III SA/Łd 574/17

Dnia 7 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant st. specjalista Agnieszka Kowalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Sieradzu na zarządzenie Burmistrza Wielunia z dnia 23 grudnia 2016 r. nr 161/2016 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w Wieluniu stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. III SA/Łd 574/17 UZASADNIENIE Zarządzeniem z dnia 23 grudnia 2016 r., nr 161/2016 wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – dalej: u.s.g.; art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.) – dalej: u.g.k.; art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 2126 ze zm.) – dalej: ustawa o cmentarzach; Burmistrz Wielunia ustalił wysokości opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w Wieluniu, w kwotach określonych w § 1 w/w zarządzenia. W myśl § 4 zarządzenia podlegało ono publikacji poprzez umieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Wieluniu, jak również poprzez zamieszczeniu treści zarządzenia na stronie internetowej urzędu. Natomiast z treści § 5 zarządzenia wynika, iż weszło ono w życie z dniem podpisania, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r. Na powyższe zarządzenie, pismem z dnia 22 maja 2017 r. Prokurator Okręgowy w Sieradzu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego polegającego na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny bez podstawy ustawowej, tj.: - art. 30 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do nakładania opłaty na osoby pozostające poza strukturą administracji samorządowej, a tym samym, nie stanowi podstawy prawa do wydania jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego; - art. 2 ust. 1 stawy o cmentarzach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten nakłada na wójtów obowiązek utrzymania cmentarzy i zarządzania nimi w ramach czynności aktów kierownictwa wewnętrznego lub czynności prawa miejscowego, jednakże nie daje uprawnień do ustalania wysokości opłat; - art. 7 ustawy o cmentarzach poprzez jego niezastosowanie jako lex specialis w stosunku do lex generalis to jest u.g.k i tym samym naruszenie zasady lex posteriori generalis non derogat legii priori specialis, poprzez niewłaściwe zastosowanie i oparcie podstawy do wydania opłat na przepisie art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.g.k., to jest na regulacji ustawy ogólnej podczas gdy zastosowanie winna mieć ustawa szczególna – ustawa o cmentarzach; - art. 7, art. 87, art. 88, art. 94 Konstytucji RP poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia, jako aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Z uwagi na powyższe uchybienia strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wielunia wnosił o jej oddalenie. Uzasadniając wskazał, iż zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego, lecz akt kierownictwa wewnętrznego, co oznacza, iż nie podlegało ono obowiązkowi publikacji w stosownym dzienniku urzędowym, stosownie do wymogu ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 296). Zasadniczą podstawę jego wydania stanowił § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 16 września 2009 r., nr XXXVIII/406/09 w sprawie ustalenia zasad korzystania z Cmentarza Komunalnego w Wieluniu, przekazującej, na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k., przysługujące Radzie Miejskiej w Wieluniu kompetencje ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, w tym opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego, jako składnika mienia komunalnego gminy, organowi wykonawczemu gminy - Burmistrzowi Wielunia. Tym samym w ocenie organu administracji zarzut naruszenia art. 7, art. 87, art. 88, art. 94 Konstytucji RP polegający na zaniechaniu publikacji zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego uznać należy za niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 1 u.s.g.. organ wskazał, iż przepis ten stanowi jedynie ogólną podstawę działania burmistrza, a nie podstawę prawną wydania aktu prawa miejscowego, do czego Burmistrz Wielunia jako organ wykonawczy gminy nie jest upoważniony. Ponadto powołany przepis nie stanowił samoistnej podstawy prawnej upoważniającej do wydania zaskarżonego zarządzenia i winien być rozpatrywany łącznie z pozostałymi przepisami, przywołanymi w podstawie prawnej wydanego zarządzenia. Dalej Burmistrz Wielunia wskazał, iż wynikający z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach obowiązek utrzymania i zarządzania przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta) położonym na danym terenie cmentarzem komunalnym, obejmuje swoim zakresem również ustanawianie opłat za korzystanie z tego cmentarza. Natomiast wskazany przez stronę skarżąca przepis art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach regulujący kwestie ponownego użycia grobu, nie może stanowić podstawy do nakładania opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo twierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego poddane zostało zarządzenie Burmistrza Wielunia z dnia 23 grudnia 2016 r., nr 161/2016 wydane w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w Wieluniu. Natomiast podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonego zarządzenia stanowiły przepisy art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – dalej: u.s.g.; art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.) – dalej: u.g.k.; art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 2126 ze zm.) oraz § 1 ust 2 uchwały Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 16 września 2009 r., nr XXXVI/406/09 w sprawie ustalenia zasad korzystania z Cmentarza Komunalnego w Wieluniu (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2009 r. Nr 325 poz. 2701). Kwestionując prawidłowość zaskarżonego zarządzenia strona skarżąca – Prokurator Okręgowy w Sieradzu zarzucił naruszenie: - art. 30 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do nakładania opłaty na osoby pozostające poza strukturą administracji samorządowej, a tym samym, nie stanowi podstawy prawa do wydania jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego; - art. 2 ust. 1 stawy o cmentarzach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten nakłada na wójtów obowiązek utrzymania cmentarzy i zarządzania nimi w ramach czynności aktów kierownictwa wewnętrznego lub czynności prawa miejscowego, jednakże nie daje uprawnień do ustalania wysokości opłat; - art. 7 ustawy o cmentarzach poprzez jego niezastosowanie jako lex specialis w stosunku do lex generalis to jest u.g.k i tym samym naruszenie zasady lex posteriori generalis non derogat legii priori specialis, poprzez niewłaściwe zastosowanie i oparcie podstawy do wydania opłat na przepisie art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.g.k., to jest na regulacji ustawy ogólnej podczas gdy zastosowanie winna mieć ustawa szczególna – ustawa o cmentarzach; - art. 7, art. 87, art. 88, art. 94 Konstytucji RP poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia, jako aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Odnosząc się do powyższych zarzutów Sąd w pierwszej kolejności zajmie stanowisko, co do charakteru zaskarżonego zarządzenia ( w szczególności, ustalenia czy stanowi ono akt prawa miejscowego), a co za tym idzie oceny zasadności zarzutu skargi - zaniechania, wbrew ustawowemu wymogowi wynikającemu z ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 296), ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Podkreślenia na wstępie wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do zakwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. Zgodnie z jedną linią orzeczniczą tego rodzaju akty nie stanowią aktów prawa miejscowego, a akty o charakterze kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 20 października 2005 r., II OSK 138/05; wyrok NSA z 24 lutego 2010 r., II GSK 1103/08; wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06, www.cbois.nsa.gov.pl). W opozycji do powyższego twierdzenia pozostaje drugi nurt orzeczniczy, zgodnie z którym regulacje te stanowią akty o charakterze prawa miejscowego. Akty te mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2015 r., I OSK 662/15; wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., II GSK 1022/10; wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2016 r., III SA/Kr 1360/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2013 r., III SA/Wr 73/13; wyroki WSA w Gliwicach z 6 kwietnia 2017 r., IV SA/Gl 865/16; z dnia 11 kwietnia 2016 r., IV SA/Gl 890/15 – www.cbois.nsa.gov.pl). Również w doktrynie prawa administracyjnego zagadnienie to jest sporne, jednakże część autorów stoi na stanowisku, że ustalanie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej ma charakter aktu prawa miejscowego (por. C. Banasik, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej, Komentarz, Warszawa 2002, s. 56 oraz M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 307 i n.). W ocenie Sądu analiza treści § 1 zaskarżonego zarządzenia wskazuje, iż stanowi ono katalog opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Wieluniu, wchodzącego w skład mienia komunalnego Gminy Wieluń W szczególności opłat za pochowanie zwłok, udostępnienie ziemnych i murowanych miejsc grzebalnych, opłat z tytułu ekshumacji zwłok, opłat związanych z obsługą pogrzebów i ekshumacji oraz opłat z tytułu wykonania prac kamieniarskich na terenie cmentarza. Przedmiotowym zarządzeniem Burmistrz Wielunia uregulował zatem, w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarza komunalnego, a zarazem obciążył nimi wszystkie potencjalne podmioty chcące korzystać z cmentarza komunalnego w Wieluniu. Mając zatem na uwadze skutki, jakie wywoływało zaskarżone zarządzenie, Sąd uznał, że ma ono charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego, a co za tym idzie stanowi akt prawa miejscowego. Adresaci zaskarżonego aktu zostali bowiem określeni generalnie, a nie indywidualnie, zarządzenie odnosi się do sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, co oznacza, iż ma ono charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, czyli posiada cechy pozwalające na zaliczenie go do aktów prawa miejscowego. Konsekwencją uznania, iż zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, jest konieczność oceny dochowania warunków jego obowiązywania, w tym jego ogłoszenia w stosownym dzienniku urzędowym. Stosownie bowiem do treści art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa powołana wcześniej ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, o czym jest mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, lub krótszy, stosownie do art. 4 ust. 2 i ust. 3 oraz w art. 5. Tym samym skoro zaskarżone zarządzenie Burmistrza Wielunia ma charakter powszechnie obowiązujący to powinno zostać opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co stanowiło zresztą warunek jego wejścia w życie. Wymóg ten, co w sprawie jest bezsporne, nie został spełniony, albowiem z treści § 4 i § 5 zaskarżonego zarządzenia wynika, że podlegało ono publikacji poprzez umieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Wieluniu, jak również poprzez zamieszczeniu jego treści na stronie internetowej urzędu oraz, że weszło w życie z dniem podpisania, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r. Zdaniem Sądu niedochowanie wymogu publikacji zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Wielunia z dnia 23 grudnia 2016 r., nr 161/2016 w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego stanowiło istotne naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a co za tym idzie stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Za niezasadne Sąd uznał natomiast pozostałe zarzuty skargi. W szczególności za chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, który to przepis, zdaniem strony skarżącej nie upoważnia organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) do ustalania opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Z treści powołanego przepisu wynika bowiem, że utrzymanie cmentarzy komunalnych (których zakładanie i rozszerzanie, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach należy do zadań własnych gminy – przypomnienie Sądu), jak i zarządzanie tymi cmentarzami należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g). W myśl art. 1 ust. 2 u.g.k. gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 1 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze prowadzenia i form gospodarki komunalnej; 2) wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (art. 4 ust. 2 u.g.k.). Na marginesie podkreślić należy, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie wyrażono stanowisko, że kompetencje organów samorządowych z art. 4 u.g.k. mają charakter dodatkowy w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi, a zatem przepis ten stanowi podstawę do wydawania aktów prawa miejscowego. Przepisy art. 4 ust, 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. wyznaczają więc generalną właściwość organów samorządowych do określenia wysokości cen i opłat oraz sposobu ich ustalania (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2013 r., I OSK 1564/13, www.cbois.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż na mocy § 1 ust. 2 uchwały z dnia 16 września 2009 r., nr XXXVI/406/09 w sprawie ustalenia zasad korzystania z Cmentarza Komunalnego w Wieluniu (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2009 r. Nr 325 poz. 2701) Rada Miejska w Wieluniu powierzyła Burmistrzowi Wielunia przysługujące Radzie ustawowe uprawnienie określania wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarza Komunalnego prowadzonego przez Gminę Wieluń. Tym samym, mając na uwadze treść powołanego wcześniej art. 4 ust. 2 u.g.k., jak i § 1 ust. 2 wskazanej uchwały Rady Gminy w Wieluniu z dnia 16 września 2009 r., należało uznać, że Burmistrz Wielunia był uprawniony do ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. W związku z powyższym zarzuty skargi, co do naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach oraz art. 30 ust. 1 u.s.g. uznać należało za niezasadne. Za nietrafny Sąd uznał także zarzut skargi, co do naruszenia art. 7 ustawy o cmentarzach poprzez jego niezastosowanie jako lex specialis w stosunku do lex generalis to jest u.g.k i tym samym naruszenie zasady lex posteriori generalis non derogat legii priori specialis, poprzez niewłaściwe zastosowanie i oparcie podstawy do wydania opłat na przepisie art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.g.k., to jest na regulacji ustawy ogólnej podczas gdy zastosowanie winna mieć ustawa szczególna – ustawa o cmentarzach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 20 czerwca 2016 r., IV SA/Gl 54/16, www.cbois,nsa.gov.pl, wskazał, iż "w orzecznictwie pojawił się pogląd, według którego w zakresie opłat cmentarnych przepisem szczególnym jest art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach, stanowiący, że po upływie 20 lat ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. W konsekwencji za usługi cmentarne należy rozumieć wyłącznie opłaty związane z pochowaniem zwłok i tylko w tym zakresie organ gminy może ustalać opłaty (między innymi wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 932/09, www.cbois.nsa.gov.pl ). W ocenie WSA w Gliwicach stanowiska tego nie sposób podzielić, gdyż wskazany przepis art. 7 ust. 2 mieści się w jednostce redakcyjnej dotyczącej czasokresu użycia grobu do chowania. Uiszczenie wymienionej w tym przepisie opłaty jest w nim użyte jedynie jako jeden z warunków uniemożliwiających ponowne użycie grobu po upływie 20 lat, ale sam ten przepis nie określa ani wysokości opłaty, ani sposobu jej ustalenia, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie. Mówi wręcz o opłacie już przewidzianej. Ograniczenie się do samego art. 7 nie wyjaśnia więc sytuacji, która staje się oczywista po uwzględnieniu pierwotnej wersji ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zawierała ona przepis art. 2 ust. 3 przewidujący właśnie opłaty za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych, ustalane przez prezydia odpowiednich rad narodowych. Tak więc art. 7 ust. 2 wymienia tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat. Sytuację skomplikowało dopiero skreślenie art. 2 ust. 3 na mocy art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154) – z dniem 23 maja 1989 r. Upadła wówczas wyraźna podstawa prawna dla ustalenia przedmiotowych opłat i kompetencji organów w tym względzie. Spowodowało to próby różnych rozwiązań uwidocznione w zróżnicowanym orzecznictwie. Jedna z nich zaaprobowana została w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95 (ONSAPU 1996/6/80), która uznała w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych za podstawę do określania przez gminę, zarządzającą bezpośrednio cmentarzem, opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok, traktując przy tym taką uchwałę jako ofertę do zawarcia umowy cywilnoprawnej podlegającą nawet negocjacjom. Tak więc pogląd ten wiązał się ze specyficznym, przejściowym stanem prawnym, który uległ diametralnej zmianie właśnie po wejściu w życie u.g.k.. Jej art. 4 ust. 1 pkt 2 określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, do których zaliczane są cmentarze komunalne. W związku z czym objęte są one omawianym przepisem i nie jest konieczne poszukiwanie, tak jak w poprzednim stanie prawnym, skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, zmierzających do przezwyciężenia istniejącej wówczas niejasnej sytuacji prawnej. Zwrócić należy zwłaszcza uwagę na występujący w art. 4 ust. 1 zwrot "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Otóż art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach w żadnym elemencie wchodzącym w skład normy z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie tylko nie wprowadza odmiennych zapisów, ale w ogóle nie reguluje tych kwestii, a mianowicie nie ustala wysokości cen i opłat, ani też nie stanowi o sposobie ich ustalania. Brak jest zatem podstaw do traktowania go jako przepisu szczególnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.g.k. W konsekwencji ustalenie cen i opłat w oparciu o ten przepis nie doznaje ograniczenia wyłącznie do czynności objętych ściśle pojęciem pochowanie zwłok z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach". Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela powyżej zaprezentowany pogląd. Reasumując, z uwagi na stwierdzone istotne naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, polegające na niedochowaniu obowiązku publikacji zarządzenia Burmistrza Wielunia z dnia z dnia 16 września 2009 r., które jako akt prawa miejscowego podlegało publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.