w piśmiennictwie, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (Postanowienie NSA z dnia 15 września 2011 r., II GSK 1761/11) (por. E. Cisowska- Sakrajda: "Doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym w obrocie zagranicznym" publikacja: "Administracja" 2010/3/31). W ocenie Sądu w sprawie organ II instancji dysponując dokumentem potwierdzenia doręczenia, wadliwie zaadresowanego, nie miał podstaw do uznania, że decyzja z 30 kwietnia 2019 r. została stronie skutecznie doręczona, a tym samym nie miał podstaw wywodzić dalej idących skutków stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania. O braku prawidłowej oceny tego faktu przez organ świadczy konsekwentne twierdzenie, że decyzja z dnia 30 kwietnia 2019 r. została skutecznie doręczona skarżącej w dniu 24 maja 2019 r. poprzez podwójne awizowanie w trybie art. 44 k.p.a., co w oczywisty sposób nie mogło mieć miejsca. Przepisy regulujące doręczenie zastępcze spełniają dwojaką funkcję. Po pierwsze, zapewniają sprawność postępowania, a po drugie pełnią zarazem funkcję gwarancyjną dla adresatów pism procesowych. Dlatego też przepisy regulujące doręczenie zastępcze muszą być ściśle przestrzegane. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że instytucja doręczenia zastępczego pism procesowych ma charakter szczególny i wymaga ona by sądy i administracja wykazywały daleko idącą ostrożność. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, w przypadku doręczeń zastępczych subiektywne przekonanie o prawidłowości doręczenia zastępczego nie wyłącza bowiem możliwości dowodzenia, że pismo nie doszło do adresata (por. postanowienia Sądu Najwyższego z: 4 września 1970 r., sygn. I PZ 53/70, OSNCP nr 6/1971, poz. 100; 12 stycznia 1973 r., sygn. I CZ 157/72, OSNCP nr 12/1973, poz. 215). Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Podstawę dla tego uchylenia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy I i II instancji uwzględnią stanowisko Sądu, że dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i w konsekwencji kierowały decyzję pod zły adres. Organ powinien zwrócić uwagę na fakt, że skarżąca w piśmie z dnia 27 marca 2017 r. własnoręcznie wskazała swój adres zamieszkania inny niż widnieje w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych prowadzonym przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Organ powinien w zaistniałej sytuacji ustalić prawidłowe miejsce zamieszkania skarżącej a następnie kierować pisma do skarżącej na właściwy adres.