III SA/Wr 746/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 marca 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 4 pkt 3, pkt 4 i pkt 22 a), art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.) i lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r. (nr [...]) o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. W zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że w dniu 31 lipca 2013 r. w miejscowości S. zatrzymano do kontroli pojazd marki MAN nr rej. [...]. Kontrola została przeprowadzona przez Inspekcję Transportu Drogowego. Pojazdem kierował S. S., który wykonywał przewóz w imieniu i na rzecz przedsiębiorstwa "A" sp. z o.o. Z treści okazanej faktury VAT wynikało, że kontrolowanym pojazdem przewożony był ładunek piasku nabyty przez spółkę w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Ponadto kierowca okazał oświadczenie z dnia [...] lipca 2013 r. wystawione przez "A" sp. z o.o., z którego wynikało, że S. S. jest pracownikiem Spółki, zatrudnionym od dnia 1 czerwca 2011 r. na czas nieokreślony, na pełny etat, na stanowisku kierowcy. Ponadto przedłożono także oświadczenie, iż kontrolowany pojazd jest własnością Spółki i jest wykorzystywany na użytek i potrzeby własne. Kierujący pojazdem nie okazał natomiast licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy ani zaświadczenia na międzynarodowe przewozy na potrzeby własne rzeczy. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na "A" sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania oraz wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżąca spółka podniosła, że podczas kontroli drogowej doszło do naruszenia art. 70 ust. 1 i 1a ustawy o transporcie drogowym, ponieważ kontrolujący starszy kontroler transportu drogowego K.K. nie okazał kontrolowanemu legitymacji służbowej, czego potwierdzeniem jest brak wzmianki o dokonaniu tej czynności w protokole kontroli. Zdaniem strony powyższe uchybienie powinno skutkować uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania, gdyż nastąpiła dyskwalifikacja ustaleń kontroli oraz decyzji organu I instancji. Skarżąca powołała się przy tym na wyroki sądów administracyjnych dotyczące obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego i podkreśliła, że decyzja organu I instancji jest nieważna. Ustosunkowując się do wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zauważył, iż stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji ostatecznych i nieostatecznych, natomiast w związku z wniesieniem przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji należało zastosować tryb odwoławczy, czyli wydać decyzję drugoinstancyjną w oparciu o przepisy rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania administracyjnego Spółka dołączyła do akt sprawy m.in. umowę o pracę zawartą w dniu 1 czerwca 2011 r. między przedsiębiorstwem "B" Sp. z o.o. a S. S. Analiza znajdujących się w aktach sprawy wydruków z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego dotyczących "A" Sp. z o.o. – jak zauważył organ – nie wskazywała na zmianę przez Spółkę nazwy w czasie jej funkcjonowania. Wobec powyższego organ II instancji uzupełnił materiał dowodowy o dane z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego dotyczące "B" Sp. z o.o. Na ich podstawie ustalono, że przedsiębiorstwa "A" Sp. z o.o. i "B" Sp. z o.o. są dwoma odrębnymi podmiotami prawa handlowego, przy czym na dzień wydania decyzji w II instancji strona skarżąca była wspólnikiem spółki "B" Sp. z o.o. W odpowiedzi na wezwanie organu do przedłożenia dokumentów dotyczących współpracy skarżącej Spółki ze S.S. według stanu na dzień kontroli drogowej, pismem z dnia 28 lipca 2014 r. pełnomocnik strony przesłał umowę zlecenia zawartą przez "A" sp. z o.o. z kierowcą na okres od dnia 15 do 31 lipca 2013 r. oraz umowę o pracę zawartą między tymi stronami w dniu 1 sierpnia 2013 r. na czas nieokreślony. Podkreślono przy tym, że dla potrzeb prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania istotne było, czy na dzień kontroli drogowej skarżąca Spółka spełniała przesłanki przewozu na potrzeby własne oraz czy zasadne było nałożenie na nią kary pieniężnej tytułem popełnienia naruszenia z lp. 1.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym niezarobkowy przewóz drogowy to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie cztery przesłanki wymienione w tym artykule. W omawianym przypadku, jak wskazał organ, strona wykonywała przewóz rzeczy - ładunku piasku nabytego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Pojazdem kierował S.S. zatrudniony na podstawie umowy o pracę przez przedsiębiorstwo "B" Sp. z o.o. niebędące stroną niniejszego postępowania. Na dzień kontroli kierowcę ze stroną postępowania łączyła wyłącznie umowa zlecenia, która została przesłana organowi w toku postępowania w II instancji. Wobec takich ustaleń, organ odwoławczy ocenił, że w dniu kontroli wykonywano transport drogowy rzeczy, jako że zgodnie z art. 4 pkt 4a ustawy o transporcie drogowym jednym z warunków uznania przewozu drogowego za przewóz na potrzeby własne jest prowadzenie pojazdów samochodowych używanych do tego przewozu przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Ponadto podkreślono, że według art. 4 pkt 3a ustawy o transporcie drogowym transportem drogowym jest również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. Organ odwoławczy zauważył, że działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu transportu drogowego jest działalnością licencjonowaną, co oznacza, że jej prowadzenie jest uzależnione od uzyskania licencji/zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Z kolei uzyskanie licencji na wykonywanie transportu drogowego lub zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wymaga spełnienia warunków określonych w ustawie o transporcie drogowym. Podkreślono przy tym, że z dniem 15 sierpnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o czasie pracy kierowców, która zmieniła art. 5 ustawy o transporcie drogowym w ten sposób, iż wymóg posiadania licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy zastąpiła wymogiem posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika. Obecnie ustawodawca sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 8.000 zł wykonywanie transportu drogowego rzeczy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika. W konsekwencji, jak podkreślił organ, przed wejściem w życie ustawy zmieniającej przedsiębiorca, który wykonywał transport drogowy rzeczy, miał bezwzględny obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Obecnie natomiast przedsiębiorca musi posiadać zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika. Dawne licencje na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, jak podniósł organ, zostały zatem zastąpione wymogiem uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika, przy czym przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania prawne dają podstawę do stwierdzenia, że obecnie wymagane zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika stanowi kontynuację uprawnień wynikających z licencji. Potwierdza to regulacja zawarta w art. 5 ust. 9 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o czasie pracy kierowców, w którym stwierdzono, że przedsiębiorcę posiadającego m.in. licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy uznaje się za posiadającego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, a także regulacja zawarta w art. 4 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którą w przypadku, gdy przedsiębiorca złożył przed dniem wejścia w życie ustawy wniosek o przedłużenie uprawnień przewozowych wynikających z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób lub licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, właściwy organ po sprawdzeniu spełniania przez przedsiębiorcę wymogów, o których mowa w art. 5 ust. 2 lub art. 5c ust. 1 lub 2 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, wydaje odpowiednio zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 lub 2 lub ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Mając na uwadze powyższe zasadnym jest – w ocenie organu – wniosek, że stwierdzone w czasie kontroli naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez licencji sankcjonowane jest obecnie na podstawie lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jako wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika. Organ podkreślił przy tym, że celem uzupełnienia materiału dowodowego organ I instancji uzyskał informację z Urzędu Miejskiego we W., zgodnie z którą strona na dzień kontroli nie posiadała licencji na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani zaświadczenia na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne. Odnosząc się w końcowej części uzasadnienia do zarzutów odwołania, organ II instancji podkreślił, że postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Prawidłowość przeprowadzonej kontroli – zdaniem organu - potwierdza protokół kontroli nr podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń. Dodatkowo podkreślono, że aż do etapu odwoławczego strona nie podniosła argumentu, zgodnie z którym inspektor przeprowadzający kontrolę drogową w dniu 31 lipca 2013 roku nie okazał kontrolowanemu legitymacji służbowej i uchybił w ten sposób procedurze kontrolnej wynikającej z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że mało wiarygodne jest to, że kontrolowany kierowca podpisałby protokół kontroli bez wniesienia do niego zastrzeżeń w sytuacji, gdyby kwestionował prawidłowość przeprowadzonej kontroli. Wskazano także, iż wbrew przekonaniu pełnomocnika strony, w protokole kontroli nie zamieszcza się wzmianki o okazaniu legitymacji służbowej, gdyż wzór protokołu tego nie przewiduje. Organ II instancji zauważył ponadto, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż skarżąca spółka nie przedstawiła, zarówno w trakcie postępowania w I instancji, jak i w toku postępowania odwoławczego, żadnych dowodów na powstanie okoliczności wskazanych w tym przepisie, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż kontrola drogowa została przeprowadzona w sposób uchybiający przepisom ustawy o transporcie drogowym. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: a) prawa materialnego; 1 art. 2 k.p. w zw. z art. 4 pkt 4a ustawy z dnia 6 września 200 lr. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. Nr 204, poz. 2088) poprzez przyjęcie, że kierowca nie był pracownikiem przedsiębiorcy wykonującego przewóz na potrzeby własne z uwagi na nazwę umowy łączącą strony, nie zaś jej treść; 2/art. 70 ust. 1 i la ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. Nr 125, poz. 1371), tj. z dnia 1 września 2004 r. (Dz.U. Nr 204, poz. 2088), tj. z dnia 26 czerwca 2007 r. (Dz.U. Nr 125, poz. 874), tj. z dnia 14 września 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1265), tj. z dnia 15 października 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 1414) ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji przez organ I instancji z uchybieniem obowiązkowi okazania legitymacji służbowej przez inspektora w trakcie czynności kontrolnych; b/ prawa procesowego t.j.: 1/art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ I i II instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji obowiązku nałożonego na organ przepisami prawa, który polega na obowiązku wylegitymowania się przez funkcjonariusza publicznego D. Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu we W., a co zostało pominięte przez organ I i II instancji zarówno w trakcie kontroli, jak również nie znalazło materialnego odzwierciedlenia przy wydaniu zaskarżonej decyzji; 2/naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nie poinformowania strony o obowiązku wylegitymowania się kontrolera, a jednocześnie funkcjonariusza publicznego- D. Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu we W., czym organ I i II instancji doprowadził przy wydaniu zaskarżonej decyzji do jawnego naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej oraz braku wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 3/ art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w tym samy brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzez brak wyjaśnienia okoliczności czy pracownik Inspekcji Transportu Drogowego okazał legitymację, co jest warunkiem uznania prawidłowości ustaleń zawartych w protokole; 4/ art. 78 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak wyjaśnienia okoliczności mającej znaczenie dla sprawy, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu na okoliczność czy pracownik Inspekcji Transportu Drogowego okazał legitymację, co jest formalnoprawnym warunkiem prawidłowości poczynionych w protokole ustaleń; 5/art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez to, że decyzja organu I i II instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na niedochowaniu przez organ przy przeprowadzaniu kontroli obowiązku z art. 70 ust. lila ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. Nr 125, poz. 1371), tj. z dnia 1 września 2004 r. (Dz.U. Nr 204, poz. 2088), tj. z dnia 26 czerwca 2007 r. (Dz.U. Nr 125, poz. 874), tj. z dnia 14 września 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1265), tj. z dnia 15 października 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 1414) ustawy o transporcie drogowym polegającego na okazaniu legitymacji służbowej; 6/ art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 145 § 1 p.p.s.a. podstawę do uchylenia decyzji stanowią stwierdzenia przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu, wydana w sprawie przez organ odwoławczy decyzja nie uchybia obecnie obowiązującemu prawu w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu. Przede wszystkim godzi się zauważyć, że organy administracji dokonały prawidłowego ustalenia okoliczności stanu faktycznego koniecznych do podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia w sprawie, należycie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i dokonały prawidłowej wykładni przepisów stanowiących normatywną podstawę wydanych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości okoliczności faktyczne stanowiące przedmiot wydanych decyzji, spór natomiast dotyczy subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do właściwych norm prawnych. Istota tego sporu sprowadzała się w szczególności do wyjaśnienia kwestii, czy działania skarżącej należało zakwalifikować jako niezarobkowy przewóz drogowy, czyli przewóz na potrzeby własne, o którym mowa w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym (zwanej dalej jako u.t.d.). Punktem wyjścia analizy stanu prawnego jest zatem definicja legalna "niezarobkowego przewozu drogowego". Zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym niezarobkowy przewóz drogowy czyli przewóz na potrzeby własne to: "każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych". Jak wynika z treści wskazanego przepisu, aby omawiany przejazd mógł być traktowany jako przewóz na potrzeby własne, musi łącznie spełniać warunki wymienione w art. 4 pkt 4 lit. a-d u.t.d. Niespełnienie któregokolwiek z tych warunków powoduje, że przejazd nie może być traktowany, jako przewóz na potrzeby własne (v. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1895/13). Tymczasem – jak słusznie wskazały organy - kontrolowany przejazd drogowy nie spełniał wszystkich wymienionych warunków, gdyż samochód używany do przewozu był prowadzony przez kierowcę, który nie był pracownikiem strony skarżącej. Z akt sprawy wynika bowiem, że S.S. w chwili kontroli nie był pracownikiem strony skarżącej tj. "A" Sp z.o.o. Kierowca w momencie wykonywania przewozu był bowiem pracownikiem innej – niż strona skarżąca na rzecz której dokonywał przewozu – Spółki tj. "B" Sp .o.o. Jednocześnie ze stroną skarżącą kierowcę łączyła umowa zlecenia zawarta na okres od dnia 15 lipca 2013 r. do dnia 31 lipca 2013 r. Aczkolwiek – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – okoliczność ta nie przesądza o wadliwości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, gdyż nie można z niej wywieść, aby kierowca był pracownikiem strony skarżącej. Wskazać bowiem należy, że ustawa o transporcie drogowym nie definiuje wprawdzie na swój użytek pojęcia pracownika. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1254/06, odnosząc się do art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym: "Powołany przepis posługuje się pojęciem "pracownik". (...) Ustawa o transporcie drogowym definicji pojęcia "pracownik" nie zawiera. Brak definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub danej gałęzi prawa oznacza, że w przypadku istnienia jego definicji w innej gałęzi prawa należy oprzeć się na definicji legalnej (...). Taką jest definicja pojęcia "pracownik" zawarta w Kodeksie pracy. Zauważyć należy, że gdyby ustawodawca uznawał za możliwe posługiwanie się terminem "pracownik" w innym niż kodeksowe znaczeniu, to niewątpliwie w ustawie o transporcie drogowym zawarłby odmienną definicję tego pojęcia". Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 18 października 1994 r. K 2/94; OTK 1994/2/36 podkreślił, iż "kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego I dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i istnieje domniemanie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie", Skoro więc ustawodawca w ustawie o transporcie drogowym posłużył się pojęciem "pracownik", ale go nie zdefiniował, to zasadne jest odwołanie się do legalnej definicji pojęcia pracownika sformułowanej w art. 2 Kodeksu pracy. Brak podstaw do tworzenia w drodze wykładni odrębnej, szerszej definicji tego pojęcia, skoro ustawodawca, tworząc cały słowniczek pojęć użytych w ustawie o transporcie drogowym, nie zdefiniował pojęcia pracownika. W myśl powołanego przepisu Kodeksu pracy pracownikami są osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Tymczasem z akt sprawy – wynika jednoznacznie - że zatrzymanego do kontroli kierowcę łączyła ze stroną skarżącą jedynie umowa zlecenia zawarta na okres od dnia 15 lipca 2013 r. do dnia 31 lipca 2013 r. a zatem umowa cywilnoprawna, która nie została wymieniona w kodeksie pracy. Innymi słowy nie sposób zatem uznać, aby kierowca był pracownikiem strony skarżącej, wiązała go z nim jedynie umowa cywilnoprawna. Definicja pracownika nie obejmuje zaś swym zakresem – co wymaga zaakcentowania - osoby zatrudnionej na podstawie cywilnoprawnej umowy zlecenia. Jeżeli przedsiębiorca decyduje się powierzyć wykonanie konkretnego przewozu swoich rzeczy w ramach wykonywania swojej działalności gospodarczej, nie pracownikowi swego przedsiębiorstwa, lecz osobie, z którą zawarł umowę cywilnoprawną w tym zakresie, to taki przewóz nie może być już uznany za przewóz na potrzeby własne, w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.t.d. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 783/12, LEX nr 1248612). Zatem uznać należy, iż kierujący pojazdem nie był pracownikiem przedsiębiorcy, a zatem przejazd nie spełniał przesłanki przewozu na potrzeby własne wymienionej w art. 4 pkt 4 lit. a u.t.d. Kierowca wprawdzie w dniu 1 czerwca 2011 r. zawarł umowę o pracę na czas nieokreślony, lecz nie ze stroną skarżącą, a z przedsiębiorstwem "B" Sp. z o.o. Z danych zaś zawartych w Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego dotyczące "B" Sp. z o.o. wynika, że przedsiębiorstwa "A" Sp. z o.o. i "B" Sp. z o.o. są dwoma odrębnymi podmiotami prawa handlowego, przy czym na dzień wydania decyzji w II instancji strona skarżąca była wspólnikiem spółki "B" Sp. z o.o. W skardze strona skarżąca zarzuciła również organom administracji publicznej, że te oparły się wyłącznie na nazwie umowy łączącej ja z kierowcą nie analizując rzeczywistego stosunku zawartego pomiędzy stronami. Powołała się przy tym na treść art. 22 § 1 kp wskazując, że stosunek pracy istnieje niezależnie od umowy, a nawet wówczas gdy umowy nie sporządzono. Odnosząc się do tego zarzutu podnieść należy, że jest on bezzasadny. Organy bowiem – w ocenie Sądu - słusznie przyjęły, że strony skarżącej nie wiązał stosunek pracy z osobą prowadzącą pojazd. S.S. nie był pracownikiem strony skarżącej w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy. Z treści umowy z dnia 1 czerwca 2011 r. wynika, że kierowca ten był zatrudniony przez spółkę "A" z o.o, nie zaś przez skarżącą spółkę. Kierowca nie był zatem pracownikiem strony - przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 pkt 4 lit. a u.t.d. w zw. z art. 2 ustawy - Kodeks pracy. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy na gruncie ustawy o transporcie drogowym nie istnieje definicja pracownika, organy administracyjne prawidłowo odwołały się do legalnej definicji pojęcia pracownik zawartej w Kodeksie pracy. W związku z tym pojęcie "pracownik" użyte w art. 4 pkt 4 lit. a u.t.d. niewątpliwie oznacza pracownika w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy (por.; wyroki NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10, z 28 marca 2008. II GSK 11/08, z 3 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1655/06. publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pracownikiem może być tylko osoba fizyczna, gdyż jego obowiązkiem jest osobiste wykonywanie pracy. Osoby wykonujące pracę w ramach innego stosunku prawnego niż stosunek pracy (np. na podstawie umowy zlecenia tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) nie są pracownikami. Poza tym – bezspornie – rzeczą sądów cywilnych, a nie organów administracyjnych - jest badanie i ustalanie, czy łączący strony stosunek odpowiada stosunkowi pracy, czy też nie. Organy rozpoznają natomiast sprawę na podstawie zgromadzonych w niej dowodów, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. A z dowodów zgromadzonych w tej sprawie – jednoznacznie zdaniem Sądu wynika, że kierowca nie był pracownikiem strony skarżącej. Należy zatem – w całej rozciągłości zgodzić się ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku II GSK 573/09, że "generalne i niczym nieograniczone umożliwienie powołania się przez przedsiębiorcę dokonującego przewozu towarów (według jego oświadczenia na potrzeby własne) na okoliczność, iż kierowca skontrolowanego pojazdu jest zatrudniony na podstawie ustnej umowy o pracę, dawałoby po pierwsze pole do nadużycia i obejścia przepisów prawa (szczególnie art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym), po drugie zaś czyniłoby iluzorycznym pojęcie niezarobkowego przewozu drogowego - przewozu na potrzeby własne, o którym mowa w wymienionym już art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. Dopuszczenie stanowiska prezentowanego przez skarżącego i oderwanie badania twierdzeń strony od okoliczności sprawy skutkowałoby tym, iż w sytuacji kontroli legalności poruszania się danego pojazdu po drodze, przedsiębiorca, niezależnie od węzła prawnego wiążącego go z kierującym, mógłby powołać się na zawarcie ustnej umowy o pracę, bez potrzeby wykazywania okoliczności usprawiedliwiających takie działanie. W ocenie NSA, na przedsiębiorcy chcącym wykonywać przewóz na potrzeby własne, spoczywa szczególny obowiązek na tyle wcześniejszego i prawidłowego zapewnienia przejrzystości okoliczności świadczących o spełnianiu wymogów do wykonywania określonego rodzaju transportu, aby w razie ewentualnej kontroli nie powstała jakakolwiek wątpliwość w tym zakresie". Tym samym, z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie transport prowadzony był przez osobę niezwiązaną w chwili kontroli pracowniczym węzłem prawnym, zasadnie niezakwalifikowano go jako przewozu na potrzeby własne. Prawidłowo również wymierzono karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Niezasadnym jest również zarzut strony skarżącej odnoszący się do rzekomego nieokazania do kontroli legitymacji służbowej. Regulacja art. 70 u.t.d. ma charakter proceduralny i dotyczy kontroli prowadzonych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Czynności kontrolne należy zaś każdorazowo poprzedzić okazaniem legitymacji służbowej. Wykładnia art. 70 ust. 1 i 1a u.t.d. wskazuje jednoznacznie, że kontrolę drogową inspektor przeprowadza po okazaniu jedynie legitymacji służbowej, natomiast kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy - po okazaniu legitymacji służbowej i dodatkowo upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Wzór legitymacji służbowej określa załącznik nr 1 do r.w.l.s. Aczkolwiek nie sposób przy tej regulacji pominąć treści art. 74 § 1 tej ustawy, który stanowi, że z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli. Jednocześnie pamiętać należy, że protokół kontroli drogowej, o jakim mowa w art. 74 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód stanu faktycznego ustalonego w tym dokumencie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., w sprawie sygn. akt II GSK 1478/10 ONSAiWA nr 1 (58)2014, poz. 9). Na tle powyższych uregulowań wskazać należy, że fakt okazania legitymacji osobie kontrolowanej przez kontrolującego (niewątpliwie będący obowiązkiem kontrolującego) jako czynność de facto poprzedzająca dokonanie czynności kontrolnych w myśl treści art. 74 § 1 ustawy nie podlega zaprotokołowaniu. Tym samym nieuprawnionym jest twierdzenie strony skarżącej, że brak w protokole kontroli wzmianki o okazaniu legitymacji jednoznacznie przesądza o zaistnieniu faktu nieokazania jej przez funkcjonariusza kierowcy. Jeżeli natomiast nawet w omawianej sprawie rzeczywiście doszłoby to takiego zaniechania, to kierowca winien wnieść zastrzeżenia do protokołu w tym zakresie. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby kierowca czynił jakiekolwiek uwagi. Tym samym nie można przyjąć, aby w ogóle doszło do nieprawidłowości w tym zakresie. Sąd nie uwzględnił również podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu, organ prawidłowo przeprowadził postępowanie z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie oraz jakich okoliczności nie wziął pod uwagę. Wreszcie podnieść należy, że sposób wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 k.p.a. Określa on sposoby zakończenia postępowania odwoławczego po ustaleniu, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione przez odwołującego się w terminie. Wówczas organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzje pierwszoisntacyjną i orzekł merytorycznie w sprawie, prawidłowo przywołując podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Podkreślić przy tym należy, że organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o takie sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (zob. też W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Tak więc art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skoro zatem – na tle dokonanej wykładni normy procesowej - w toku postępowania odwoławczego doszło jedynie do zmiany kwalifikacji prawnej naruszenia w ramach tej samej sprawy, bez potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego (co wymaga podkreślenia), to tym samym nie sposób przyjąć za stroną skarżącą, że wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia reformatoryjnego przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 kpa. naruszałoby zasadę dwuinstancyjności w sposób opisany w skardze. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.