III SA/Wr 484/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Asesor WSA Marcin Miemiec, Magdalena Jankowska- Szostak (sprawozdawca), , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi S C na decyzję D I C we W z dnia [...] r. nr [...]\ w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych pojazdem nie zgłoszonym do zaświadczenia oraz z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję N U C w W z dnia [...] r., o numerze[....] , w części nakładającej karę pieniężną w kwocie [...] (....) złotych, za wykonywanie transportu bez uiszczenia opłaty wymaganej za przejazd po drogach krajowych, oraz w części określającej łączną wysokość nałożonych kar w kwocie [....] (....) złotych; II. w pozostałej części oddala skargę; III. określa, że obie decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu w uchylonych częściach, do dnia prawomocności niniejszego wyroku. W dniu [...] r. r. funkcjonariusze celni przeprowadzili – na drodze krajowej Nr 3 – kontrole dokumentów pojazdu samochodowego marki [...] (Nr rej....) i przyczepy (Nr rej....), o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Kierującym pojazdem i jednocześnie jego właścicielem był S C , prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...] . Podczas kontroli S C nie posiadał karty opłaty drogowej oraz licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Nadto w toku kontroli odmówił funkcjonariuszom celnym podpisania protokołu kontroli. Odmówił również odpowiedzi na pytania formułowane podczas przesłuchania oraz odmówił podpisania protokołu przesłuchania świadka. Natomiast nie wniósł uwag co do sposobu przeprowadzenia czynności kontrolnych . Wszczęte – przez N U C w W – postępowanie wyjaśniające wykazało, że przedsiębiorca dysponował zaświadczeniem Nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne. Wykonywał jednak przewóz drogowy pojazdem niezgłoszonym do tego zaświadczenia, nie był wyposażony w odpowiednie dokumenty (brak zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne). W trakcie postępowania przed organem I instancji S C zeznał, że nie posiadał karty opłaty drogowej albowiem nie był wstanie jej kupić. Dodał, iż w U C w J G przedłożył wnioski z zaświadczeniami, że stacje CPN nie prowadziły sprzedaży w tym zakresie. Uwzględniając wszystkie te okoliczności, organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] r. decyzję Nr[...]\ , w której wymierzył S C następujące kary pieniężne: w wysokości 3.000,00 zł – za wykonywanie transportu bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, w wysokości 500 zł – za wykonywanie przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, oraz w wysokości 200zł – za wykonywanie przewozu na potrzeby własne pojazdem niezgłoszonym do zaświadczenia. S C wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji w części to jest w zakresie kary pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł. z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, oraz kary pieniężnej w wysokości 500 zł z tytułu wykonywania transportu lub przewozu drogowego na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. W uzasadnieniu odwołania podkreślił ponownie, że w dniu [...] r. podczas wykonywania przewozu próbował kilkakrotnie bezskutecznie wykupić wymaganą opłatę a dla potwierdzenia swoich prób pobierał stosowne oświadczenia ze stacji paliw. Dodał, że oświadczenia te przedłożył w U C w J G , gdzie dobrowolnie poddał się karze. W celu potwierdzenia tej okoliczności odwołujący się zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka M K zam. W[...] . Dodatkowo podkreślił, że w trakcie kontroli posiadał wymagane zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne, jednak nie okazał go funkcjonariuszom na znak protestu. Zaznaczył, że w istocie nie zgłosił pojazdu, do zaświadczenia. Pierwszoinstancyjne orzeczenie zostało utrzymane w mocy przez D I C we W (decyzja DIC z dnia [...] r., Nr[...] ). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, D I C – po skrótowym przedstawieniu podstawowych okoliczności faktycznych sprawy – przywołał przepisy prawne, na podstawie których należało w sprawie orzekać (art. 87 ust. 1, ust. 2, art. 89 ust. 1, ust. 2, art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 1-8 i ust. 4, art. 87 ust. 2, art. 42 ust. 1, art. 33 ust. 1, ust. 7, art. 14 ust. 1, art. 4 pkt 1, pkt 3 i pkt 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a także pkt 1.5., pkt 1.7, i pkt 4.1. załącznika do tej ustawy). Na kanwie cytowanych przepisów organ odwoławczy podkreślił, iż jednoznacznie ustalono, że strona od dnia 3 stycznia 2005 r. prowadzi zarejestrowaną działalność gospodarczą pod nazwą "[...] który w dniu kontroli wykonywał przewóz drogowy na potrzeby własne pojazdem niezgłoszonym do zaświadczenia nr [...’] bez karty opłaty drogowej i bez posiadania w pojeździe wypisu z zaświadczenia nr [...] Odnosząc się do szczegółowych zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ drugiej instancji wywodził przede wszystkim, że argumenty Strony podniesione w odwołaniu dotyczące m.in. problemów z zakupem karty nie mogą zostać uwzględnione . Nie mają one również wpływu na wymiar kary, ani też na odstąpienie od jej wymierzenia, albowiem wymiar kary jest obligatoryjny. Nadto Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia ukarania kierowcy karą grzywny jest sprawą odrębną, trzeba rozróżnić bowiem ukaranie karą grzywny na podstawie przepisu art. art. 92a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, od kary pieniężnej wymierzonej na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 tej ustawy. Podmiot karany jest bowiem za co innego, w inny sposób i w innej wysokości. D I C podkreślił ponadto, iż twierdzenie, że strona posiadała w toku kontroli stosowny wypis z zaświadczenia jednak na znak protestu go nie okazała funkcjonariuszom podniosła dopiero na etapie odwołania, po wcześniejszym zapoznaniu się w dniu [...] z kompletnym materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji. Dlatego też organ odwoławczy uznał za niewiarygodne argumenty strony podniesione dopiero na etapie odwołania. Reasumując D I C we W podzielił argumentację organu I instancji zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu i stwierdził, iż niniejsze postępowanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzącym jedynie do ustalenia czy nałożone przepisami prawa (m.in. ustawą z dnia [...] r. o transporcie drogowym) obowiązki zostały wykonane czy też nie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca zarzuciła, że decyzja organu II instancji jest decyzją jednostronną, opartą wyłącznie na zeznaniach urzędników. Zdaniem skarżącego w swoim rozstrzygnięciu D I C nie uwzględniła, jego zeznań i wniosków dowodowych. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Sądem skarżący ponownie znaczył, że przedłożył w urzędzie w [...] oświadczenia ze stacji paliw, z których wynika, iż nie prowadzą one sprzedaży winiet. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy celne. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja D I C we W oraz decyzja N U C w W z dnia [...] r. Nr [...] w uchylonej części nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym. W uzasadnieniu swoich decyzji organy celne dały jednoznacznie wyraz zapatrywaniu, że odpowiedzialność za naruszenie wymagań przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) ma charakter obiektywny. Jeszcze do niedawna pogląd ten zdecydowanie dominował w orzecznictwie, choć leżące u jego podstaw, obowiązujące ówcześnie uregulowania były niekiedy poddawane krytyce, jako nadmiernie dolegliwe dla podmiotów wykonujących transport drogowy, skoro nie przysługuje im możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności nawet wtedy, gdy dołożyli należytej staranności przy wykonywaniu ustawowych wymogów (zob. np. niepublikowane wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 25 lipca 2007 r., II SA/Bk 276/2007 i z dnia 9 sierpnia 2007 r., II SA/Bk 392/07). Prawdopodobnie uwzględniając wyrażane w tym zakresie głosy krytyczne judykatury, ustawodawca dokonał stosownych zmian normatywnych, co – niestety – uszło uwadze D I C we W oraz N U C w W w tej sprawie W dniu [...] r. weszła mianowicie w życie ustawa z dnia [...] r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 661). Nowela ta dokonała również (w art. 3) zmiany niektórych przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z punktu widzenia rozpoznawanej przez Sąd sprawy, najistotniejsze znaczenie miało dodanie wówczas dwóch przepisów. W pierwszym – chodzi o nowy ust. 4 w art. 92a – prawodawca przesądził, iż "Postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia." Z kolei wedle drugiego ze wspomnianych przepisów (nowego ust. 7 w art. 93 ustawy o transporcie drogowym): "Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej(...)". W świetle obu cytowanych przepisów nie może być już mowy o konstruowaniu odpowiedzialności podmiotów wykonujących przewozy, niejako za sam skutek (a więc na zasadzie ryzyka), to znaczy w każdym przypadku ujawnienia naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przeciwnie, zwroty: "podmiot (...) nie miał wpływu na powstanie naruszenia" oraz "podmiot (...) nie mógł przewidzieć" nawiązują – niewątpliwie, choć pośrednio – do ocen dokonywanych z punktu widzenia staranności, jakiej można wymagać od potencjalnego zobowiązanego, w celu niedopuszczenia do powstania naruszeń, które podlegałyby penalizacji. Staranność jest zaś miernikiem subiektywnego elementu zawinienia. Godzi się także zwrócić uwagę, że przedstawione rozwiązania prawne weszły w życie z dniem ich ogłoszenia (art. 6 noweli z dnia 26 kwietnia 2007 r.), co miało miejsce w dniu [...] r. tak więc obowiązywały one zarówno w dniu orzekania przez organ I instancji (w dniu [...] r.), jak i w czasie ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy ( w dniu [...] r.). Ta ostatnia konstatacja ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem – w ocenie składu orzekającego – organy celne powinny były uwzględnić zmieniony stan prawny przy ferowaniu zaskarżonych decyzji. Wymóg zastosowania znowelizowanych przepisów dotyczy także niniejszego przypadku, mimo że zdarzenie podlegające penalizacji miało miejsce przed wejściem w życie opisanej nowelizacji. Wynika to z konieczności respektowania dwóch zasad intertemporalnych: 1) zasady bezpośredniego stosowania nowej ustawy, jeżeli nowela – jak w tym wypadku – nie wprowadza odmiennych rozwiązań (np. w postaci tzw. vacatio legis lub przepisu przewidującego wprost zastosowanie dawnych rozwiązań normatywnych do spraw już wszczętych, lecz jeszcze nie zakończonych wydaniem decyzji ostatecznych); 2) zasady stosowania ustawy korzystniejszej (względniejszej) dla sprawcy. Przedstawiona argumentacja składu orzekającego znajduje dodatkowe wsparcie w niektórych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego oraz w judykatach sądowoadministracyjnych, jakie zapadły już w podobnych sprawach. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że "w razie wątpliwości, stosowanie ustawy nowej tłumaczy się domniemaniem, iż ustawa nowa jest (a przynajmniej powinna być) odzwierciedleniem aktualnych stosunków prawnych, ponadto jest wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza" (sprawa W. 4/93, OTK 1993, cz. II, s. 443 i n.; zob. też wyroki TK opublikowane w: OTK 1992 r., cz. I, s. 93 i n. oraz w OTK 1993, cz. I, s. 73 i 74). Godzi się zauważyć, że stanowisko zajęte przez tutejszy Sąd w rozpoznawanej sprawie wpisuje się w linię orzeczniczą podobnych spraw, którą można już uznać za ustaloną (vide wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2007 r., II SA/Bk 641/07; WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r., III SA/Wa 1880/07; WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r., VI SA/Wa 2259/07; WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r., VI SA/Wa 331/08 i WSA w Lublinie III SA/Lu 593/07, III SA/Wr 531/07). Odnosząc dotychczasowe wywody do konkretów rozpoznawanego przypadku trzeba przypomnieć, że skarżący, w toku całego postępowania wyjaśniającego począwszy od zeznań złożonych w dniu [...] r. aż do wyjaśnień na rozprawie przed Sądem w dniu [...] r. konsekwentnie twierdził, że nie ponosi winy mimo wykonywania transportu bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Podkreślał, że złożył oświadczenia ze stacji paliw, z których wynika, że nie prowadzą one sprzedaży winiet. Dodatkowo skarżący w odwołaniu żądał przeprowadzenia dowodu w postaci zeznań świadka, który miał potwierdzić okoliczność usprawiedliwiającą brak dokonania zapłaty za przejazd po drogach krajowych. Organy celne prowadząc niniejsze postępowanie powinny były dokonać oceny sprawy przez pryzmat nowych rozwiązań przyjętych w art. 92a ust. 4 i w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Powinny biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy tej ustawy w sposób prawidłowy, to znaczy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 78 k.p.a., przeprowadzić postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie. Nie można również wykluczyć potrzeby dokonania w tym zakresie dodatkowych ustaleń, które w tej konkretnej sprawie potwierdzałyby (lub wykluczały) istnienie okoliczności, o których mowa w obu przepisach. Brak dokonania takiej oceny stanowi naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza zaś art. 7 i art. 77 § 1 k.p.c. To z kolei uniemożliwia sądową ocenę prawidłowości ustalenia wszystkich elementów stanu faktycznego, koniecznych do podjęcia przez organy celne niewadliwego rozstrzygnięcia w części odnoszącej się o ukarania skarżącego karą w wysokości 3.000,00 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych . Zgodnie z powołanym na początku uzasadnienia art. 135 p.p.s.a Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na ostateczną decyzję jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 p.p.s.a. nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ I instancji, jeżeli jest ona obarczona wadami przewidzianymi w tym przepisie. W konsekwencji trzeba przyjąć, że doszło do naruszenia reguł postępowania zarówno w postępowaniu przed organem I jak i II instancji, które – z oczywistych powodów – mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy, co obligowało sąd do uchylenia decyzji obu instancji w części, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. (pkt I wyroku). Natomiast odnośnie nałożenia na skarżącego kary 500 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (brak zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne) Sąd nie uwzględnił zarzutu strony, że posiadała przedmiotowe zaświadczenie, jednak nie okazała go na znak protestu wobec funkcjonariuszy celnych. Zgodnie bowiem z treścią art. 87 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym na kontrolowanym ciąży obowiązek nie tylko posiadania stosownego zaświadczenia ale także okazywania go na żądanie uprawnionego organu. Z tego obowiązku skarżący nie wywiązał się co wynika wprost z wyjaśnień złożonych przez niego, tak więc nałożenie na niego kary pieniężnej w tym zakresie było usprawiedliwione przepisami prawa. Natomiast skarżący przyznał już w uzasadnieniu odwołania, iż nie zgłosił pojazdu, którym wykonywał przewóz na potrzeby własne, do zaświadczenia. Z tego powodu nałożenie na niego kary pieniężnej za niewykonanie tego obowiązku jest uzasadnione. W tych okolicznościach, uznając iż zaskarżona decyzja w części odnoszącej się do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 500 zł za wykonywanie transportu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty i kary w wysokości 200 zł. za wykonywanie przewozu na potrzeby własne pojazdem niezgłoszonym do zaświadczenia, wydana została bez naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz przepisów prawa materialnego, które były podstawą jej wydania. Z tego powodu w myśl art. 151 p.p.s. należało orzec jak punkcie II sentencji. Orzeczenie pomieszczone w pkt. III wynika z konieczności zastosowania w sprawie art. 152 tej samej ustawy.