III SA/Wr 5/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Protokolant specjalista Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] czerwca 2014 r. (nr [...]) w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego została wysłana do skarżącego w dniu [...] czerwca 2014 r. listem poleconym ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru (numer nadawczy przesyłki [...]). Decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu [...] czerwca 2014 r. Od decyzji tej skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – wywiódł odwołanie za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G., do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. w dniu [...] lipca 2014 r. a zatem w [...] dniu od daty doręczenia zaskarżonej decyzji. W odwołaniu nie zawarto prośby o przywrócenie terminu. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Dyrektor OR ARiMR we W. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zostało doręczone w dniu [...] września 2014 r. Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania podnosząc, iż niezłożenie odwołania w terminie spowodowane było nieprawidłowościami związanymi z obiegiem korespondencji. Skarżący – jak wskazał - pozostawał w niedyspozycji zdrowotnej do połowy lipca 2014 r, która miała wpływ na jego błędne rozeznanie co do daty otrzymania decyzji administracyjnej. Pismem z dnia [...] października 2014 r. (skutecznie doręczonym w dniu [...] października 2010 r.) Dyrektor OR ARiMR we W.wezwał skarżącego do wskazania i przedłożenia dokumentów potwierdzających, w jakich dniach oraz jakiego rodzaju niedyspozycje zdrowotne spowodowały błędne przekonanie strony, co do daty otrzymania przesyłki pocztowej zawierającą decyzję administracyjną. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik strony w dniu [...] października 2014 r. (data nadania w placówce pocztowej) złożył pismo, z którego treści wynika, iż powodem niedyspozycji zdrowotnej strony było ostre zapalenie zęba. Do pisma została załączona potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia druku ZUS ZLA podpisana przez lekarza stomatologa D. P. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. (nr[...]) Dyrektor ORARiMR we W. odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że prośba o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] czerwca 2014 r. (nr[...]) w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, wniesiona w dniu [...] września 2013 r. (data nadania w placówce pocztowej) i uzupełniona pismem z dnia [...] października 2013 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołując treść art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2013 roku, poz. 267 ze zm.), organ wskazał, że w jego ocenie, nie została spełniona przesłanka uprawdopodobnienia braku winy odwołującego w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. (nr [...]). Dalej organ podniósł, że kryterium braku winy, jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem zachowania przez stronę należytej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie była w stanie usunąć przeszkody uniemożliwiającej dokonanie czynności procesowej w odpowiednim terminie. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagła chorobę, które nie pozwoliły na wyręczenie się inną osobą oraz inne zdarzenia losowe, które mogły uniemożliwić dokonanie w terminie danej czynności procesowej. Na tle tych uregulowań organ wskazał, że skarżący jako okoliczność usprawiedliwiającą niedokonanie czynności w terminie podniósł, iż w okresie wskazanym w zwolnieniu lekarskim cierpiał na ostre zapalenie zęba i przyjmował sile leki przeciwbólowe. Jednakże okoliczność ta – zdaniem organu odwoławczego - nie została wykazana. Jak dalej wskazał organ, w orzecznictwie sądowo administracyjnym wyrażany jest pogląd, że tylko nagła choroba stanowi przesłankę przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności procesowej, jednak muszą zostać spełnione określone warunki, świadczące, iż zainteresowany nie był w stanie dokonać tej czynności, np. udać się na pocztę w celu wysłania pisma stanowiącego daną czynność procesową. Tymczasem – jak wynika z akt sprawy - przedstawione przez skarżącego zaświadczenie lekarskie o niezdolności do pracy w okresie od dnia [...] czerwca 2014 r. do dnia [...] lipca 2014 r. nie potwierdza jakichkolwiek wskazań lekarskich co do konieczności leżenia chorego. Co więcej, jak zaznaczył organ administracji, pan skarżący w dniu [...] lipca 2014 roku (tj. w podawanym okresie ostrego zapalenia zęba) udzielił pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi do działania w jego imieniu we wszystkich rodzajach spraw. Podkreślić należy, iż skarżący mieszka w G.. Tymczasem "pełnomocnictwo do reprezentowania" zostało udzielone profesjonalnemu pełnomocnikowi z Kancelarii adwokatów i Radców Prawnych mającej siedzibę we W.. Tak więc stan zdrowa skarżącego - pomimo wystawionego przez lekarza stomatologa druku ZUS ZLA - umożliwiał mu świadome podejmowanie działań w swoich sprawach. W ocenie organu nie ulega wątpliwości zatem, iż skoro skarżący dbając o należyte zabezpieczenie swoich interesów, mógł udzielić pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi w dniu [...] lipca .2014 roku, to również mógł złożyć w ustawowym terminie odwołanie od decyzji organu I instancji, tym bardziej, iż termin ten upływał [...] lipca 2014 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy i wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o niewyjaśniony i wymagający doprecyzowania stan faktyczny sprawy; - art. 77 § 1 kpa poprzez niezgromadzenie i nierozpoznanie całego materiału dowodowego, w szczególności nieustalenie czy dolegliwość zdrowotna w postaci ostrego bólu zęba oraz czy przyjmowane przez skarżącego leki miały istotny wpływ na jego rozeznanie co do terminu otrzymania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu skargi – pełnomocnik skarżącego – podniósł, że niedyspozycja zdrowotna skarżącego oraz okoliczności jej towarzyszące miały istotny wpływ na jego świadome rozeznanie w tym okresie, wskutek czego pozostawał w błędnym przekonaniu co do daty otrzymania decyzji, sądząc, że wpłynęła ona w dacie [...] lipca 2014 r. W wyniku tego, skarżący przekazał pełnomocnikowi błędną informację o dacie otrzymania decyzji, wskazując na dzień [...] lipca 2014 r., a nie na dzień[...] czerwca 2014 r. W związku z tym – jak podkreślił pełnomocnik skarżącego- inaczej liczony był termin do wniesienia odwołania, albowiem jego początek przyjęto na dzień [...] lipca 2014 r. O fakcie uchybienia w obliczaniu terminu skarżący, jak i jego pełnomocnik, powzięli wiedzę dopiero w dniu otrzymania postanowienia w tym przedmiocie tj. w dniu [...] września 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenie wymaga, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu było postanowienie organu o charakterze procesowym o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierowania Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] czerwca 2014 r. (nr [...]) w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Zaskarżone postanowienie wydano w oparciu o przepis art. 59 § 2 w zw. z art. 58 § 1 – 3 k.p.a który przewiduje możliwość przywrócenia terminu do dokonania czynności, których uchybienie skutkuje negatywnymi skutkami procesowymi dla strony. Rozstrzygając wyżej opisaną skargę przypomnieć należy, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z kolei stosownie do art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z cytowanym wyżej przepisem wnoszący prośbę powinien uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Musi zatem uprawdopodobnić istnienie okoliczności które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie na skutek takich zdarzeń, za które nie ponosi odpowiedzialności. W prośbie o przywrócenie terminu powinien więc wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się go zachować. Bogate orzecznictwo sądowe które dokonało wykładni przepisu art. 58 § 2 kpa jednoznacznie wskazuje, że strona względnie jej pełnomocnik powinien uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od nich niezależna (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1397/05 – lex nr 315129). Przy ocenie braku winy organ administracji publicznej powinien nadto przyjąć tzw. obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenia terminu nie byłoby zatem dopuszczalne gdyby strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W nauce postępowania administracyjnego przyjmuje się z kolei, że brak winy strony zachodzi tylko wtedy gdy nie mogła ona przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W konsekwencji pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia, czyli siły wyższej. Jeśli jednak nawet taka przeszkoda nie istniała, ale strona miała podstawę do sądzenia, że istnieje to należy uznać, że niedopełnienie czynności procesowej było niezawinione (E. Iserzon J. Starościak k.p.a. komentarz wyd. IV str. 136-137). Przechodząc natomiast na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] listopada 2014 r. (nr [...]) były prawidłowe. Pełnomocnik skarżącego nie wykazał bowiem tego, iż złożenie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu z przyczyn od niego oraz od skarżącego niezależnych. Organy administracji prawidłowo wywiodły, iż przedstawione przez skarżącego zaświadczenie lekarskie o niezdolności do pracy w okresie od dnia [...] czerwca 2014 r. do dnia [...] lipca 2014 r. nie potwierdza wskazań lekarskich co do konieczności leżenia skarżącego. W lubryce nr 16 przedłożonego zwolnienia lekarskiego zatytułowanej jako "Wskazania lekarskie" została wpisana cyfra "2", co wg. legendy oznacza, że "chory (skarżący) może chodzić". Zresztą możliwość poruszania się w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim wykorzystał sam skarżący, który jak słusznie podniosły organy, w dniu 7 lipca 2014 r. (tj. w podawanym okresie ostrego zapalenia zęba) udzielił pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi do działania w jego imieniu we wszystkich rodzajach spraw. Tym samym nie sposób przyjąć inaczej, niż tak jak to uczyniły organy, że stan zdrowa skarżącego - pomimo wystawionego przez lekarza stomatologa druku ZUS ZLA - umożliwiał mu świadome podejmowanie działań w swoich sprawach. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, skarżący mieszka w G., zaś "pełnomocnictwo do reprezentowania zostało udzielone profesjonalnemu pełnomocnikowi z Kancelarii adwokatów i Radców Prawnych mającej siedzibę we W. Skoro zatem skarżący w czasie trwania choroby mógł udzielić pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi w dniu [...] lipca 2014 r, to przyjąć należy, że mógł również złożyć w ustawowym terminie odwołanie od decyzji organu I instancji, tym bardziej, iż termin ten upływał w dniu [...] lipca 2014 r. Zresztą należy zwrócić uwagę na okoliczność, że pełnomocnika skarżącego od dnia [...] lipca 2011 r. tj. od daty udzielonego mu pełnomocnictwa, mógł już przecież skutecznie działać w imieniu skarżącego, a w tym w szczególności mógł jeszcze – i to z zachowaniem terminu - złożyć odwołanie od decyzji organu I instancji. Analizując wzajemne relacje pomiędzy stroną postępowania a jej pełnomocnikiem należy wskazać, iż z momentem ustanowienia pełnomocnika staje się on podmiotem wszystkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie udzielonego pełnomocnictwa, oczywiście poza tymi, których charakter powoduje konieczność osobistego udziału strony w postępowaniu. Pełnomocnictwo procesowe, o którym mowa w art. 32 K.p.a. obejmuje z mocy prawa umocowanie zarówno do dokonywania wszelkich czynności procesowych w imieniu i na rzecz strony, która udzieliła pełnomocnictwa, jak i do "przyjmowania" w imieniu i na rzecz tej strony wszelkich czynności procesowych innych podmiotów postępowania, zgodnie z zasadą pełnej, czynnej i biernej reprezentacji strony przez pełnomocnika procesowego (vide: W. Broniewicz, Glosa do postanowienia SN – Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 maja 1972r., w sprawie sygn. akt I PZ 26/72, OSPiKA 1973, z. 4, s. 79). Z powyższym zagadnieniem wiąże się pojęcie zakresu udzielonego pełnomocnictwa, które na gruncie przepisów postępowania administracyjnego jest uzależnione od woli strony, a w szczególności od woli mocodawcy. Tym samym przyjmuje się, iż pełnomocnictwo sięga tak daleko, jak opiewa jego treść. Zakres pełnomocnictwa może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony w postępowaniu administracyjnym lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko do niektórych czynności procesowych (vide: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 32). Przy czym istotne jest to, że jeśli akt pełnomocnictwa nie wymienia czynności procesowych domniemywa się, że udzielone zostało pełnomocnictwo procesowe (vide: T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska; Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część I Postępowanie rozpoznawcze. Tom I; Lexis – Nexis 2002, s. 174). Powyższe stanowisko w realiach niniejszej sprawy pozwala na sformułowanie wniosku o procesowym charakterze pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi obejmującego wszystkie postępowania administracyjne w których skarżący był stroną lub uczestnikiem postępowania. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, iż w sytuacji reprezentowania strony postępowania przez pełnomocnika skutki podejmowanych przez niego działań, ale i skutki jego zaniechań obciążają reprezentowanego (vide: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 1997r., w sprawie sygn. akt I SA/Gd 1144/97, POP 1998, nr 6). Powyższe rozciąga się na kwestię braku winy w uchybieniu terminu do dokonania określonej czynności procesowej, którą należy oceniać poprzez pryzmat okoliczności dotyczących również zatem samego pełnomocnika (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 września 2008r., w sprawie ygn.. akt II SA/Łd 297/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Jeśli zatem w realiach niniejszej sprawy skarżący reprezentowany był przez pełnomocnika, którego umocowanie do działania obejmowało wnoszenie środków odwoławczych, to zaniechanie wniesienia odwołania w zakreślonym przez prawo terminie skutkuje potrzebą ustalenia przyczyn, które uniemożliwiły pełnomocnikowi terminowe działanie. Pominięcie owych przyczyn stanowiłoby bowiem przejaw niedopuszczalnego ograniczenia skuteczności działań lub zaniechań pełnomocnika wobec reprezentowanego, a nadto powodowałoby nieuzasadnione prawnie uprzywilejowywanie stron reprezentowanych przez pełnomocników, w porównaniu do stron, które osobiście biorą udział w postępowaniu, bowiem ci pierwsi mogliby nieporównanie łatwiej odwrócić od siebie niekorzystne skutki wywołane nieterminowością bądź wręcz zaniechaniami pełnomocnika. Zastępowanie strony przez ustanowionego pełnomocnika nie oznacza aczkolwiek, iż strona pozbawiona jest możliwości osobistego uczestniczenia w postępowaniu, w szczególności uprawniona jest do składania oświadczeń woli i wiedzy, a więc także do wnoszenia środków odwoławczych. Jednakże przy badaniu okoliczności świadczących o braku winy w nieterminowym dokonaniu określonej czynności procesowej, te tyczące samej strony mogłyby decydować o przywróceniu uchybionego terminu jedynie wówczas gdy jednocześnie występować będą w sprawie okoliczności świadczące o braku winy pełnomocnika w nieterminowym działaniu. Tymczasem pełnomocnik skarżącego wywiódł w skardze, że po pierwsze niedyspozycja zdrowotna skarżącego spowodowała, że pozostawał on w błędnym przekonaniu co do daty otrzymania decyzji. A po wtóre, że skarżący przekazał mu tą błędną informację o dacie otrzymania decyzji, wskazując na dzień [...] lipca 2014 r., a nie na dzień [...] czerwca 2014 r. Powyższe przyczyniło się zaś – zdaniem pełnomocnika - wprost do niezawinionego przez niego uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z taką argumentacją nie sposób się jednak – w ocenie Sądu – zgodzić. Obowiązkiem pełnomocnika było bowiem sprawdzenie informacji przekazanych mu przez skarżącego, w tym w szczególności ustalenie prawidłowej daty doręczenia skarżącemu decyzji I instancji (np. poprzez chociażby ustalenie w siedzibie organu, w jakiej dacie doręczono skarżącemu decyzję I instancji, co wynikałoby ze zwrotnego potwierdzenia jej odbioru). Zresztą na potwierdzenie swoich twierdzeń, pełnomocnik skarżącego nie przedłożył żadnych dowodów, a to przecież na nim spoczywał ciężar dowodu w postępowaniu o przywrócenie terminu. To on bowiem miał uprawdopodobnić brak winy w niedochowaniu terminu (tutaj do wniesienia odwołania), a nie organ miał dociekać przyczyn spóźnienia strony (patrz wyrok WSA z dnia 20 marca 2014 r. o sygn. akt II SA/Bk 1191/13). Tym samym za nieprawidłowe należy uznać twierdzenia pełnomocnika o rzekomym "przerzuceniu ciężaru dowodu wyłącznie na stronę skarżącego". W tych okolicznościach sprawy Sąd nie zauważył, aby tak jak podniósł pełnomocnik skarżącego, w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 77 kpa. W ocenie Sądu organ administracji wyczerpał dyspozycję tych przepisów, gdyż na okoliczność uchybienia terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, czemu nie przeczy pełnomocnik skarżącego. Otóż w dniu [...] października 2014 r. organ odwoławczy wezwał pełnomocnika skarżącego do złożenia wyjaśnień, co do zakresu i rodzaju niedyspozycji skarżącego. W odpowiedzi na wezwanie przedłożono zaświadczenie lekarskie, wystawione przez stomatologa potwierdzające okoliczność, że skarżący w okresie od [...] czerwca 2014 r. do dnia [...] lipca 2014 r. był niezdolny do pracy z powodu ostrego zapalenia zęba. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 270 j.t.).