III SA/Wr 480/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi P. R. w D. na zarządzenie B. P. G. z dnia 11 grudnia 2017 r. nr 119/2017 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego na terenie Gminy Piława Górna stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Burmistrz P. G. zarządzeniem nr (...) z dnia (...) grudnia 2017 r. wydanym na podstawie: art. 30 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) i art. 2 ust, 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 912) i § 5 uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w P. G.z dnia 29 marca 2011 r. - w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego na terenie Gminy P. G. wprowadził cennik opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego na terenie Gminy P. G.. Skargą z 28 czerwca 2021 r. Prokurator Rejonowy w D. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia, zarzucając: 1. błędne przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, w sytuacji gdy ma ono charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, a jego adresaci zostali określeni w sposób generalny, co nakazuje zaliczyć sporne zarządzenie do aktów prawa miejscowego, 2. istotne naruszenie art, 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), zwanej dalej "ustawą", polegające na uznaniu, że przedmiotowe zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego i nieogłoszeniu w/w zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a jedynie ustanowienie w § 6, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2018 roku i podlega ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta w P. G., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325, ze zm.). Opowiadając na skargę Burmistrz wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty skarżącego są słuszne i uzasadnione. W związku z powyższym, Burmistrz podkreślił, że w zakresie posiadanych kompetencji samoczynnie uchyli zaskarżone zarządzenie i zgłosi Radzie Miejskiej w P. G. projekt uchwały dotyczący opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w P. G.. W opinii Burmistrza Rada Miejska w P. G. będzie procedowała projekt przygotowanej przez niego uchwały w sprawie wskazanych opłat, z uwagi na okres urlopowy, na sesji we wrześniu 2021r. Jednocześnie Burmistrz zobowiązał się do przesłania Sądowi podjętej przez Radę Miejską w tej sprawie uchwały, niezwłocznie po jej podjęciu. Mając na uwadze wskazane okoliczności, wobec przedstawionej deklaracji skarżonego prowadzenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie, w opinii Burmistrza, będzie bezprzedmiotowe i z tego względu uznaje on za uzasadniony złożony wniosek o umorzenie postępowania. Burmistrz pismem z (...) listopada 2021 r. dołączył min. do akt sprawy: swoje zarządzenie uchylające zarządzenie nr (...) z dnia (...) grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego na terenie Gminy P. G.oraz uchwałę Nr (...) Rady Miejskiej w P.G. z dnia 30 września 2021 r. w sprawie Regulaminu Korzystania z cmentarza komunalnego oraz ustalenia cennika opłat za usługi cmentarne na terenie cmentarza komunalnego w P.G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r, poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 559 dalej jako u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z uwagi na przedmiot uregulowany w zaskarżonym zarządzeniu nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skargę wniósł Prokurator, powołując się na art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2021 r., poz. 66) w zw. z art. 8 § 1 i art. 50 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia Zatem, skargę należy uznać za dopuszczalną. Rozpoznając skargę Sąd podzielił stanowisko Prokuratora zarówno co do charakteru prawnego zarządzenia, jak i skutków braku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Przede wszystkim wskazać należy, że okoliczność uchylenia przez Burmistrza kwestionowanego zarządzenia i zastąpienia go załącznikiem uchwały Rady Miejskiej w P. G., który zgodnie z treścią uchwały wchodzi w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, nie wpływa na zasadność skargi. W ocenie Sądu należy uwzględnić skutki związane ze stwierdzeniem nieważności zarządzenia. Przez stwierdzenie nieważności aktu następuje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną - ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia. W sprawie zaskarżone zarządzenie zostało podjęte 11 grudnia 2017 r., a zgodnie z § 6 weszło w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. i nie można wykluczyć, że na jego podstawie były podejmowane określone czynności, wywołujące określone skutki prawne. Zaskarżone zarządzenie - mimo braku jego publikacji – mogło wywoływać skutki prawne. Mając powyższe zapatrywania na względzie podkreślenia wymaga, że dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego zarządzenia istotne znaczenie mogą mieć skutki stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżone zarządzenie Burmistrza z 11 grudnia 2017 r., w sprawie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego na terenie Gminy P. G. zostało wydane podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 912) i § 5 uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w P. G. z dnia(...) marca 2011 r. - w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego na terenie Gminy P. G. wprowadził cennik opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego na terenie Gminy P. G.. Skarżonemu zarządzeniu nie przyznano statusu aktu prawa miejscowego, nie przewidując obowiązku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. W tym miejscu zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądowym istniała rozbieżność co do kwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. Obecnie akty te uznawane są powszechnie za akty prawa miejscowego, mają więc charakter powszechnie obowiązujący. Jego adresaci, na których nałożono obowiązki ponoszenia określonych opłat zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, dotyczy ono sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Nadto uchwała taka ma charakter zewnętrzny wobec administracji, normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyroki NSA: z 19 czenwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z 19 czenwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1909/16; z 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2868/17; wyrok WSA w Łodzi z 7 września 29017 r., sygn. akt III SA/Łd 574/17; wyrok WSA w Opolu z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 443/19 - dostępne - jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dla kontroli zaskarżonego zarządzenia decydujące znaczenie dla kwalifikacji prawnej tego aktu miał charakter norm prawnych w nim zawartych, ich adresat oraz kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Analiza jego postanowień pozwala na przyjęcie, że na podstawie zaskarżonego aktu dochodziło do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia określonych opłat za korzystanie z cmentarza i urządzeń cmentarnych, adresaci zarządzenia określeni zostali w sposób generalny, a normy prawne miały charakter abstrakcyjny regulujący powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat oraz obowiązywały powszechnie. Adresatem norm zawartych w zaskarżonym zarządzeniu nie jest sama administracja, gdyż skierowana jest ona również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji (zewnętrzny charakter). Zarządzenie to reguluje w sposób jednostronny i konkretny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych, wprowadzając katalog opłat za udostępnienie miejsc grzebalnych do pochówku na 20 lat, za dochowanie, za rezerwację miejsc, za wjazd na cmentarz... (....), obciążając tymi opłatami w sposób wiążący podmioty zewnętrzne wobec administracji, chcące korzystać z cmentarzy komunalnych oraz abstrakcyjny – bo dane zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ma też charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Wskazane powyższej cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Tym samym skoro zaskarżone zarządzenie ma cechy pozwalające zaliczyć je do aktów prawa miejscowego, to powinno zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy. Brak należytej publikacji zaskarżonego zarządzenia stanowi wadę powodującą konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości. Sąd zgodził się ze skarżącym, że brak publikacji zaskarżonego zarządzenia powinien skutkować stwierdzeniem nieważności całości aktu z uwagi na istotne naruszenie prawa, w tym art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia - t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523; aktualnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), wprowadzającego obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Podkreślenia wymaga, że według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z przytoczonego zatem wyżej przepisu Konstytucji RP oraz z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynikała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powinność ogłoszenia przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Co do zasady, akt taki wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, lub krótszy, w przypadkach określonych w art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy (por. także art. 5 dający możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej). Wymóg ogłoszenia zaskarżonego aktu i zapewnienia odpowiedniego vacatio legis nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony. Reasumując, niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, za jaki należy uznać skarżone zarządzenie, stanowiącego warunek jego wejścia w życie, świadczy - zdaniem Sądu - o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych co w konsekwencji skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.